荀凱鵬 郭曉立

摘 要：“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式是將協(xié)商民主的理念、價值與當前城市社區(qū)治理現(xiàn)狀和發(fā)展需求相結(jié)合的產(chǎn)物，它具有其他社區(qū)治理模式不可比擬的特點、優(yōu)勢，但也因現(xiàn)實的制約因素而缺乏充分發(fā)展和成熟的社會土壤，需要進一步采取措施幫助其更好構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：協(xié)商共治型；制約因素；構(gòu)建

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）20-0084-04

隨著網(wǎng)絡時代的到來，在當今的中國社會發(fā)展背景下，公民個人以及各種文體協(xié)會、行業(yè)團體等非政府社會組織的利益訴求已愈來愈不能被忽視，并可能在互聯(lián)網(wǎng)運作下形成具大的社會影響力，對政府部門形成壓力。如何把這些利益主體的合理訴求有效納入政府社會治理的規(guī)范化機制中，是基層政府進行社區(qū)治理面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。若將協(xié)商民主的理念內(nèi)涵融入城市社區(qū)治理，則可促進社區(qū)治理主體的多元、平等發(fā)展。把非政府主體的聲音納入到社區(qū)治理的過程中，提升社區(qū)治理過程的民主協(xié)商性和包容度，將推動我國城市社區(qū)治理模式向“協(xié)商共治型”發(fā)展，為當下城市社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型提供可能選擇。

一、“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式

所謂“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式，是指基層政府及其派出機構(gòu)、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)市場主體和社區(qū)公民等社區(qū)治理主體以平等身份共同參與社區(qū)公共事務的治理，通過相互間的溝通、對話和協(xié)商以達成一致共識來解決共同關(guān)切問題的社區(qū)治理模式。與其他的城市社區(qū)治理模式相比，它具有自己的特點。

（一）主體結(jié)構(gòu)的去中心化和網(wǎng)狀化

社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)的去中心化，是指在該模式中各社區(qū)治理主體地位平等，不存在中心主體和邊緣主體之分；網(wǎng)狀化是指，社區(qū)多元主體在橫向、多維的信息交互方式下形成相互交織的平面網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

在行政型、混合型和自治型城市社區(qū)治理模式中，社區(qū)治理主體的中心為政府部門或社區(qū)組織，這些處于中心地位的主體是社區(qū)治理中最積極的活躍者，也承擔著主要的社區(qū)治理任務。雖然在混合型模式中社區(qū)組織的力量和地位在不斷增強，但由于一方面政府并沒有在社區(qū)治理中全身而退的預設，另一方面社區(qū)組織目前還沒有能力能夠全方位接過政府在社區(qū)治理中的職責，因而政府部門依然處于“隱中心”地位。

另外，由于地位的不平等，主體間的信息交互方式更多地是縱向的，這樣情況下的主體結(jié)構(gòu)會呈立體傘狀形。在“協(xié)商共治型”模式中，各主體地位平等，因而沒有主體居于具有主導力的中心地位，主體間的信息傳遞、互動是橫向的，任意兩個主體之間都有互動的可能，從而形成相互交織的平面網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。這種去中心化和網(wǎng)狀化的主體結(jié)構(gòu)有利于社區(qū)中各治理主體以平等的身份進行溝通、協(xié)商，在不受壓制的環(huán)境下表達出最真實的聲音。

（二）治理主體的較高參與性

治理主體的較高參與性，是指社區(qū)中的各個治理主體都能夠以較高的主動性、積極性參與到社區(qū)治理行動中。這一特點既是非政府治理主體的社區(qū)治理參與行為從形式走向真實的體現(xiàn)，也反映了各參與主體對這一模式的認可。驅(qū)使人們進行作為或不作為的內(nèi)在動力是這一行為背后隱藏的意義或價值考量。任何一個理性主體在做出某一行為時，都會對該行為能取得的效果進行預想，當認為采取這一行為能夠?qū)崿F(xiàn)自我預期的一定價值或意義時，他才會付諸行動；反之，就會表現(xiàn)出漠不關(guān)心、冷淡的態(tài)度。

