劉宗惠

【摘 要】高校內(nèi)部控制，是指高校為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。隨著我國(guó)高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張及高校業(yè)務(wù)活動(dòng)日益復(fù)雜，高校的管理風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。如何健全內(nèi)部控制體系、全面提升管理水平、堵塞浪費(fèi)漏洞、提高經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展，成為高校當(dāng)前內(nèi)部控制面臨的迫切問(wèn)題。本文分析了高校內(nèi)部控制目前存在的問(wèn)題，并就完善措施提出了幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】高校；內(nèi)部控制；措施

一、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的意義

2012年12月29日，財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起正式施行。《規(guī)范（試行）》明確規(guī)定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則及方法，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)化建設(shè)的開(kāi)始。

隨著我國(guó)高校教育體制的改革、教學(xué)規(guī)模的快速擴(kuò)張，高校的資金來(lái)源渠道也越來(lái)越多元化，由原來(lái)較為單一的財(cái)政撥款、學(xué)宿費(fèi)收入、科研經(jīng)費(fèi)撥款等，逐步擴(kuò)大到銀行貸款、培訓(xùn)收入、校辦企業(yè)收入、出租出借收入、提供管理等有償服務(wù)收入和捐贈(zèng)收入等等，與之相對(duì)應(yīng)的管理決策自由度也逐步加大，費(fèi)用支出方式更加靈活，管理風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。由于我國(guó)高校內(nèi)部控制研究起步較晚，至20世紀(jì)90年代高校經(jīng)濟(jì)案件頻發(fā)，才針對(duì)性地出臺(tái)了多項(xiàng)法規(guī)對(duì)高校內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)范，但這些法規(guī)只是針對(duì)高校內(nèi)控的一個(gè)或幾個(gè)方面，輻射面小，尚不能形成一套完整的體系。

近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家高校對(duì)內(nèi)部控制非常重視。我國(guó)對(duì)高校的內(nèi)控研究還處于起步階段，高校教育資金大部分來(lái)自于財(cái)政撥款、非稅收入，是財(cái)政資金的一部分。因此，對(duì)高校內(nèi)部控制方法進(jìn)行探討，研究如何合理保障高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，確保資產(chǎn)安全、提高使用效率，使財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，并能防范舞弊和預(yù)防腐敗，將財(cái)政資金利用好，減少資金浪費(fèi)，提高資金周轉(zhuǎn)率，實(shí)現(xiàn)資金使用效果的最優(yōu)化，提高管理水平，有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。

二、高等學(xué)校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

1.管理層風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，不重視內(nèi)部控制

高校管理層往往認(rèn)為其是非營(yíng)利單位，單位的核心和重點(diǎn)是教學(xué)和科研，注重對(duì)學(xué)術(shù)的管理，對(duì)成本、效益和財(cái)務(wù)管理相對(duì)松散，經(jīng)濟(jì)責(zé)任尚未完全落實(shí)，缺乏責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管理制度，內(nèi)部集權(quán)化，管理層對(duì)內(nèi)部控制未引起足夠的重視，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制只與財(cái)務(wù)、審計(jì)部門(mén)相關(guān)，對(duì)內(nèi)部控制的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不到位，未將其他管理部門(mén)或教學(xué)部門(mén)囊括至內(nèi)部控制的范疇，未能建立一整套從上至下的內(nèi)部控制體系。

2.管理制度不完善，內(nèi)部控制執(zhí)行力度差

相對(duì)于國(guó)外高校，我國(guó)內(nèi)部控制起步較晚，盡管國(guó)家已陸續(xù)出臺(tái)了一些內(nèi)控方面的制度，但相當(dāng)一部分高校本并未將內(nèi)控制度建設(shè)放在重要的位置，導(dǎo)致關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)制度缺失，關(guān)鍵崗位沒(méi)有實(shí)行輪崗制度，有些方面有制度但也只是流于形式，并沒(méi)有真正的落實(shí)，執(zhí)行不規(guī)范。

