趙智，屠濱，歐定華

(1.四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都 611130；2. 四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源學(xué)院，四川 成都 611130)

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農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障的要素困境與制度成因

趙智1，屠濱1，歐定華2

(1.四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都 611130；2. 四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源學(xué)院，四川 成都 611130)

摘要：隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，市民化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障的問題日益突出，進(jìn)城農(nóng)民面臨著物質(zhì)、權(quán)利、人力及社會(huì)資本要素稟賦不足的困境。陷入要素困境的制度成因主要在于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、存在缺陷的土地制度、缺乏保障的財(cái)稅制度以及有失公平的收入分配制度。必須統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍和土地制度改革，同步革除財(cái)稅與收入分配體制中存在的弊端，才能提高我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本要素稟賦水平，進(jìn)而走出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保障困境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；權(quán)益保障；要素稟賦；制度改革

世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，只有多數(shù)農(nóng)村人口脫離傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，繼而轉(zhuǎn)向城市從事資本要素更加集約的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，才能從根本上打破城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的二元化結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。改革開放特別是新世紀(jì)以來，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城鎮(zhèn)地區(qū)尋找發(fā)展機(jī)遇，為我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)提供了強(qiáng)大助力。據(jù)《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，從2000年至2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化率由36.2%上升到了54.8%，但與此同時(shí)，2013年我國(guó)市民化標(biāo)準(zhǔn)下的完全城鎮(zhèn)化率僅為42.2%，戶籍城鎮(zhèn)化率更是才堪堪達(dá)到27.6%，游走于城市與鄉(xiāng)村之間的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量高達(dá)2.7億人，約占同期中國(guó)大陸總?cè)丝诘膬沙?。然而，龐大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的合法權(quán)益卻未能得到有效保障，“身體進(jìn)城，權(quán)益留村”的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象日漸突出，市民化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保障困境及由此引發(fā)的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題逐漸進(jìn)入公眾視野。鑒于此，本文從資本要素稟賦的視角出發(fā)，分層梳理市民化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障困境的具體表現(xiàn)，深入剖析權(quán)益保障要素困境的制度成因，期望探索出我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障的新方法、新思路。

一、市民化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益的理論闡述

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指農(nóng)村人口在經(jīng)歷生產(chǎn)生活地域的空間轉(zhuǎn)移、職業(yè)與就業(yè)狀態(tài)的非農(nóng)轉(zhuǎn)變、戶籍身份的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換后，逐步完成個(gè)人素質(zhì)的綜合提升、市民價(jià)值觀念的塑造更新、生活方式與行為習(xí)慣的升級(jí)轉(zhuǎn)型等過渡，真正融入城市生產(chǎn)生活環(huán)境，并最終被城市居民所接納的過程與結(jié)果。促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有助于加快人力資本積累，提高城市產(chǎn)業(yè)集中度，降低基尼系數(shù)，進(jìn)而在更高層次上實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的均衡增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的主要?jiǎng)恿碜杂诓粩喔纳妻r(nóng)民個(gè)人和家庭生產(chǎn)生活狀況的福利需求[1]，經(jīng)過居住條件、經(jīng)濟(jì)生活、政治參與、社會(huì)交往和心理認(rèn)同等方面的轉(zhuǎn)變[2]，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能夠順利融入城市實(shí)現(xiàn)市民化。我國(guó)黨和政府高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，十八大、2014年中央1號(hào)文件都明確表示要積極開展“制度改革”，有序推進(jìn)“有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。然而，在城鄉(xiāng)戶籍門檻、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及市民化成本等多重因素的羈絆下[3]，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城后的各項(xiàng)權(quán)益并無法得到完美對(duì)接和有效保障，大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步蛻變成了“城里住，村里戶”的“兩棲偽市民”，進(jìn)而催生出發(fā)育不完全的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益