在行政主導型或混合型的治理模式中，因自身能力有限且政府部門姿態(tài)強勢，非政府治理主體的社區(qū)參與行為存在力度不夠、效果不佳甚至流于形式的問題。這讓社區(qū)非政府治理主體認為自己在一定程度上充當了政府部門主導下宣示社區(qū)民主、謀求社區(qū)治理決策合法性的“政治花瓶”，因而降低了參與社區(qū)治理的積極性，更多地充當了社區(qū)治理中的旁觀者或局外人。在“協(xié)商共治型”模式中隨著社區(qū)治理主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、重塑，非政府治理主體對自身參與行為所能達到的預期遠高于其他社區(qū)治理模式，他們相信自己采取行動會讓自己的利益訴求和主張得到保護、認可，因此，各個治理主體都能夠以較高的主動性、積極性參與到社區(qū)治理行動中，從而形成全員參與的良好局面。

（三）治理決策的高接受度

治理決策的高接受度是指，社區(qū)成員對社區(qū)協(xié)商治理過程中達成的決策有充分的認可和接受。任何一項公共決策能否最大程度地得到公眾的接受、認可和執(zhí)行，取決于它是否最廣泛地代表、反映各方的利益關(guān)切。

在行政主導型或混合型等其他社區(qū)治理模式中，總會有個別社區(qū)主體的聲音被忽略或輕視，在社區(qū)治理決策的形成和確定過程中，其參與社區(qū)治理的話語權(quán)處于“失語”或微弱的狀態(tài)，不能充分地讓決策者感知到自己的利益訴求，因而最后的決策也得不到最廣泛的接受和支持。在協(xié)商共治型城市社區(qū)治理模式下的社區(qū)治理決策，從一開始的制定到最終的達成都處于向公眾開放的狀態(tài)下，社區(qū)中的各個利益相關(guān)主體都知曉這一決策所涉及的公共問題及其與自身的利害關(guān)系。不論其力量多么微弱，他在社區(qū)治理中的權(quán)力不會被剝奪，相應的權(quán)利會一樣受尊重和保護，在利益表達渠道暢通且有效的心理感知下，他們會主動、積極地通過預設的途徑向其他社區(qū)主體表達自己的訴求、主張，尋求外界的理解與支持，以盡可能地使更多人與自己保持一致意見，從而增強自身對決策形成過程的影響力，達到維護自身利益的最終目的。在這樣的背景和條件下，所有與社區(qū)公共問題相關(guān)的社區(qū)主體均能夠讓自己的訴求和意見，在社區(qū)治理決策的形成、確定中得到不同程度的體現(xiàn)，而最終決策或方案的達成必然是各方經(jīng)過溝通協(xié)商、妥協(xié)互讓形成的結(jié)果。這種模式下達成的社區(qū)治理決策因其對不同聲音的廣泛接納、包容，更容易得到社區(qū)公眾的普遍接受和遵守。

二、我國推行“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式的可行性與制約因素

任何一種社區(qū)治理模式的形成與發(fā)展都需要與之相支撐的社會土壤作為基礎。協(xié)商共治型的社區(qū)治理模式在當下社會發(fā)展的背景下具備了生根發(fā)芽的基本土壤，但想要取得更高的發(fā)展空間，仍然要克服當前社會狀況下存在的諸多制約因素，培育更深厚的社會土壤。

