李文華

摘要：由于我區(qū)實施農(nóng)村建設用地復墾的時間不長，積累的經(jīng)驗不多，在農(nóng)村建設用地復墾實施中存在許多問題，這些問題阻礙了農(nóng)村建設用地復墾進程。為了農(nóng)村建設用地復墾的實施能夠順利開展，現(xiàn)以黔江區(qū)為例，通過重慶市關于農(nóng)村建設用地復墾相關文獻的學習研究，在分析我區(qū)農(nóng)村建設用地復墾實施現(xiàn)狀的基礎上，剖析農(nóng)村建設用地復墾實施中存在的問題，針對存在的問題提出了加強規(guī)劃設計管理、加強各部門協(xié)調(diào)、提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府重視程度、加強施工單位管理、規(guī)范監(jiān)理單位等相應的對策與建議，從而保證黔江區(qū)農(nóng)村建設用地復墾順利實施，農(nóng)村建設用地復墾實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)村建設用地；復墾；實施；黔江區(qū)

前言

農(nóng)村建設用地復墾是指在一定社會經(jīng)濟條件下，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整理復墾開發(fā)規(guī)劃、對依法取得的利用效益不高或廢（放）棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施用地、公益事業(yè)用地、農(nóng)村村民住宅用地及特殊用地等，通過工程措施，將其復墾為耕地或可轉(zhuǎn)為耕地的園地及其他農(nóng)用地的行為[1]。農(nóng)村建設用地復墾在農(nóng)民自愿、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意的前提下，通過整治工程手段，將廢棄、閑置、利用效益不高的農(nóng)村建設用地恢復到可利用的狀態(tài)，不僅保護了耕地，還改善了農(nóng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境，同時也是補充耕地數(shù)量，確保耕地占補平衡的重要舉措[2-3]。

近年來，我區(qū)農(nóng)村建設用地復墾取得了可喜的成績，通過土地整治復墾，對農(nóng)村建設用地的綜合整治，在增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的基礎上，促進了新農(nóng)村建設和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。目前，對土地整治實施中存在的問題探討研究較少，而針對農(nóng)村建設用地復墾實施中存在的問題探討研究則更少，然而農(nóng)村建設用地復墾的實施對有效推動黔江區(qū)農(nóng)村建設用地復墾工作起著關鍵性的作用，如果復墾實施過程中因受到各種阻礙而無法實施，那么整個復墾項目就會宣告失敗，復墾的意義就會蕩然無存，因此分析農(nóng)村建設用地復墾實施中存在的問題對推動整個復墾進程有重要意義。筆者以黔江區(qū)為例，分析了農(nóng)村建設用地復墾實施中存在的問題并對這些問題提出了自己的看法，為推動農(nóng)村建設用地復墾的實施提供參考依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)而獻言獻策。

一、研究背景

1.研究區(qū)概況

黔江區(qū)位于重慶市的東南邊緣，地處武陵山腹地，東臨湖北省的咸豐縣，西界彭水縣，南連酉陽縣，北接湖北利川市，是渝、鄂、湘、黔四省市的結(jié)合部，素有“渝鄂咽喉”之稱，是重慶市主要的少數(shù)民族聚居地之一，地理座標在東徑108度28分至108度56分，北緯29度4分至29度52分之間。東西寬45 公里，南北長90公里。全區(qū)幅員面積為2398.7平方公里。黔江區(qū)最高點—灰千粱子，海拔高度為1938.5米，最低點為黑溪河谷馬斯口，海拔320 米。黔江交通便捷、信息靈通，國道319線和黔咸公路在此交匯，渝懷鐵路橫穿黔江境內(nèi)。區(qū)內(nèi)屬亞熱帶濕潤型季風氣候，年均氣溫15.4°C，年均降水量1300毫米；年均日照1240小時，無霜期260-290天，立體氣候明顯，災害性天氣多，有旱災、洪澇、冰雹、綿雨、低溫、大風等，其中伏旱較嚴重。

2.農(nóng)村建設用地復墾實施現(xiàn)狀

直轄以來，重慶市對耕地保護工作高度重視，為增加有效耕地面積，狠抓土地整治工作，，尤其2008年以來，農(nóng)村建設用地復墾在現(xiàn)階段全區(qū)土地整治工作中占有很大比重，因此快速良好的推動農(nóng)村建設用地復墾將對我區(qū)耕地保護發(fā)揮重要作用。農(nóng)村建設用地復墾的實施方式主要有組織農(nóng)村群眾施工和由專業(yè)施工單位施工2 種方式，項目區(qū)農(nóng)民群眾有意愿承擔項目施工且有實施條、符合相關規(guī)定的工程施工內(nèi)容的，經(jīng)區(qū)人民政府批準，項目承擔單位應組織或委托“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府組織項目區(qū)農(nóng)民群眾實施；除此之外的復墾項目的實施應按照規(guī)定程序公開招投標，由專業(yè)的施工單位實施。在項目實施同時，根據(jù)項目監(jiān)理制度，選擇符合規(guī)定條件的工程監(jiān)理單位，加強項目實施的“六制”管理。并且根據(jù)復墾項目本身的特點，實行“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府監(jiān)督員”、“農(nóng)民代表監(jiān)理”制度，“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村分別選派責任心強的人員到施工現(xiàn)場進行監(jiān)督，加強對工程監(jiān)理單位和工程建設的監(jiān)督。