雖然市民化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障問題早已引發(fā)人們關(guān)注，但截至目前，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益”卻仍未有一個(gè)明確的術(shù)語界定：法學(xué)界尚未形成“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益”的主題定義，學(xué)術(shù)界也多將“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益”當(dāng)作一個(gè)顧名思義的概念來使用。而就現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)而言，主要分為兩種觀點(diǎn)：一是基于公民“基本權(quán)益(限于市民權(quán)體系內(nèi))”的視角，認(rèn)為市民化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)享有城市公民權(quán)體系內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)益。[4]但在我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口往往陷入城鄉(xiāng)公民權(quán)益無法匹配對(duì)接的困局[5]，因此“將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益僅局限于市民權(quán)體系之內(nèi)”的觀點(diǎn)本身就存有嚴(yán)重缺陷。二是立足于農(nóng)民“特殊權(quán)益(不限于市民權(quán)體系內(nèi))”的角度去分析，主張除了均等的市民權(quán)外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還應(yīng)享有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)等特殊范疇的相關(guān)權(quán)益。[6]綜合來講，從概念上理解，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為社會(huì)成員、國(guó)家公民以及城市新居民，應(yīng)享有的合法權(quán)利和合理利益；而從外延上解讀，市民化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益既包括農(nóng)民基于農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權(quán)所享有的實(shí)體權(quán)益，也包括市民所享有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等程序權(quán)益。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保障水平，可透過資本要素的稟賦結(jié)構(gòu)或占有程度立體展現(xiàn)。

二、資本要素稟賦視角下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障困境

基于資本要素稟賦的視角來看，市民化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保障困境主要表現(xiàn)在資本要素稟賦不足，或者說是資本占有程度不高，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法獲取足夠的物質(zhì)、權(quán)利、社會(huì)與人力資本要素，從而順利完成市民化的過程。[7]結(jié)合馬斯洛需求層次理論來分析，物質(zhì)、權(quán)利、社會(huì)及人力四種資本要素之間隱含著逐級(jí)遞進(jìn)的邏輯關(guān)系，它們?cè)谵r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障中有著不同的層次表現(xiàn)(見圖1)。如果說物質(zhì)和權(quán)利資本要素主要關(guān)注“搬得出、穩(wěn)得住”的基本生產(chǎn)生活需求，那么社會(huì)和人力資本要素則更加側(cè)重于“融得入、有提升”的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要。因此需要分層透析市民化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障面臨的諸多困境。

(一)物質(zhì)資本要素管控嚴(yán)格

物質(zhì)資本要素稟賦主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入與不動(dòng)產(chǎn)占有量的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)層面，城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)資本占有程度存在較大差異。單就不動(dòng)產(chǎn)占有而言，城市不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的內(nèi)涵與外延早有界定，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)及其延伸權(quán)利能夠在經(jīng)濟(jì)生活中得到充分體現(xiàn)，市民運(yùn)用買賣租賃、融資擔(dān)保等形式合法變動(dòng)名下資產(chǎn)受到國(guó)家保護(hù)。而農(nóng)村承包地、宅基地和房屋則存在顯著的產(chǎn)權(quán)模糊性、弱流動(dòng)性和價(jià)值不確定性的經(jīng)濟(jì)特征，農(nóng)民對(duì)自家不動(dòng)產(chǎn)的用途、收益、處分和抵押等權(quán)利不完整甚至完全缺失，政府在土地征遷時(shí)也往往忽視農(nóng)民的合理利益訴求。所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不但在經(jīng)濟(jì)收入上處于偏低水平，他們?cè)诓粍?dòng)產(chǎn)擁有上也缺乏融入城市的足夠物質(zhì)準(zhǔn)備。

