李皓妍

[摘 要] 加強(qiáng)政府績效審計(jì)人員能力的建設(shè)，是推動(dòng)政府績效審計(jì)發(fā)展從而更好地服務(wù)國家治理的重要途徑。本文從績效審計(jì)能力的定義入手，提出能力框架由審前調(diào)查計(jì)劃、績效立項(xiàng)能力，把握績效指標(biāo)、合理評(píng)價(jià)能力，創(chuàng)新績效方法、靈活運(yùn)用現(xiàn)代科技能力，“5E”多維度、綜合分析能力，致力組織層面、宏觀建議能力，防范寅吃卯糧、審計(jì)前瞻性能力，利用外部專家、資源整合能力和跟蹤后期整改、放大效率與效果能力等八個(gè)方面構(gòu)成，并對(duì)相應(yīng)的建設(shè)路徑進(jìn)行探討，以求教于審計(jì)界同仁。

[關(guān)鍵詞] 績效審計(jì)；審計(jì)能力；框架；建設(shè)；路徑

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016 . 05. 001

[中圖分類號(hào)] F239.66 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2016）05- 0004- 03

1 政府績效審計(jì)人員能力建設(shè)的必要性

現(xiàn)代審計(jì)被譽(yù)為是內(nèi)控評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的效益審計(jì)，我國早在2006年審計(jì)署頒布的五年發(fā)展規(guī)劃里就已提出全面推進(jìn)效益審計(jì)發(fā)展，每年投入的效益審計(jì)力量要占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右，到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計(jì)方法體系?！秾徲?jì)署2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》里明確要求，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績效審計(jì)，同時(shí)要著力構(gòu)建績效審計(jì)評(píng)價(jià)及方法體系，到2012年要基本建立起符合我國發(fā)展實(shí)際的績效審計(jì)方法體系。由此可見，績效審計(jì)已不僅僅是政府審計(jì)的一個(gè)簡單的分支，它還作為一種新型審計(jì)理念和方式滲入各種類型的審計(jì)工作之中。然而，我國績效審計(jì)起步晚、發(fā)展缺少規(guī)范與審計(jì)能力欠缺等現(xiàn)實(shí)因素導(dǎo)致其發(fā)展現(xiàn)狀離目標(biāo)要求還有一定距離。2013年，劉家義在全國審計(jì)工作會(huì)議上，提出的我國審計(jì)工作存在的十大問題與不足中，審計(jì)能力水平與黨中央、國務(wù)院的要求存在差距，審計(jì)能力不足以勝任審計(jì)任務(wù)這兩方面問題位居前列。由于我國審計(jì)隊(duì)伍以財(cái)務(wù)審計(jì)見長，績效審計(jì)能力這一短板明顯，所以阻礙我國審計(jì)事業(yè)發(fā)展問題之首的審計(jì)能力欠缺，績效審計(jì)能力的欠缺不能不說是其主要方面之一。雖然政府績效審計(jì)能力建設(shè)受到各界的關(guān)注，但是學(xué)術(shù)界對(duì)于這方面的研究并未同步跟進(jìn)，筆者在中國知網(wǎng)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫對(duì)績效審計(jì)能力進(jìn)行篇名、主題與關(guān)鍵詞的精確搜索，可獲得的關(guān)于政府績效審計(jì)人員能力的文章不足十篇，不論是績效審計(jì)人員能力定義還是內(nèi)部框架都沒有達(dá)成共識(shí)，因此，理論研究和探索依然有很大的空間，本文正是從這兩方面入手進(jìn)行研究并提出建設(shè)路徑的。

