[摘 要] 隨著當(dāng)前財(cái)政改革的逐步深入，預(yù)算改革的頂層設(shè)計(jì)也已完成，針對(duì)高校的中長(zhǎng)期預(yù)算編制也成為研究課題之一。本文試圖通過從編制的可行性、編制內(nèi)容和需要解決的問題等幾個(gè)方面來討論高校滾動(dòng)預(yù)算的編制。

[關(guān)鍵詞] 高校；滾動(dòng)預(yù)算；編制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 05. 006

[中圖分類號(hào)] F810.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2016）05- 0014- 04

1 前 言

2013年11月黨的十八屆三次會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)文）指出我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算存在的主要問題表現(xiàn)為“預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立；預(yù)算體系不夠完善，預(yù)算約束力不夠，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；預(yù)算資金使用績(jī)效不高；預(yù)算透明度不夠，財(cái)經(jīng)紀(jì)律有待加強(qiáng)等”，并提出“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法”。2014年新修訂的《預(yù)算法》第十二條規(guī)定“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。國(guó)外如《歐盟條約》中就明確要求各成員國(guó)應(yīng)編制中長(zhǎng)期預(yù)算，而早在20世紀(jì)60～70年代的經(jīng)合組織已要求各國(guó)試行編制中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算。

滾動(dòng)預(yù)算是中長(zhǎng)期預(yù)算編制方法之一，又叫“滾動(dòng)式中期財(cái)政計(jì)劃”或稱“跨年度預(yù)算”，滾動(dòng)期限一般可延續(xù)3～5年，每年進(jìn)行一次更新，更新的重點(diǎn)是對(duì)政策變化進(jìn)行調(diào)整；具體編制時(shí)將預(yù)算期與常規(guī)會(huì)計(jì)年度分開，隨著預(yù)算的執(zhí)行，在滾動(dòng)期末不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算，逐期向后滾動(dòng)，使得預(yù)算期始終保持為一個(gè)固定期間。按照滾動(dòng)的時(shí)間間隔不同，可以分為逐月滾動(dòng)、逐季滾動(dòng)和混合滾動(dòng)等。

作為事業(yè)單位的高等院校，也應(yīng)適應(yīng)公共財(cái)政改革的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，編制與其功能使命相適應(yīng)的中長(zhǎng)期預(yù)算。本文試圖通過從編制的可行性、編制內(nèi)容和需要解決的問題等方面來討論高校滾動(dòng)預(yù)算的編制。

2 高校預(yù)算存在的問題

目前高等院校執(zhí)行的是部門預(yù)算，按年編制的各項(xiàng)收支全部納入一部預(yù)算并上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門。隨著財(cái)政改革的深入，高校部門預(yù)算在編制和執(zhí)行過程中也存在著一些急需改進(jìn)的問題。

2.1 存在預(yù)算“兩張皮”的問題

高校上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門的年度預(yù)算與在校內(nèi)實(shí)際執(zhí)行的預(yù)算存在著相互脫節(jié)，上報(bào)一套、執(zhí)行一套。

2.2 存在赤字預(yù)算的問題

由于基建的分賬核算及結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)作為預(yù)算收入等造成體制性突破、由于會(huì)計(jì)周期與學(xué)年周期不同步及公有民辦學(xué)院的存在造成隱性突破和存在跨年度報(bào)賬等寅吃卯糧現(xiàn)象形成操作性突破，上述均為赤字預(yù)算形成的因素。

2.3 預(yù)算的短視效應(yīng)

現(xiàn)行高校年度預(yù)算不連續(xù)完整，加之預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)滯后，造成預(yù)算執(zhí)行時(shí)間的局限性，特別是一些具有中長(zhǎng)期建設(shè)性質(zhì)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，如重點(diǎn)學(xué)科、人才隊(duì)伍建設(shè)和本科工程方面，在年度平衡擴(kuò)展到周期性平衡過程中存在的局限性尤其明顯。

2.4 預(yù)算不透明、缺乏監(jiān)督和內(nèi)容不全

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》（國(guó)發(fā)辦[2013]73號(hào)）和《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好高等學(xué)校財(cái)務(wù)信息公開工作的通知》（教財(cái)函[2013]96號(hào)）文件精神，高等學(xué)校財(cái)務(wù)信息公開是校務(wù)公開的重要內(nèi)容，而需要公開的財(cái)務(wù)信息重點(diǎn)便是年度預(yù)決算方案，但從公開的規(guī)定格式看，一般人員是很難看懂的，即使專業(yè)人員也只能了解一個(gè)概數(shù)而已，預(yù)決算不一致也缺乏有效的制約機(jī)制。