圖1　馬斯洛需求層次理論下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益層次構(gòu)成

(二)權(quán)利資本要素制度限制

權(quán)利資本要素主要關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所能享受到的城市公共服務(wù)與社會(huì)保障待遇，通常以在城市社會(huì)關(guān)系里獲取的價(jià)值回報(bào)來衡量。以就業(yè)服務(wù)和勞動(dòng)保障為例，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并未被納入勞動(dòng)部門的失業(yè)率統(tǒng)計(jì)范疇，無情地被城市的優(yōu)等就業(yè)服務(wù)體系排除在外，無法享受包括失業(yè)補(bǔ)助、技能培訓(xùn)、就業(yè)資訊在內(nèi)的眾多優(yōu)惠政策。進(jìn)城后，農(nóng)民不僅需要在擇業(yè)時(shí)面臨身份歧視的尷尬，還可能會(huì)在就業(yè)過程中與勞動(dòng)合同欺詐、社會(huì)保險(xiǎn)金欠繳、勞動(dòng)報(bào)酬拖欠等侵害農(nóng)民工利益的行為打交道。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還限于戶籍、住房、社保、教育等政策約束，基本生活居住、勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓(xùn)和社會(huì)保障服務(wù)的權(quán)利受到嚴(yán)重剝奪或限制。因此，難以跳出“農(nóng)門”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口慢慢地淪為城市的“二等公民”也就不足為奇了。

(三)社會(huì)資本要素占有偏低

社會(huì)資本要素稟賦是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所屬的私人社交圈、組織圈、階層圈，與城市居民之間相互溝通、交流和融合的水平，以及從中獲取社會(huì)資本回報(bào)的能力。社會(huì)資本要素一般可分為私人型、制度型、組織型三類。在目前的思想觀念與政策設(shè)計(jì)的影響下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏有身份有組織的社會(huì)活動(dòng)團(tuán)體，仍多從屬于以親情、友情和鄉(xiāng)情為紐帶的私人社交圈，很少跨圈參與城市居民組織的文體與社交活動(dòng)，不容易對(duì)周圍城市環(huán)境產(chǎn)生認(rèn)同感和融入感?？梢灾v，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)當(dāng)前社會(huì)資本要素稟賦現(xiàn)狀的滿意程度并不高，尤其是有著更高文化需求和社會(huì)期待的新生代農(nóng)民工群體，淡漠的鄉(xiāng)土意識(shí)和邊緣化的市民身份已經(jīng)讓他們處于“回不去、進(jìn)不來”的搖擺境地，加上無緣享受城市的公共科教文體和社交服務(wù)，“殺馬特”、“非主流”等低俗的城郊文化開始病態(tài)流行，他們?nèi)谌氤鞘忻媾R著更大的社會(huì)資本障礙。

(四)人力資本要素提升困難

人力資本要素稟賦主要是指通過培訓(xùn)、教育和實(shí)踐的方式，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中能夠擁有更強(qiáng)的自我生存與發(fā)展的能力。在目前較低水平的人力資本要素稟賦條件下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏平等的發(fā)展起點(diǎn)，沒有足夠的能力順利退出農(nóng)村，獨(dú)立完成非農(nóng)職業(yè)轉(zhuǎn)換，盲目進(jìn)城后自然面臨著被城市邊緣化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)有二：一是從“先天積累”的全日制教育來看，優(yōu)質(zhì)教育資源配置過于向城市傾斜，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入比重顯著偏低，基礎(chǔ)教育設(shè)施大多陳舊老化，專業(yè)教學(xué)人才明顯匱乏，因而致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的受教育水平普遍有限；二是就“后天提升”的再教育而言，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有能力更不愿意對(duì)自己進(jìn)行人力資本再投資，他們深受“新讀書無用論”思想回潮的影響，通常選擇“支付最小化”的被動(dòng)投資方式，用以規(guī)避人力資本再投資的“理論風(fēng)險(xiǎn)”，從而再次錯(cuò)失跳出“放羊娃”怪圈的良機(jī)。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障要素困境的制度成因

農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移中所遭遇的要素稟賦不足困境，很大程度上是由于現(xiàn)行相關(guān)制度改革滯后于新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程造成的[8]，其中戶籍、土地、財(cái)稅與收入分配等制度形成的體制障礙則是問題的焦點(diǎn)所在。

(一)城鄉(xiāng)戶籍“二元化”