2 政府績效審計(jì)人員能力定義

2.1 政府審計(jì)人員能力的定義

“能力”是為完成活動(dòng)所具有的技能、知識(shí)、模式、方法等，是行為主體的某種本領(lǐng)，包括一般能力和專業(yè)勝任能力，其中專業(yè)勝任能力又是指相關(guān)人員具備從事一定領(lǐng)域的工作或者可以處理好特定行業(yè)事項(xiàng)的一種能力。人們所提到的審計(jì)能力就是屬于專業(yè)勝任能力的范疇。劉家義（2010）將審計(jì)機(jī)關(guān)人員的能力概括成以下五種能力：依法審計(jì)能力、科學(xué)判斷能力、監(jiān)督保障能力、宏觀服務(wù)能力和促進(jìn)發(fā)展能力。高小瓊（2013）指出個(gè)人審計(jì)能力是指審計(jì)人員必備的審計(jì)知識(shí)和技能，其中包括業(yè)務(wù)能力、綜合分析能力、溝通協(xié)調(diào)能力、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等方面。雷晉芳等（2013）則從供給與需求角度進(jìn)行分析，認(rèn)為審計(jì)人員能力是審計(jì)人員完成審計(jì)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)、滿足社會(huì)需求、做好審計(jì)服務(wù)的一種供給能力。

筆者認(rèn)為：政府審計(jì)人員能力是指在現(xiàn)有的客觀條件下，國家審計(jì)人員利用其現(xiàn)有資源履行法定職責(zé)、對(duì)公共機(jī)構(gòu)及其主要負(fù)責(zé)人開展監(jiān)督評(píng)價(jià)活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)從而促進(jìn)國家審計(jì)服務(wù)國家治理的能力。

2.2 政府績效審計(jì)人員能力的定義

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織發(fā)表的《關(guān)于績效審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中對(duì)績效審計(jì)作如下定義：“除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及對(duì)公營部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，這就是績效審計(jì)?！笨冃徲?jì)從其產(chǎn)生以來就被不同國家賦予了不同的名稱與定義，例如加拿大審計(jì)長公署將其命名為“綜合審計(jì)”，而英國和澳大利亞分別稱其為“貨幣價(jià)值審計(jì)”和“效率審計(jì)”。我國不少學(xué)者初期將這種類型的審計(jì)稱為“經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)”，曾壽喜、李學(xué)柔（2005）認(rèn)為其是由審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)人員對(duì)被審計(jì)單位和項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益性進(jìn)行審查，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣和有關(guān)方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，提出建議，促進(jìn)改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益的一種監(jiān)督活動(dòng)。隨著政府審計(jì)的發(fā)展，績效審計(jì)的名稱被廣泛接受。張慶龍（2010）認(rèn)為績效審計(jì)是一種獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，是政府審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員，按照一定的法律和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查，作出獨(dú)立、系統(tǒng)與客觀的評(píng)價(jià)，其以檢查公共資源的責(zé)任與提高績效為目標(biāo)。

學(xué)者們并沒有給出關(guān)于政府績效審計(jì)人員能力的具體所指，因此筆者參考績效審計(jì)與審計(jì)人員能力兩者之定義，認(rèn)為績效審計(jì)人員能力是指審計(jì)人員利用有限資源完成績效審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、適當(dāng)性和環(huán)境性的能力。

3 政府績效審計(jì)人員能力框架初探

政府績效審計(jì)人員能力方面的研究缺少認(rèn)可度高、較為成熟的框架體系，因此筆者借鑒河南省審計(jì)科研所課題組對(duì)于審計(jì)能力所給出的框架進(jìn)行績效審計(jì)能力框架的初探。該課題組通過梳理不同時(shí)期審計(jì)目標(biāo)所需要的審計(jì)能力，總結(jié)出相應(yīng)框架。從審計(jì)機(jī)關(guān)成立之初，審計(jì)主要的目標(biāo)是查錯(cuò)糾弊，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)到現(xiàn)階段“免疫系統(tǒng)”論的深入人心，對(duì)審計(jì)提出維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的新要求，該課題組給出的審計(jì)能力框架包括以下五點(diǎn)：一是查錯(cuò)糾弊，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)能力；二是服務(wù)決策，促進(jìn)管理水平提升能力；三是制約權(quán)力，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)能力；四是評(píng)價(jià)績效，促進(jìn)財(cái)政績效提升能力；五是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全能力。