（一）推行“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式的基礎

“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式的推行需要以政府部門管理理念的轉(zhuǎn)變，多元異質(zhì)主體的形成，民眾權(quán)利觀念、參與意識的增強為基礎。經(jīng)過30多年的改革開放，我國社會發(fā)生了很多變化。政府部門的社會管理理念經(jīng)歷了控制、管理、治理的轉(zhuǎn)變，在與國家的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，社會力量從被政府管理的地位上升到了與其一同參與社會管理的主體地位，社會力量參與社會治理的主體地位得到國家的承認。建設服務型政府，強調(diào)政府應服務于社會、服務于人民和向社會購買公共服務，加強與社會部門合作的舉措都反映了這種轉(zhuǎn)變。另外，單位制的解體打碎了束縛人們流動的制度枷鎖。社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和經(jīng)濟體制改革的進一步深入，使我國各種各樣的市場主體得到充分發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)由單一性、同質(zhì)性向?qū)哟位?、異質(zhì)化轉(zhuǎn)型變遷，帶來社會主體的多元與利益的分化。在“傳統(tǒng)文化有所‘復興，西方社會思潮在改革開放的浪潮中快速涌流”[1]的背景下，民眾思想價值多元化發(fā)展也成為不可逆趨勢?？傊粋€多元且異質(zhì)的社會主體結(jié)構(gòu)已形成。最后，在席卷全球的民主化浪潮的影響下，我國公民的自我主體意識被漸漸喚醒，權(quán)利觀念與參與意識不斷增強?！盀蹩彩录薄ⅰ皬B門PX項目事件”等等群體性維權(quán)事件的發(fā)生與增多，都反映了民眾權(quán)利意識的覺醒和參與相關(guān)問題社會治理的強烈意愿。盡管他們多是以非制度性的方式參與社會治理，并在一定程度上僭越了法律底線，造成了社會正常秩序的混亂，但這正從另一方面反映了在基層治理機制中，構(gòu)建協(xié)商平臺，設立暢通的利益表達渠道的重要性。

所有這些政府、社會和個人層面的變化不僅為在我國推行“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式提供了可行性并奠定了一定的基礎，同時這種變化本身也越來越呼吁一種更具開放性、妥協(xié)性和包容性的城市社區(qū)治理模式，而“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式所具有的主體結(jié)構(gòu)去中心化和網(wǎng)狀化、較高參與性和高接受度的特點，恰與這樣的社會現(xiàn)實需求相契合。

（二）推行“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式的制約因素

1.社區(qū)主體間經(jīng)濟資源占有差距對協(xié)商平等性和真實性的削弱

社會主義市場經(jīng)濟制度在我國確立并經(jīng)過了多年發(fā)展，經(jīng)濟資源在各種社會資源中的重要性得到了極大的凸顯。而近10年來，我國的基尼系數(shù)一直高于0.4的國際警戒線，公民收入分配不平等現(xiàn)象嚴重。盧梭在其著作《論人類不平等的起源和基礎》中指出，財產(chǎn)私有制的產(chǎn)生及財富不平等的占有，是社會一切不平等包括政治不平等的根源[2]。與政治資源、教育文化資源相比，經(jīng)濟資源的高流通性使其可與其他資源進行更為便捷的交換。美國政治學家科恩指出，盡管絕對的經(jīng)濟平等肯定不是實行民主的必要條件，但另一方面，當經(jīng)濟不平等的情況嚴重時，也不適于民主。這會使一些人的參與為另一些人所操縱、控制提供機會[3]。城市社區(qū)的治理主體既有基層政府代表的公共部門、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織等民眾自治組織，也有物業(yè)等私人部門和公民個人，他們在經(jīng)濟資源占有上的差距或極端不均也會為主體間的經(jīng)濟利益輸送提供可能，從而使民主參與下社區(qū)協(xié)商治理的真實性減弱。