3.高校業(yè)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜，控制難度高

現(xiàn)代高校為配合高校教學(xué)科研衍生了許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，涉及范圍較廣，高校的內(nèi)部控制除為教學(xué)、科研提供支持外，還涉及收費(fèi)、籌資、基建、采購(gòu)、后勤等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。除高校主體經(jīng)濟(jì)單位外，還存在不同類型、多種性質(zhì)的附屬單位，如出版社、校辦企業(yè)、附屬醫(yī)院等，這些附屬單位的會(huì)計(jì)核算采取不同行業(yè)的會(huì)計(jì)制度，采用不同的會(huì)計(jì)核算口徑。內(nèi)部控制目標(biāo)的多元化，客觀上增加了內(nèi)部控制的難度。

4.高校管理人員素質(zhì)較低，不能滿足高校復(fù)雜業(yè)務(wù)的需求

高校的人員結(jié)構(gòu)中，教師比例較高，高校的管理層一部分由學(xué)校的專業(yè)老師擔(dān)任，其雖在學(xué)術(shù)水平上有很高的地位，然而在管理層面上卻欠缺相應(yīng)的知識(shí)，管理理念、視野和方法上相對(duì)落后。另一方面，高校教師的受重視程度普遍高于行政管理人員，普通管理人員行使行政管理職能時(shí)，如與學(xué)術(shù)力量相沖突，往往以科研教學(xué)為重，不能充分發(fā)揮其管理職能，導(dǎo)致一定意義上的管理缺失。

5.未形成公開(kāi)透明的信息披露機(jī)制，監(jiān)督失效

某些高校信息渠道不暢通，沒(méi)有形成公開(kāi)透明的信息披露機(jī)制。一方面規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)決策未及時(shí)傳達(dá)，另一方面，管理執(zhí)行的結(jié)果也不透明，溝通不充分，反饋不及時(shí)，缺乏反舞弊機(jī)制及舉報(bào)投訴制度，為高校腐敗提供了條件。

6.內(nèi)部審計(jì)作用有限，不具備真正的獨(dú)立性

高校內(nèi)部監(jiān)督通常是由內(nèi)部審計(jì)部門(mén)實(shí)施的，并沒(méi)有必須引入外部審計(jì)的強(qiáng)制要求，而內(nèi)部審計(jì)部門(mén)處于校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)下，這導(dǎo)致一方面對(duì)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督通常是失控的；另一方面對(duì)處于同一校領(lǐng)導(dǎo)管理下的被監(jiān)督部門(mén)住住也起不到監(jiān)督作用。此外，高校內(nèi)部審計(jì)住住是受限的，是由管理者安排的，往往局限于離任審計(jì)或其他常規(guī)審計(jì)；審計(jì)的范圍也較狹窄，通常是財(cái)務(wù)審計(jì)，未涉及經(jīng)營(yíng)和管理領(lǐng)域。這種內(nèi)部監(jiān)督缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，作用有限。

三、高等學(xué)校內(nèi)部控制的完善措施

1.加強(qiáng)高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

良好的內(nèi)控環(huán)境是所有控制活動(dòng)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。內(nèi)控環(huán)境包括高校組織結(jié)構(gòu)、組織文化、信息與溝通。良好的校園文化會(huì)為制度執(zhí)行帶來(lái)推動(dòng)作用，反之，會(huì)帶來(lái)巨大阻力。高校應(yīng)倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信、愛(ài)崗敬業(yè)的精神，樹(shù)立現(xiàn)代管理理念，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)法制教育，從上至下形成積極向上的校園文化，發(fā)揮個(gè)人潛力，實(shí)現(xiàn)自我約束。在此基礎(chǔ)上，設(shè)立科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)，這是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的先決條件。建立健全校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則建立合理的組織結(jié)構(gòu)，不僅要確保每個(gè)部門(mén)、每個(gè)崗位、每位員工都有明確的職責(zé)，形成合理的職責(zé)和分工，確保不相容崗位和組織的相互分離，實(shí)現(xiàn)各崗位相互監(jiān)督、相互牽制，滿足內(nèi)部管理和控制的需求，還應(yīng)就部門(mén)之間的協(xié)調(diào)建立相應(yīng)的組織規(guī)劃，避免部門(mén)間推諉或獨(dú)斷。此外，建立科學(xué)有效、公開(kāi)透明的信息溝通方式是內(nèi)控得以有效運(yùn)行的保障條件。高校應(yīng)借助先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的信息化平臺(tái)，建立公開(kāi)、透明的信息披露機(jī)制，包括：信息公開(kāi)網(wǎng)站、信息門(mén)戶系統(tǒng)，通過(guò)公開(kāi)高校發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃、執(zhí)行情況、規(guī)章制度、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、重要事項(xiàng)的管理方法、管理決策以及管理結(jié)果，主動(dòng)接受監(jiān)督，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范管理活動(dòng)