績效審計(jì)的目標(biāo)可被分為三個(gè)方面：首先，要發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，綜合評(píng)價(jià)問題的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；其次，通過將項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果與公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)比較，診斷被審計(jì)單位存在的問題，提出關(guān)于加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制、提高經(jīng)濟(jì)效益等方面的建議；最后，績效審計(jì)結(jié)果還應(yīng)能綜合反映出成果、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展性等，引導(dǎo)其健康發(fā)展。為了達(dá)到績效審計(jì)的這三個(gè)目標(biāo)，審計(jì)人員應(yīng)將一般審計(jì)能力向績效審計(jì)延伸、細(xì)化與發(fā)展，具備以下八個(gè)方面的能力。

3.1 審前調(diào)查計(jì)劃，績效立項(xiàng)能力

由于審計(jì)資源的有限性與審計(jì)任務(wù)的繁重，在準(zhǔn)備階段是否能設(shè)計(jì)并確定出合理的年度績效審計(jì)計(jì)劃與績效審計(jì)項(xiàng)目顯得尤為重要，在國外的績效審計(jì)中，初期準(zhǔn)備階段甚至?xí)颊麄€(gè)審計(jì)項(xiàng)目三分之一的時(shí)間?？冃徲?jì)人員應(yīng)具備績效立項(xiàng)能力，在面對(duì)眾多的審計(jì)項(xiàng)目時(shí)能夠從重要性、時(shí)效性、增值性和周期性等原則入手，選擇出最需立項(xiàng)的審計(jì)項(xiàng)目，集中力量進(jìn)行審計(jì)。

3.2 把握績效指標(biāo)，合理評(píng)價(jià)能力

與其他審計(jì)項(xiàng)目相比，績效審計(jì)工作的開展與推進(jìn)更加依賴于績效指標(biāo)的建立與運(yùn)用。財(cái)務(wù)審計(jì)側(cè)重于對(duì)合法性、合規(guī)性的分析，這種分析更接近于是非判斷，不存在模棱兩可的情形，而績效審計(jì)的“5E”角度評(píng)價(jià)則需要將審計(jì)實(shí)施結(jié)果與公認(rèn)的績效指標(biāo)進(jìn)行比較，從而得出相應(yīng)審計(jì)結(jié)論和建議。這種利用指標(biāo)進(jìn)行的分析對(duì)績效審計(jì)人員能力的要求不僅僅是簡單的是非判斷，更多的是對(duì)度的把握與項(xiàng)目整體的把控，審計(jì)人員不能單從被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)性這一類指標(biāo)不理想就得出該單位效益不好的絕對(duì)性結(jié)論，應(yīng)具備合理評(píng)價(jià)的能力，做到定性與定量、眼前與長遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)、局部與全局、組織與社會(huì)的不同層次、不同方面、不同階段的績效評(píng)價(jià)相結(jié)合。

3.3 創(chuàng)新績效方法，靈活運(yùn)用現(xiàn)代科技能力

績效審計(jì)目標(biāo)的綜合性與項(xiàng)目的多樣性決定了其審計(jì)方法不能局限于財(cái)務(wù)收支審計(jì)的方法，還需運(yùn)用調(diào)查研究方法、統(tǒng)計(jì)與經(jīng)濟(jì)分析技術(shù)等（李四能，2009）。審計(jì)項(xiàng)目的差異決定了方法的不同，當(dāng)被審計(jì)項(xiàng)目與組織管理有關(guān)時(shí)，績效審計(jì)人員應(yīng)靈活創(chuàng)新，融入控制結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性分析與組織行為學(xué)等方法；當(dāng)審計(jì)項(xiàng)目涉及大量數(shù)據(jù)時(shí)，各種統(tǒng)計(jì)方法則必不可少。若對(duì)高速公路系統(tǒng)進(jìn)行績效審計(jì)時(shí)，確定道路狀態(tài)和維護(hù)系統(tǒng)離不開實(shí)地檢查方法，而對(duì)電力、能源和社保等部門的績效審計(jì)則應(yīng)更多地使用與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)學(xué)相關(guān)的觀點(diǎn)與方法開展?？冃徲?jì)人員運(yùn)用現(xiàn)代科技、創(chuàng)新審計(jì)方法的能力很大程度影響著績效審計(jì)證據(jù)的獲取質(zhì)量，關(guān)系到項(xiàng)目的開展。