城鄉(xiāng)二元的戶籍限制已嵌入到了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素稟賦的多個(gè)層面，是市民化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障陷入困局的根源之一。我國(guó)戶籍制度的起源可追溯到西周時(shí)代，是古時(shí)歷代統(tǒng)治者賦稅、徭役、執(zhí)法與行政的重要依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度是建國(guó)后逐步建立完善的，是通過戶籍登記與管理來管控公民生產(chǎn)、生活和發(fā)展權(quán)益的一套制度體系，具有顯著的二元化等級(jí)和地域特征。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)戶口的福利差距多達(dá)33項(xiàng)，涵蓋日常工作生活的多個(gè)方面。*數(shù)據(jù)來源：中央電視臺(tái)，《新聞1+1》：“城市”的戶口與“農(nóng)民”的土地，2014-07-31.戶籍制度通過強(qiáng)行改變資本要素的稟賦格局，人為地將公民劃分為三六九等，使農(nóng)村居民在政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等權(quán)益保障上處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。即便進(jìn)入城市，公共財(cái)政支出也一般以城市戶籍人口作為財(cái)政撥款依據(jù)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受到與城市居民同等的就業(yè)、住房、社保、教育等公共服務(wù)與社會(huì)保障待遇。同時(shí)，由于農(nóng)民的外部形象不斷被格式化、妖魔化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人格尊嚴(yán)也很難得到充分維護(hù)，工作多被局限在“臟、險(xiǎn)、累”的低層次崗位上，福利待遇“同工不同酬”、“同工不同權(quán)”的現(xiàn)象司空見慣?？梢哉f，城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度在無形中封閉了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的上升渠道，割裂了整個(gè)社會(huì)。

(二)土地制度“缺陷大”

作為最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與城鎮(zhèn)化物質(zhì)載體，土地?zé)o疑成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中最為活躍的物質(zhì)資本要素。但現(xiàn)行的土地制度中存有重大缺陷，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益不能夠得到充分保障，滯后的土地改革對(duì)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)產(chǎn)生的負(fù)面約束效應(yīng)日漸凸顯。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄土地權(quán)益直接進(jìn)城的意愿并不強(qiáng)烈，因?yàn)樗麄儾荒軓耐恋刭Y本的轉(zhuǎn)移中獲得應(yīng)有的增值收益，失地農(nóng)民甚至面臨“人無恒產(chǎn)、家業(yè)無傳”的經(jīng)濟(jì)窘境，而且近年來農(nóng)村的生產(chǎn)條件和生活環(huán)境明顯改善，當(dāng)一個(gè)“城里人”的吸引力大大降低，城市戶口的“雞肋”已不足以讓農(nóng)民忍痛割舍土地權(quán)益“光身入城”。[9,10]第二，政府過度依賴“土地財(cái)政”，主張以新增建設(shè)用地出讓收入來拉動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，此舉在推高地價(jià)和樓價(jià)的同時(shí)，也伴生了各種土地浪費(fèi)行為。第三，土地流轉(zhuǎn)制度尚不完善，缺乏穩(wěn)定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，在農(nóng)民持續(xù)從高風(fēng)險(xiǎn)低收益的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中逃離之際，耕地撂荒的現(xiàn)象也開始變得屢見不鮮。因此，進(jìn)一步深化土地制度改革不僅是破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)要素稟賦瓶頸、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的形勢(shì)所需，更是將新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略推向深入的現(xiàn)實(shí)選擇。

(三)財(cái)稅投入“無米下”