2.社區(qū)結(jié)構(gòu)的高異質(zhì)性增加了成員間溝通、合作的難度

溝通、協(xié)調(diào)、合作是協(xié)商共治型模式下社區(qū)治理必不可少的元素，但對現(xiàn)在的城市社區(qū)居民來說卻很陌生。單位制社會管理模式的改革，使現(xiàn)行大多數(shù)城市社區(qū)成員的構(gòu)成不再以同一單位的職工為主體，而是越來越多元、異質(zhì)。住房供給制度市場化改革之后涌現(xiàn)出大量的商品房住宅區(qū)，更是加劇了這一現(xiàn)象。同一社區(qū)中的居民在教育經(jīng)歷、工作內(nèi)容、生活方式等方面的不同都在強化著他們之間的異質(zhì)性而不是共通性，并增加了他們相互理解對方訴求的難度。總之，他們不再享有共同的生產(chǎn)環(huán)境和生活方式，彼此也不熟悉對方，他們在居住空間上地理相近但卻保持著相互的陌生。較少或根本就不存在的相互接觸、交流，使他們之間缺少足夠的熟悉和信任，社區(qū)成員間沒有建立起良好的社會情感關(guān)系網(wǎng)。這種陌生的情況下，再讓他們之間開展有效的溝通，使他們充分信任他人并與之合作、共商，就會面臨著不小挑戰(zhàn)。

3.價值多元發(fā)展對社區(qū)共同體意識的形成和達成共識的挑戰(zhàn)

塞繆爾亨廷頓在他的著作《變化社會中的政治秩序》中曾寫道：現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂[4]。處于向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展中的中國正面臨著諸多不穩(wěn)定因素，社會大眾價值觀念多元發(fā)展所造成的思想混亂甚至失序便是其一。這種多元不僅表現(xiàn)在宏觀的社會整體層面，也體現(xiàn)在微觀的每個社會個人身上。處于社會結(jié)構(gòu)不同階層中的社區(qū)居民其價值訴求也自然是多元的，而越多元就越容易有沖突、對立并削弱社區(qū)成員的公共理性和共同體意識。具體表現(xiàn)為，在社區(qū)公共事務的治理行動中，他們很容易表現(xiàn)出極強的個體理性，思考問題、提出訴求以最大程度地滿足自我利益為目標追求，缺乏對社區(qū)他主體合理利益和社區(qū)公共利益的恰當、充分考慮。而公共理性和共同體意識卻要求社區(qū)成員追求恰當?shù)淖晕依?，即在考量他人利益或公共利益的背景下追求自我利益，這有助于社區(qū)成員修正自己的利益偏好，以達成社區(qū)治理的共識性決策?！爱斘幕蓡T吸收他人的新理性與新正當性的時候，開放和多元的公共論壇也必然會改變他們的信仰和認同?！盵5]“缺乏公共理性的整合和凝聚的協(xié)商民主實踐僅僅是價值的‘集聚，難以實現(xiàn)價值‘轉(zhuǎn)換，缺乏包容精神和價值的轉(zhuǎn)化也就難以形成真正的、廣泛的社會共識。”[1]“缺少共識，沒有達成一致，就無法形成合法的決策?！盵6]可見，社區(qū)成員價值的多元化，對居民公共理性和社區(qū)共同體意識的形成帶來了挑戰(zhàn)，增加了社區(qū)成員之間進行必要妥協(xié)以達成共識的難度。

三、“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式的構(gòu)建

“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式圍繞社區(qū)公共問題的治理而展開，起于協(xié)商議題的提出，以各治理主體間協(xié)商、互動、溝通達成共識為中心，終于執(zhí)行共識和決策目標的完成。

（一）形成協(xié)商議題

協(xié)商議題由不同的社區(qū)主體提出相關(guān)問題經(jīng)社區(qū)協(xié)商議事會整理轉(zhuǎn)化而來。社區(qū)協(xié)商議事會由各社區(qū)治理主體推選的代表組成，其主要職責是接受社區(qū)居民或其他組織提出的與社區(qū)相關(guān)的公共議題，整理形成正式的協(xié)商議題，并在社區(qū)范圍內(nèi)進行公告（如圖1）。