3.4 “5E”多維度，綜合分析能力

績效審計(jì)“5E”的要求體現(xiàn)在要反映經(jīng)濟(jì)、人與社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，而不能像財(cái)務(wù)審計(jì)片面從財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行考核?？冃徲?jì)人員在審計(jì)時(shí)應(yīng)具備綜合分析能力，如A市審計(jì)局派出審計(jì)組對(duì)該市一公交客運(yùn)集團(tuán)2009年的經(jīng)營績效情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)，不但從經(jīng)濟(jì)效益角度分析其運(yùn)營情況，還對(duì)其客運(yùn)票價(jià)給予當(dāng)?shù)乩先?、學(xué)生與外來旅游者優(yōu)惠的社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。這種綜合分析能力的培養(yǎng)不僅需要審計(jì)人員具備與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，還需要其對(duì)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、計(jì)算機(jī)等跨專業(yè)知識(shí)的掌握，而各學(xué)科專業(yè)知識(shí)是一個(gè)體系，相互交叉、融會(huì)貫通。

3.5 致力組織層面，宏觀建議能力

傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)側(cè)重于從被審計(jì)單位財(cái)務(wù)上的合規(guī)與合法性角度開展審計(jì)，提出的審計(jì)建議也多是微觀視角，而績效審計(jì)更多的是以宏觀的角度，致力組織層面提出相關(guān)建議。如對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)時(shí)，審計(jì)視角和建議或許會(huì)從關(guān)注農(nóng)民利益出發(fā)，而進(jìn)行績效審計(jì)時(shí)，則應(yīng)站在宏觀的角度對(duì)該項(xiàng)目是否有利于農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行評(píng)價(jià)，科學(xué)合理地界定并分析農(nóng)業(yè)資金的使用效益，從政策體制的角度有針對(duì)性地提出審計(jì)建議。

3.6 防范寅吃卯糧，審計(jì)前瞻性能力

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，片面地追求短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，而忽視長遠(yuǎn)發(fā)展的可持續(xù)性這種做法是行不通的，在審計(jì)的方式上也應(yīng)擴(kuò)大公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任承擔(dān)的范圍，績效審計(jì)不能僅以財(cái)務(wù)報(bào)表所反映的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)狀況作為參考，相關(guān)審計(jì)人員應(yīng)提高前瞻性，在績效審計(jì)指標(biāo)的制定與選取時(shí)就要充分考慮可持續(xù)發(fā)展因素，形成短期效益服從于長期效益的審計(jì)模式。

3.7 利用外部專家，資源整合能力

由于政府審計(jì)資源的有限性，政府機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目外包的情況并不少見，這種外包在充分利用社會(huì)審計(jì)資源力量的同時(shí)能夠保證政府審計(jì)資源集中在更為重要的審計(jì)項(xiàng)目上。在績效審計(jì)開展時(shí)，能否恰到好處地利用外部專家的工作對(duì)于項(xiàng)目質(zhì)量的影響更為明顯，因?yàn)榭冃徲?jì)不論從績效指標(biāo)的制定、審計(jì)方法的選擇還是項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域和評(píng)價(jià)角度都更為專業(yè)，譬如涉及績效審計(jì)的環(huán)境性評(píng)價(jià)方面，直接咨詢環(huán)境方面的專家相關(guān)專業(yè)問題既能得到相對(duì)權(quán)威的答案又能節(jié)約政府審計(jì)人員的工作時(shí)間，這種整合績效審計(jì)資源的能力不失為提高績效審計(jì)本身效率與質(zhì)量的保障。

3.8 跟蹤后期整改，放大效率、效果能力

績效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相同，在審計(jì)程序上也有后續(xù)階段，但績效審計(jì)的后續(xù)工作更為重要，因?yàn)殚_展績效審計(jì)的終極目的就是促進(jìn)被審計(jì)單位能夠?qū)ο嚓P(guān)問題進(jìn)行整改，產(chǎn)生相應(yīng)社會(huì)效應(yīng)從而擴(kuò)大績效審計(jì)的影響力，而后續(xù)階段的跟蹤監(jiān)督檢查等措施正是保證上述績效審計(jì)目標(biāo)順利完成的重要途徑?？冃徲?jì)人員應(yīng)具備跟蹤后續(xù)整改能力，在這一階段關(guān)注審計(jì)決定的可執(zhí)行性與審計(jì)建議的采用率等數(shù)據(jù)，一方面促進(jìn)報(bào)告建議的落實(shí)并反映被審計(jì)單位執(zhí)行審計(jì)意見的情況，另一方面要檢查評(píng)價(jià)審計(jì)質(zhì)量，為下次績效審計(jì)工作總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