2.5 預(yù)測(cè)科學(xué)化、精細(xì)化不高

鑒于當(dāng)前數(shù)據(jù)的采集環(huán)境、統(tǒng)計(jì)方法的運(yùn)用、部門或單位自我保護(hù)及人為干預(yù)因素，對(duì)收入和支出的精確預(yù)測(cè)還相當(dāng)困難，預(yù)算的科學(xué)化、精細(xì)化還有待進(jìn)一步提高。

3 文獻(xiàn)綜述

目前國(guó)內(nèi)較權(quán)威和系統(tǒng)研究高校預(yù)算管理的著作有喬春華教授的《高校預(yù)算管理研究》，這是一部高等院校預(yù)算管理的專著，主要從高校預(yù)算管理理論、預(yù)算管理實(shí)踐、經(jīng)費(fèi)科學(xué)化和精細(xì)化、績(jī)效管理和經(jīng)費(fèi)監(jiān)管等方面來闡述高等院校預(yù)算；杜榮江、葉金平等從高等院校編制和執(zhí)行的年度預(yù)算存在的問題入手，并提出相應(yīng)的解決辦法；趙玉華較為系統(tǒng)地論述了政府中期滾動(dòng)預(yù)算；白彥峰從國(guó)內(nèi)外案例比較方面論述了如何建立中期預(yù)算框架；肖禎從建立跨年度預(yù)算需要政府會(huì)計(jì)作相應(yīng)改革配套方面闡述了中長(zhǎng)期預(yù)算。而就高等院校如何以滾動(dòng)辦法編制中長(zhǎng)期預(yù)算則是本文需要討論的方向。

4 高校滾動(dòng)預(yù)算編制的可行性

從國(guó)外實(shí)踐來看，20世紀(jì)60～70年代中長(zhǎng)期預(yù)算就被OECD國(guó)家普遍采用，如美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)基本為5年、英國(guó)為3年，但在具體編制形式上略有差異并各有特色；而日韓則是以年度預(yù)算為主，同時(shí)發(fā)布一個(gè)中期財(cái)政計(jì)劃。表1為主要經(jīng)濟(jì)體國(guó)家中長(zhǎng)期預(yù)算編制年限。

我國(guó)中長(zhǎng)期預(yù)算編制的實(shí)踐從2008年河北省開始試點(diǎn)，2014年北京也開始編制3年中期滾動(dòng)預(yù)算。按照前述國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)各級(jí)政府及公共預(yù)算部門都應(yīng)該編制中長(zhǎng)期預(yù)算，建立預(yù)算的跨年度平衡機(jī)制，今年財(cái)政部已布置啟動(dòng)2015～2017年三年期滾動(dòng)預(yù)算編制。那么高校作為公共預(yù)算單位之一，也要順應(yīng)財(cái)政改革編制中長(zhǎng)期預(yù)算，從宏觀環(huán)境來看，當(dāng)前已具備編制的必要條件。

4.1 宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，財(cái)政管理制度規(guī)范

中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的編制離不開一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，只有在這樣的環(huán)境下，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)才是可預(yù)測(cè)、可評(píng)估和可計(jì)算的，反之則無法進(jìn)行；另外建立一套規(guī)范、完備的財(cái)政管理制度是中長(zhǎng)期預(yù)算編制的基礎(chǔ)保障，編制過程有“制”可查，有“制”可依。

4.2 相應(yīng)的法制環(huán)境已初步建立

有了穩(wěn)定可期的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和編制制度，并將其上升為國(guó)家意志，即通過法律的形式加以固定，中長(zhǎng)期預(yù)算才有法律效力，才能和年度預(yù)算一樣得到貫徹和執(zhí)行，否則將流于形式，2014版預(yù)算法的修改及國(guó)務(wù)院的相關(guān)決定正是這種強(qiáng)制約束力的體現(xiàn)。

4.3 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于下行期是最佳切入點(diǎn)

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于下行通道，財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯放緩，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年1～5月一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)僅5%，2014年度為8.6%。而中長(zhǎng)期預(yù)算的最主要目的是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，因此當(dāng)前實(shí)施中長(zhǎng)期預(yù)算有利于統(tǒng)籌中長(zhǎng)期財(cái)政資源，集中財(cái)力辦大事、急事，使財(cái)政預(yù)算發(fā)揮最大效益。按財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表述：“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制背后的深層含義在于將逐步引入中期預(yù)算框架，在編制年度預(yù)算的同時(shí)編制3年或5年滾動(dòng)預(yù)算，實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算與中期預(yù)算的統(tǒng)籌規(guī)劃和有機(jī)銜接，由年度平衡擴(kuò)展到周期性平衡，從而提高預(yù)算的前瞻性和連續(xù)性。”