（二）主體間互動協(xié)商并達成共識

知曉議題后，社區(qū)各主體圍繞協(xié)商議題表達自身的利益主張，并與其他主體展開充分的交流、溝通，以了解對方的立場。在相互的互動過程中，每個主體都可能對自己原先的利益訴求進行修正以獲得其他主體的支持，也可能說服其他主體改變他們的立場轉(zhuǎn)而支持自己。為了擴大自己的聲音，以及維護必要的參與秩序，社區(qū)居民個人可以依托居委會等社區(qū)自治組織平臺來參與治理。同時，對其維護居民利益的行為進行監(jiān)督。街道黨委則可以通過對街道辦、社區(qū)黨支部等黨組織的影響來輸出自己的聲音，并對其的參與行為進行必要的監(jiān)督（如圖2）。

（三）執(zhí)行決策實現(xiàn)治理

共識與決策形成后，各相關(guān)主體依照決策內(nèi)容協(xié)力執(zhí)行，完成決策目標，從而實現(xiàn)社區(qū)的協(xié)商治理。在執(zhí)行的過程中，社區(qū)主體間可以進行相互監(jiān)督，街道黨委可以通過下轄的社區(qū)黨支部進行間接監(jiān)督，社區(qū)居民則可以對所有社區(qū)主體的行為進行監(jiān)督（如圖3）。

執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題可以再次提交社區(qū)協(xié)商議事會，開始新的治理循環(huán)。通過議題的提出，圍繞議題展開協(xié)商達成共識，最后執(zhí)行共識、決策，構(gòu)建起“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式的主要運行過程。

四、推行“協(xié)商共治型”社區(qū)治理模式的完善措施

（一）充分發(fā)揮再分配調(diào)節(jié)收入分配差距的作用，降低社區(qū)協(xié)商中利益輸送的可行性

現(xiàn)行城市社區(qū)的多元發(fā)展態(tài)勢是一種全方位的多元，既體現(xiàn)在社區(qū)治理方面，如治理模式、主體、方式的多元，也體現(xiàn)在社區(qū)成員上，如就職行業(yè)、教育背景、資源代際傳遞等方面的多元差異。而后者的多元差異發(fā)展會使社區(qū)成員在各種社會資源占有方面的差距變大，出現(xiàn)社會地位上的層次劃分。市場化和貨幣的一般等價物特性使得經(jīng)濟資源具有其他社會資源不可相比的重要地位。處于經(jīng)濟資源匱乏狀態(tài)下的部分社區(qū)居民出于各種原因，會被動或主動地出讓自己在社區(qū)公共事務治理中權(quán)利，以換取一定的經(jīng)濟利益。這一在經(jīng)濟邏輯下合理的行為卻會削弱社區(qū)協(xié)商治理中部分居民意見表達的真實性，使社區(qū)協(xié)商共治的初衷和價值追求異化，同時也使經(jīng)濟資源貧困的社區(qū)居民在政治資源上再陷于貧困。這種情況最容易發(fā)生在社區(qū)中處于社會底層的貧困居民，而扶貧、脫貧卻是政府社會職能的一部分，也是政府部門再分配應作為的地方。

稅收、社會保障和轉(zhuǎn)移支付是再分配的主要手段，是政府調(diào)節(jié)社會財富分配、調(diào)控社會財富分配差距過大的重要方式。對于經(jīng)濟貧困的群眾，政府也可從以下方面著手，以通過增加經(jīng)濟收入來源或減少支出來擴大他們的經(jīng)濟資源存量。稅收方面，貧困群體創(chuàng)業(yè)或個體經(jīng)營時給予稅收政策的優(yōu)惠，也可對吸收貧困人員就業(yè)達一定員工比例或數(shù)量的企業(yè)給與稅收優(yōu)惠。社會保障方面，進一步調(diào)整、優(yōu)化政府財政支出結(jié)構(gòu)，增加對社會保障事業(yè)的資金投入。健全最低生活保障制度，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平和物價變化聯(lián)動的最低生活保障標準。轉(zhuǎn)移支付方面，完善對困難群體的補助、補貼和幫扶制度，減少他們的直接經(jīng)濟支出。