高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性決定了其內(nèi)部控制范圍的廣泛性，制度建設(shè)作為高校的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，必須根據(jù)客觀變化，及時(shí)修訂、補(bǔ)充和完善。一方面應(yīng)繼續(xù)完善常規(guī)的制度建設(shè)，使財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管職能有效發(fā)揮；另一方面，在人事管理、檔案管理、預(yù)算管理、會(huì)計(jì)記錄等方面都應(yīng)建立一整套完整的制度，使高校的各項(xiàng)管理均有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范有序，減少人為錯(cuò)誤，也預(yù)防個(gè)人權(quán)力凌駕于制度之上的情況產(chǎn)生。

3.實(shí)施全面預(yù)算管理制度，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考核

全面預(yù)算管理幾乎涵蓋了高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)的全過(guò)程，建立科學(xué)化、精細(xì)化、并且能夠完全執(zhí)行的全面預(yù)算管理制度無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的重要手段。高校應(yīng)不斷改革預(yù)算編制內(nèi)容和編制方法，強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行，完善預(yù)算管理體系。一套完整的全面預(yù)算管理體系不僅應(yīng)包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、授權(quán)、考核等，還應(yīng)包括預(yù)算的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，如：預(yù)算任務(wù)的分解與落實(shí)情況、預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算差異的分析與主動(dòng)調(diào)整、通過(guò)預(yù)算執(zhí)行反映出的預(yù)算目標(biāo)的合理性分析甚至考慮及時(shí)收回決策失誤項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，以避免造成更大損失。

4.增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確要求，各單位應(yīng)建立以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)的內(nèi)部控制制度，然而大部分高校并沒(méi)有建立。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是高校及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，由分管理財(cái)務(wù)的高校負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序主要包括4個(gè)方面：（1）設(shè)立目標(biāo)：高校應(yīng)采取恰當(dāng)?shù)某绦?，?duì)不同業(yè)務(wù)設(shè)定具體的風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)，層層分解至相關(guān)單位，組織各管理部門(mén)認(rèn)真梳理本部門(mén)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。（2）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別：通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組成員與業(yè)務(wù)管理人員的溝通，結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)，明確重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先控制的環(huán)節(jié)。（3）風(fēng)險(xiǎn)分析：在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，運(yùn)用定量或定性的方法系統(tǒng)分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和對(duì)單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響程度，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。（4）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)：針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)選擇相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后，應(yīng)采取相應(yīng)的控制方法將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受程度之內(nèi)。包括：不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開(kāi)等。

5.強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，拓寬監(jiān)管渠道

內(nèi)部審計(jì)部門(mén)是內(nèi)部控制的重要監(jiān)管部門(mén)，要提高內(nèi)部審計(jì)的效果，必須強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的權(quán)威性和獨(dú)立性。高校的負(fù)責(zé)人應(yīng)直接管理審計(jì)部門(mén)，提高其權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立行。更為重要的是，應(yīng)在高校教職員工中樹(shù)立人人都是監(jiān)督者的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)全員控制和監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)控制風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。必要時(shí)，引入外部審計(jì)，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行再控制，不斷改進(jìn)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)。

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