假如將戶籍制度與土地制度比作“人”和“地”的束縛，那么財(cái)稅制度儼然就是農(nóng)業(yè)人口權(quán)益保障困境中所面臨的“差錢”難題。市民化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障的主要障礙或許不僅局限于戶籍或土地，還有依附在戶籍背后的大量隱形福利所形成的高額成本，其從資金層面嚴(yán)重滯緩了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐。據(jù)中國(guó)社科院估算，2030年前我國(guó)將有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完成市民化，屆時(shí)產(chǎn)生的公共總成本高達(dá)50多萬億人民幣*數(shù)據(jù)來源：由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《2013年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(No.6)》數(shù)據(jù)整理而成。，由此將帶來巨大的財(cái)政壓力。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市需要像市民一樣享受到優(yōu)質(zhì)的社會(huì)福利與公共服務(wù)待遇；其次，農(nóng)村集體資產(chǎn)與生產(chǎn)要素遲遲無法盤活，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)參與市民化成本分擔(dān)的機(jī)制設(shè)計(jì)尚未完成；再次，地方政府財(cái)權(quán)財(cái)力有限，社會(huì)事務(wù)繁雜，缺乏足夠的資金和精力去推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。因此，破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障要素困境的關(guān)鍵之一在于能夠設(shè)計(jì)出合理的“投融資模式”，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素稟賦提升中所需的資金問題。

(四)收入分配“剪刀差”

我國(guó)現(xiàn)行的是“以按勞分配為主體、多種分配方式并存”、“按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合” 的分配制度，并輔以必要的稅收、社保、財(cái)政轉(zhuǎn)移等收入調(diào)節(jié)。目前的收入分配制度在很大程度上順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展要求，促進(jìn)了社會(huì)收入水平的整體提升，但同時(shí)也催生出社會(huì)貧富差距拉大的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民很不幸地成為現(xiàn)行分配制度下利益受損最為嚴(yán)重的群體。面對(duì)“土地資本剪刀差”、“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”及“城鄉(xiāng)收入剪刀差”，大批農(nóng)業(yè)人口被迫放棄農(nóng)耕生活涌向城市，轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)附加值更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但人口向城市的單向流動(dòng)并未從根本上改變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入偏低的狀況，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍受到收入分配制度的限制，資本要素稟賦先天不足，就業(yè)層次和勞動(dòng)報(bào)酬普遍低于城市工人，生產(chǎn)要素參與分配的數(shù)量和范圍亦極其有限，所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨著新的城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)二元化的風(fēng)險(xiǎn)。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障要素困境的解困之道

解決市民化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障問題，應(yīng)從戶籍、土地、財(cái)稅、收入分配等制度改革入手，逐步提高物質(zhì)資本、還賦權(quán)利資本、培植人力資本、增加社會(huì)資本，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障制度體系。

(一)在戶籍改革中以人為本

2014年7月底，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，決定取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口間的界限，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，該文件完成了當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)戶籍制度改革的框架設(shè)計(jì)，是近期戶籍改革的綱領(lǐng)性政策文件。該文件進(jìn)一步肯定，戶籍改革不僅僅在于簡(jiǎn)單拆除農(nóng)業(yè)人口向城市遷徙的制度壁壘，急切地把農(nóng)民“哄進(jìn)城、趕上樓”，而是認(rèn)識(shí)到戶籍改革的前提是充分尊重群眾選擇自己生產(chǎn)生活方式的意愿，在城鄉(xiāng)綜合配套改革同步推進(jìn)中尋找戶籍改革突破口, 逐步增加農(nóng)業(yè)人口的權(quán)利資本、人力資本與社會(huì)資本存量。首先，設(shè)計(jì)出更加靈活、寬松與優(yōu)惠的戶籍管理制度，逐步放開對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市轉(zhuǎn)移的戶籍限制，實(shí)行 “差別化落戶”政策，保障滿足條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在城市順利扎根落戶。第二，出臺(tái)科學(xué)合理的公共服務(wù)和社會(huì)保障政策，突破社會(huì)福利分配的戶籍約束，建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)權(quán)利保障體系，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民同等的權(quán)利資本。第三，搭建城市交流平臺(tái)，消除城鄉(xiāng)偏見，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與城市社會(huì)交際的積極性和主動(dòng)性，努力培養(yǎng)他們?cè)诔鞘猩a(chǎn)生活中的主人翁意識(shí)。第四，轉(zhuǎn)變政府職能，提升戶籍現(xiàn)代信息化管理服務(wù)水平，主動(dòng)跟進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戶籍服務(wù)需求，及時(shí)掌握人口流動(dòng)的最新動(dòng)態(tài)，逐漸消化人戶分離的戶籍存量，更好地承接農(nóng)業(yè)人口有序向城市轉(zhuǎn)移。