上述各項(xiàng)績效能力不是單獨(dú)發(fā)生作用，它們之間是一個(gè)整體，相互結(jié)合、相輔相成、相得益彰，各項(xiàng)能力經(jīng)常是你中有我、我中有你，互動(dòng)、互補(bǔ)、互聯(lián)，彼此不可分離，共同構(gòu)成績效審計(jì)能力體系。

4 政府績效審計(jì)人員能力建設(shè)路徑

現(xiàn)階段我國績效審計(jì)發(fā)展的滯后很大程度上由于績效審計(jì)人員能力的欠缺，因此探索績效審計(jì)能力如何建設(shè)的路徑顯得尤為必要。根據(jù)上文構(gòu)建的績效審計(jì)能力框架，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)采取加強(qiáng)培育機(jī)制和管理機(jī)制兩個(gè)路徑進(jìn)行建設(shè)。培育方面首先應(yīng)在機(jī)關(guān)內(nèi)建立績效審計(jì)人員激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)形成全員主動(dòng)提高績效審計(jì)能力，自主學(xué)習(xí)的大氛圍。其次應(yīng)從形式上和內(nèi)容上加強(qiáng)績效審計(jì)培訓(xùn)，采用聘請(qǐng)外界專家開展學(xué)習(xí)講座、組織參與審計(jì)干部教育學(xué)院相關(guān)課程學(xué)習(xí)以及支持部分審計(jì)人員繼續(xù)深造等多樣形式搞活培訓(xùn)，以多學(xué)科多領(lǐng)域知識(shí)搞實(shí)學(xué)習(xí)內(nèi)容。由于績效審計(jì)對(duì)象的復(fù)雜性以及審計(jì)工作的廣泛性決定了審計(jì)人員需具備多學(xué)科知識(shí)，然而目前審計(jì)隊(duì)伍中財(cái)務(wù)人員多，熟悉經(jīng)濟(jì)、法律、工程造價(jià)與計(jì)算機(jī)等知識(shí)的復(fù)合型人才較少（何洪彬等，2009）。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)組織審計(jì)人員參與多學(xué)科的綜合性培訓(xùn)。再次是不斷總結(jié)績效審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在一項(xiàng)績效審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后及時(shí)召開案例研討會(huì)和經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足，吸取教訓(xùn)，有效提高績效審計(jì)人員能力。

從審計(jì)管理機(jī)制角度分析，績效審計(jì)能力的建設(shè)可以從以下三點(diǎn)展開：一是組建績效審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)小組。以小組形式開展績效審計(jì)工作的總體計(jì)劃、協(xié)調(diào)合作與成果分享，為能力建設(shè)提供組織上的保障；二是優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，一方面做到按需錄用，增加綜合性和高學(xué)歷人才的錄取比例，另一方面在現(xiàn)有人才資源的基礎(chǔ)上采取科學(xué)管理、加強(qiáng)培訓(xùn)以及輪崗互換等措施，達(dá)到提高并合理配置機(jī)關(guān)內(nèi)審計(jì)力量的效果。三是整合外部審計(jì)資源，調(diào)動(dòng)外部人力資源服務(wù)于績效審計(jì)，建立并合理利用專家?guī)焱瑯幽芴岣呖冃藛T的勝任能力。

當(dāng)然，有關(guān)績效審計(jì)的理論建設(shè)與指導(dǎo)、有關(guān)績效審計(jì)政策與制度的制定、績效審計(jì)技術(shù)方法改進(jìn)等對(duì)績效審計(jì)能力的提升具有重要影響，也不是能忽視的因素。

主要參考文獻(xiàn)

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