5 高校滾動(dòng)預(yù)算內(nèi)容

5.1 編制原則

5.1.1 前瞻性原則

中長(zhǎng)期預(yù)算較年度預(yù)算的視野應(yīng)更寬闊，在統(tǒng)籌規(guī)劃若干年收支的基礎(chǔ)上，主要解決預(yù)算短視和各類預(yù)算赤字性問題，通過3～5年的連續(xù)滾動(dòng)編制，實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。

5.1.2 連續(xù)性原則

按滾動(dòng)法編制預(yù)算的基本特點(diǎn)即在年度預(yù)算的基礎(chǔ)上按一定的滾動(dòng)周期連續(xù)性編制，對(duì)照高校的實(shí)際情況，并結(jié)合各高校五年規(guī)劃，在科學(xué)化和精細(xì)化的編制要求下，以1年為滾動(dòng)周期進(jìn)行控制， 以便全面系統(tǒng)地反映高校中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)狀況。

5.1.3 可考核原則

現(xiàn)行高校預(yù)算的一個(gè)突出通病就是“兩張皮”的問題，重預(yù)算編制，輕預(yù)算執(zhí)行，重收入管理，輕支出績(jī)效，因此對(duì)高校預(yù)算應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)，加強(qiáng)績(jī)效考核，使預(yù)算資金發(fā)揮最大化效益。

5.1.4 可監(jiān)督原則

預(yù)算的公開透明和接受社會(huì)公眾的監(jiān)督是民主社會(huì)的通用原則和要求，這也是高校預(yù)算的社會(huì)責(zé)任，隨著財(cái)政改革逐漸步入深水區(qū)及上級(jí)主管部門的要求，高校預(yù)算信息公開將進(jìn)一步規(guī)范，公開的內(nèi)容也將更為細(xì)化，為實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

5.2 編制內(nèi)容及方法

高等院校的預(yù)算是由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成的，按照滾動(dòng)法編制的高校中長(zhǎng)期預(yù)算內(nèi)容具體如下。

5.2.1 關(guān)于預(yù)算收入

高校的收入由財(cái)政補(bǔ)助收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入組成，歸并為預(yù)算收入口徑為一般公共預(yù)算資金、財(cái)政專戶管理資金、其他資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金，其中其他資金包含事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入。

（1）一般公共預(yù)算資金。高校的財(cái)政補(bǔ)助收入大體分為兩類來源形式，一種是按生均撥款乘以學(xué)科系數(shù)，另一種是生均撥款加專項(xiàng)補(bǔ)助，無論哪種撥款形式，此類資金仍是國(guó)內(nèi)高校經(jīng)費(fèi)來源主體，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》（國(guó)發(fā)[2011]22號(hào)）文件要求，除落實(shí)法定增長(zhǎng)要求外，還要切實(shí)提高財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出比重，保證財(cái)政教育支出增長(zhǎng)幅度明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。因此各高校在編制此項(xiàng)預(yù)算收入時(shí)，可以參考各省市社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中提出的財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)比例，以不高于該比例測(cè)算此項(xiàng)收入。

（2）財(cái)政專戶管理資金。目前高校已普遍經(jīng)歷了擴(kuò)招和新校區(qū)建設(shè)等外延式擴(kuò)張，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)是當(dāng)前主流。同時(shí)在經(jīng)歷2014年新一輪高校學(xué)費(fèi)調(diào)整后，按相關(guān)規(guī)定五年內(nèi)基本不再調(diào)整，因此專戶管理的預(yù)算外非稅資金在學(xué)生規(guī)模一定的情況下是可測(cè)的。

（3）其他資金。其他資金的中長(zhǎng)期預(yù)算相對(duì)較為復(fù)雜一些，應(yīng)就相關(guān)收入分別加以測(cè)算。科研收入類似專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但對(duì)高?，F(xiàn)金流的調(diào)節(jié)能起到蓄水池作用，作為?？顚Ｓ猛耆梢允斩ㄖ?，可根據(jù)歷史收入的增長(zhǎng)比進(jìn)行測(cè)算，同時(shí)其具有調(diào)節(jié)現(xiàn)金流量的作用，是調(diào)整跨年度預(yù)算平衡的利器。

附屬單位上繳收入和經(jīng)營(yíng)收入測(cè)算相對(duì)容易，可根據(jù)相關(guān)協(xié)議明確今后若干年的上繳款。

其他收入包含內(nèi)容較多，收入具有不確定性和無規(guī)律性，根據(jù)歷史收入的增長(zhǎng)比進(jìn)行測(cè)算較為可行，但在作中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)時(shí)要剔除一些偶然因素形成的收入或一次性收入。

（4）上年結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金。從財(cái)政角度來看，建立在收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)上的此類資金是可作為預(yù)算收入的。但作為預(yù)算單位的高校編制年度預(yù)算的原則即為收支平衡，因此該資金很難測(cè)算，經(jīng)常被用作調(diào)節(jié)和平衡年度預(yù)算的手段。