（二）充分發(fā)展社區(qū)社會組織，實現(xiàn)社區(qū)分化、異質(zhì)結(jié)構(gòu)的重整

社區(qū)社會組織是社區(qū)居民圍繞特定主旨、目標，如社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)公益等自發(fā)組織成立的公民間自治團體。這些組織的存在和充分發(fā)展為社區(qū)中解構(gòu)了的、高異質(zhì)性的、原子化的居民，根據(jù)自身關(guān)注的興趣和利益偏好進行聚合提供了組織平臺和對話空間，在某種程度上實現(xiàn)了松散狀態(tài)下社區(qū)居民結(jié)構(gòu)的重新整合。從而在異質(zhì)性中發(fā)現(xiàn)成員的共通性，通過相互交流、溝通和合作機會的增加，緩解由差異造成的不理解和緊張關(guān)系，促進信任。

社區(qū)社會組織的發(fā)展可從以下幾方面著手促進。第一，政府部門方面，要樹立科學的社會——政府觀念，正確認識政府與社會的關(guān)系，徹底摒棄過時的全能政府觀，樹立服務型政府理念，清除社會組織發(fā)展的思想障礙。第二，深化政府職能轉(zhuǎn)變，合理確定政府職能范圍。有序放松政府部門對社會組織的管制，把更多適合由社會組織承擔的職能放回社會，鍛煉并加強社會組織獨立承擔社會職能的能力。第三，改革創(chuàng)新社會組織管理方式。改變依靠政府指令、命令的方式管理社會組織，尊重社會組織的獨立地位，加強雙方的合作、協(xié)商。允許、鼓勵社會組織通過合法方式向社會籌措資金，從而弱化其對政府部門的資金依賴，增強自身的獨立自主性。第四，加強有關(guān)社會組織的法制建設，完善相關(guān)法規(guī)，不僅依法管理社會組織，也依法保障社會組織合法開展活動、參與社區(qū)治理的權(quán)利，使社區(qū)社會組織的管理和發(fā)展法治化、規(guī)范化。

（三）加強社區(qū)居民公共理性和社區(qū)共同體意識的培育

公共理性是相對于個體理性而言的，一個具備公共理性的公民能夠以不損害或增進公共利益的方式追求自身利益。社區(qū)共同體意識是指，社區(qū)居民能夠把社區(qū)視為一個利益共同體，并樂于參與社區(qū)公共事務，維護社區(qū)共同利益。這源于社區(qū)居民對社區(qū)的情感認同和歸屬。“邁克爾·沃爾澤指出，對公共事務的關(guān)注和對公共事業(yè)的投入是公民美德的關(guān)鍵標志。有美德的公民還是樂于助人的、相互尊重的和相互信任的，盡管他們在具體事情上的意見并不一致。公民共同體絕不是沒有沖突的，但他們對他們對手的觀點是寬容的?！盵7]可見，社區(qū)居民的公共理性和共同體意識，對于他們突破自我局限，在多元價值追求下達成共識具有重要的促進作用。

首先，可以在社區(qū)公告欄和社區(qū)網(wǎng)絡論壇上開展以社區(qū)信息介紹為中心的社區(qū)講堂活動，將社區(qū)的成員狀況、社區(qū)組織的發(fā)展情況和近期活動等信息進行公開和更新，使社區(qū)居民加深對社區(qū)各個方面的了解、認識，使他們感受到自己與社區(qū)間的聯(lián)系和存在，意識到社區(qū)公共利益的實現(xiàn)對其個人的利益追求是有益的。另外，還可以依托社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織等社區(qū)自治組織的平臺，鼓勵、引導社區(qū)居民積極參與社區(qū)選舉、社區(qū)協(xié)商等各類社區(qū)公共事務，鍛煉他們追求自我利益時從公共理性角度思考問題的素養(yǎng)，增強他們在社區(qū)中的主人翁感覺和作為社區(qū)一員的成就感、自豪感。長此以往，社區(qū)公民的公共理性和共同體意識就會發(fā)生逐漸的積累，并不斷得到形塑。

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