二、農(nóng)村建設用地復墾實施中存在的問題

1.規(guī)劃設計違背事實依據(jù)

由于我區(qū)實施土地復墾的時間不是很長，積累的經(jīng)驗也相對較少，以至于規(guī)劃思路上大多停留在理論層面，缺乏與實際很好的結(jié)合。規(guī)劃設計的方案單純從圖上看，的確可以達到了“田成方、林成網(wǎng)、溝相通、路相連”的標準，但是由于復墾片塊面積小，點多面廣，多數(shù)規(guī)劃設計人員考慮的不夠周全，如未考慮到周邊情況、片塊間的聯(lián)系等，以及在規(guī)劃過程中缺乏與當?shù)剞r(nóng)民群眾有效溝通，成了規(guī)劃設計脫離實際，變更較多，實地可操作性差[4]。這樣不僅給項目的實施帶來了困難，同時也耽誤了工程的實施進程，且有可能造成資金浪費。

2.項目從申報到立項實施周期過長

自復墾項目承擔單位申請項目開始到項目入庫備案實施，需經(jīng)歷較長的周期，一般至少1 年甚至更久，在這個周期內(nèi)由于物價的不穩(wěn)定性、政策的變化等原因極容易在項目動工實施時造成：工程預算與施工時期的物價水平不一致，出現(xiàn)施工資金不足；經(jīng)過一段時間，農(nóng)民對補償?shù)漠愖h、觀望態(tài)度、補償不足以重新購置新房等各方面的慎重考慮，意愿發(fā)生變化，原本愿意復墾的農(nóng)戶最后不愿意復墾，往往造成一個復墾項目最后實施的面積只有備案面積的60%～80%不等，面積的變化導致項目的變更，這些都嚴重影響了項目的施工進度[5-6]。

3.鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府重視程度不夠

部分鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府缺乏對復墾意義及其重要性認識，導致對農(nóng)村建設用地復墾工作的重視程度不夠，造成復墾工作開展慢。加上鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府在復墾方面相關的專業(yè)知識不足，復墾施工管理及指導工作推動難、錯誤多，使得復墾工作滯后。

4.施工隊伍不夠?qū)I(yè)

農(nóng)民群眾在施工中往往表現(xiàn)出不專業(yè)，雖然鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府在組織農(nóng)民群眾施工時根據(jù)相關規(guī)定選擇有意愿承擔復墾項目工程施工且有實施條件、符合相關規(guī)定的工程施工內(nèi)容的農(nóng)民群眾，但是復墾工程與其他建筑工程畢竟存在一定的差異，加上農(nóng)民自身的知識水平和認識水平，使得農(nóng)民群眾在施工中表現(xiàn)出看不懂圖紙、修建的工程不符合工程標準、不按圖施工、擅自修改規(guī)劃設計等，這些都造成了項目無法驗收，耽誤整體進度。

5.工程監(jiān)理單位現(xiàn)場監(jiān)理人員不專業(yè)

由于我區(qū)復墾工作開展時間不長，很多工程監(jiān)理單位派出的現(xiàn)場監(jiān)理人員缺乏相關監(jiān)理經(jīng)驗，業(yè)務水平不達標，甚至有些現(xiàn)場監(jiān)理根本看不懂圖紙，無法判斷施工過程中的對錯。并且有些現(xiàn)場監(jiān)理很少到現(xiàn)場，只有當施工單位遇到問題時，在施工單位的要求下，監(jiān)理才會到達現(xiàn)場。監(jiān)理單位沒有起到監(jiān)理單位應有的作用，使得項目施工開展不順暢。

三、對策建議

1.加強規(guī)劃設計管理，保證設計質(zhì)量

與實際背離的規(guī)劃設計不僅增加施工難度也影響施工進程，因此在規(guī)劃設計階段，承擔單位要選擇信譽好，具有一定資質(zhì)，專業(yè)技術水平高的規(guī)劃設計單位，確保規(guī)劃設計的質(zhì)量，并且要求規(guī)劃設計單位在規(guī)劃設計前一定要到實地去踏勘，切實了解當?shù)氐淖匀弧⑸鐣?、?jīng)濟等條件，并且充分跟當?shù)乩习傩者M行溝通交流，合理的布置各項工程的數(shù)量、位置，不能一味追求理想中的完美規(guī)劃圖。這樣的規(guī)劃設計方案既減少了不必要的變更，又提高了工程進度，使項目得以順利實施。