5.2.2 關(guān)于預(yù)算支出

高校的預(yù)算支出由基本支出和項(xiàng)目支出組成，其中基本支出包含工資福利支出、商品和服務(wù)支出及對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出，支出應(yīng)作為預(yù)算的重點(diǎn)，而項(xiàng)目支出則是重中之重。

（1）基本支出。基本支出是高校維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)的必需支出，進(jìn)一步可細(xì)分為人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)。其中人員經(jīng)費(fèi)可分教職員工支出和學(xué)生支出，按事業(yè)單位績(jī)效工資改革要求，高校教職員工人員經(jīng)費(fèi)是可控可測(cè)的；學(xué)生支出主要由國(guó)助和校助兩部分組成，在學(xué)生數(shù)相對(duì)穩(wěn)定的情況下，此類支出也是可測(cè)的。日常公用經(jīng)費(fèi)屬消耗性支出，是預(yù)算編制中應(yīng)壓縮的范疇，各地都制定了較為規(guī)范的定額，此類經(jīng)費(fèi)也是可控可測(cè)的。

（2）項(xiàng)目支出。項(xiàng)目支出是高校在保障日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要在可動(dòng)用財(cái)力下重點(diǎn)支持安排的項(xiàng)目，可分為年度項(xiàng)目和跨年度項(xiàng)目。年度項(xiàng)目是一次性項(xiàng)目，預(yù)算年度內(nèi)實(shí)施完成；跨年度項(xiàng)目是高校編制中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算的重點(diǎn)，實(shí)施對(duì)象主要為人才培養(yǎng)類、學(xué)科建設(shè)類、基本建設(shè)工程及有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持專項(xiàng)項(xiàng)目，以江蘇高校為例，如本科教學(xué)工程、省級(jí)重點(diǎn)學(xué)科、省優(yōu)勢(shì)學(xué)科、省品牌專業(yè)、協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目及中地共建項(xiàng)目等。

5.2.3 編制方法

高校滾動(dòng)預(yù)算的編制年限建議為五年，同高校的五年規(guī)劃相銜接。滾動(dòng)周期建議為一年，時(shí)間起點(diǎn)為每年3月份人大會(huì)議后實(shí)施。在滾動(dòng)預(yù)算周期內(nèi)，保持經(jīng)費(fèi)總量控制和政策連續(xù)性，對(duì)重點(diǎn)滾動(dòng)支持的項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理，同時(shí)協(xié)調(diào)校內(nèi)各部門分工協(xié)作，如政策法規(guī)處負(fù)責(zé)一些宏觀指標(biāo)的制定，財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)具體編制。

6 需要解決的問題

6.1 編制環(huán)境要求

中長(zhǎng)期預(yù)算的編制要求宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)，財(cái)政收入相對(duì)穩(wěn)定，不能出現(xiàn)大起大落的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。從法制環(huán)境角度，年度預(yù)算由人大審議決定，就如何確定中長(zhǎng)期預(yù)算的法定地位，使得預(yù)算得以貫徹執(zhí)行仍需完善法制。

6.2 編制技術(shù)要求

雖然中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算有周期性調(diào)整的機(jī)制，對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性有弱化的傾向，但仍受制于環(huán)境、測(cè)算因素和方法的制約，對(duì)調(diào)整的機(jī)制、頻度和滾動(dòng)周期的量化描述仍有待進(jìn)一步研究。

6.3 轉(zhuǎn)變決策理念

“決策方式?jīng)]變，啥都沒定，怎么編啊，就空掉了。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希如是說，推動(dòng)中期滾動(dòng)預(yù)算的意義在于，政府治理的理念要有一個(gè)大的調(diào)整，其背后將是政府治理觀念的改變。

6.4 會(huì)計(jì)改革的配套

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。現(xiàn)行行政事業(yè)單位執(zhí)行的都是以收付實(shí)現(xiàn)制或修正的收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)制度，資產(chǎn)、債務(wù)以及一些應(yīng)付款項(xiàng)、應(yīng)收款項(xiàng)都難以在預(yù)算中得到反映，會(huì)計(jì)改革亟待完善。

6.5 績(jī)效考核

再好的預(yù)算沒有有效的績(jī)效考核，預(yù)算的合理性和成果都值得懷疑，針對(duì)不同的項(xiàng)目如何設(shè)置預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)，績(jī)效考核是動(dòng)態(tài)考核（實(shí)時(shí)糾偏）還是期末綜合考核（按預(yù)算指標(biāo)分析考核），以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)成本效益分析，控制降低公共成本仍是需要我們研究的課題。

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