2.加強各部門協(xié)調(diào)，提高工作效率

農(nóng)村建設用地復墾項目涉及區(qū)國土局、區(qū)農(nóng)委、區(qū)財政局、區(qū)審計局等各個部門[7]，因此從項目申報到立項實施過程漫長而復雜，經(jīng)常會遇到各種各樣的問題，各個部門應通力協(xié)作、嚴格把關，才能使得工作順利開展。首先項目承擔單位在申報項目前應該聯(lián)合農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等相關部門對項目進行審查，嚴格按照相關文件申報符合條件的項目；其次，對于審批的項目，項承擔單位應及時組織規(guī)劃單位進行方案編制，規(guī)劃設計單位應該得到通知后立即到實地踏勘，做好規(guī)劃設計工作后報入庫備案；最后，項目承擔單位應該及時組織施工單位對備案入庫的項目開展實施，各單位應嚴格按照相關文件規(guī)定的工作程序及提交的材料抓緊時間推進相關的工作，嚴禁拖拉現(xiàn)象的存在，每個環(huán)節(jié)都要統(tǒng)籌利用好時間，趕在第一時間把事情做好，如果遇到問題應及時向區(qū)國土主管部門反映，同時區(qū)國土主管部門應及時處理問題，積極的協(xié)調(diào)好各部門，這樣才能保證工作的效率，加快項目進度。

3.提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府對復墾工作的認識程度

在區(qū)政府的組織下，區(qū)國土局可以對鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府相關人員進行業(yè)務培訓和動員大會，不僅要提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府相關領導及工作人員的業(yè)務水平，還要對鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府宣傳農(nóng)村建設用地復墾工作的重要性，提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府的重視程度。讓鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府充分認識農(nóng)村建設用地復墾工作的重要性，高度重視復墾工作，并且熟悉復墾相關的業(yè)務，便于對復墾工作進行管理和指導。只有提高鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府的復墾業(yè)務能力和對復墾工作的重視程度，復墾工作才能順利開展，效率才能提高。

4.加強施工單位管理工作，提高工程質(zhì)量

項目承擔單位在選擇施工單位時必須嚴格按照相關規(guī)定進行，加強對施工單位的審核，選擇具有規(guī)定資質(zhì)、誠信可靠、技術水平高的施工單位，如需招投標的，一定要按照規(guī)范程序進行招投標，要做到公平、公正、合法，嚴禁出現(xiàn)假標、陪標等惡劣現(xiàn)象；農(nóng)民群眾有意愿施工的，首先在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，對農(nóng)民具備的施工條件進行審核，達不到要求的則不應委托其施工，必須組織符合要求的農(nóng)民群眾進行施工。

5.規(guī)范監(jiān)理單位，有效的監(jiān)督指導施工

監(jiān)理單位不僅要具備相應的資質(zhì)，其現(xiàn)場監(jiān)理人員也必須持證上崗，達到相關要求的業(yè)務水平，這樣才能對施工現(xiàn)場進行有效的監(jiān)督指導。并且項目承擔單位應加強監(jiān)理單位的管理，監(jiān)理單位應派駐業(yè)務水平達標的現(xiàn)場監(jiān)理駐扎施工現(xiàn)場，監(jiān)督指導好施工工作。

四、結(jié)束語

農(nóng)村建設用地復墾項目的實施，對我區(qū)土地實現(xiàn)了集約節(jié)約利用，保護了耕地紅線。并且通過配套土地平整、農(nóng)田水利、田間道路等基礎設施工程，不僅改善了復墾區(qū)的生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境，還改善了周邊的生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。但是由于開展復墾的時間比較短，還存在著規(guī)劃設計不切實際、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村認識及重視程度不夠、施工單位及監(jiān)理單位業(yè)務不成熟等問題。今后要協(xié)調(diào)好各部門之間的工作，提高規(guī)劃設計質(zhì)量，加強鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村重視力度及提高其業(yè)務水平，規(guī)范對施工單位及監(jiān)理單位的管理工作，從而保證農(nóng)村建設用地復墾實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[8]。

參考文獻：

[1] 重慶市農(nóng)村建設用地復墾項目管理規(guī)定（試行）[S].

[2] 陳光銀.西南丘陵地區(qū)農(nóng)村居民點復墾設計探討——以重慶市合川區(qū)為例[D].重慶：西南大學，2011.

[3] 焦為玲.農(nóng)村居民點整理潛力研究——以棗陽市為例[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學，2009.

[4] 郭建軍.土地整理項目實施中存在的問題及建議[J].內(nèi)肛科技，2007（9）：86.

[5] 趙靜.我國土地整理存在的問題及建議[J].山東國土資源，2011，27（10）：65-68.

[6] 潘娟，邱道持，尹娟.基于農(nóng)戶意愿的農(nóng)村居民點宜居性調(diào)查研究——以重慶潼南縣桂林街道八角村為例[J].中國農(nóng)學通報，2011，27（23）：189-192.

[7] 梁啟學.我國土地整理中存在的問題及對策研究[J].安徽農(nóng)學通報，2007，13（24）：7-9.

[8] 曾春新，耿彩英，吳濤.關于重慶市農(nóng)村建設用地復墾實施中存在的問題及建議.