(二)在土地改革上側(cè)重統(tǒng)籌

土地改革是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障體系建設(shè)的重要一環(huán)，關(guān)系著物質(zhì)資本要素稟賦格局的未來走向?？梢岳斫夤妼?duì)土地改革的熱切期盼，但我國(guó)土地問題事關(guān)農(nóng)民、集體、企業(yè)、地方政府等諸多主體的切身利益，存有較大程度的敏感性和復(fù)雜性，目前應(yīng)恪守“守住底線、試點(diǎn)先行”的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)土地制度改革, 穩(wěn)妥地提高物質(zhì)資本。首先，要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰農(nóng)村土地和房屋的產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更多的權(quán)利自由度，真正做到“還權(quán)賦能”。其次，正視農(nóng)用地流轉(zhuǎn)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和收益，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，合理組織農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，幫助規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體做大做強(qiáng)，以釋放出更多的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市，使全社會(huì)共同分享農(nóng)用地流轉(zhuǎn)所帶來的土地紅利。再次，盤活農(nóng)村土地存量資源，通過土地的置換與整理，提高農(nóng)村土地集約利用水平，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)體系建設(shè)，提升農(nóng)村土地要素流動(dòng)水平和土地資源資本化程度，努力構(gòu)建出城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價(jià)的新型土地經(jīng)營(yíng)體系。但必須注意的是，統(tǒng)籌推進(jìn)土地改革的同時(shí)，也要注重防范農(nóng)地用途管制失控、農(nóng)民權(quán)益遭受侵害、失地農(nóng)民邊緣化等不確定因素所帶來的改革風(fēng)險(xiǎn)。

(三)在財(cái)稅改革中尋求創(chuàng)新

要想提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素的占有程度，就必須具備充足的財(cái)力支持，這就要求突破當(dāng)前的財(cái)稅體制障礙，構(gòu)建出新型財(cái)政稅務(wù)管理體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障提供堅(jiān)實(shí)的資金后盾。首先，要著力改變城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的狀態(tài)，優(yōu)化公共財(cái)政資源的配置結(jié)構(gòu)，加大對(duì)教育醫(yī)療等農(nóng)村基建的投入力度，分主體、按步驟地建立起城鄉(xiāng)一體化的公共財(cái)政投入機(jī)制。第二，要構(gòu)建出財(cái)權(quán)、事權(quán)與收支責(zé)任相匹配的“扁平化”財(cái)稅征管體系，加強(qiáng)中央財(cái)政資金向基層地方的轉(zhuǎn)移支付，引入地方政府債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)制，提高財(cái)稅系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。第三，統(tǒng)籌推進(jìn)稅費(fèi)體制改革，以“營(yíng)改增”、“資源稅”與“直接稅”的改革為契機(jī)，加快房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等直接稅制改革方案的設(shè)計(jì)步伐，運(yùn)用財(cái)稅杠桿完成不同群體間的收入再分配。第四，以市場(chǎng)化手段協(xié)調(diào)利益主體間的權(quán)責(zé)利害關(guān)系，打造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的投融資平臺(tái)，合理調(diào)控農(nóng)村土地資源，完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的信用擔(dān)保和服務(wù)體系建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)民間資本投資新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性，探索BT、BOO、BOT以及BOOT等項(xiàng)目投融資新模式。

(四)在收入分配里聚焦公平

在收入分配制度改革中，需要更加關(guān)注資本要素稟賦的公平性，消除導(dǎo)致收入兩極分化的體制弊端，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)資本存量。第一，應(yīng)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本要素稟賦與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收緊密地結(jié)合起來，繼續(xù)加大支農(nóng)惠農(nóng)的政策力度，適度上調(diào)農(nóng)村低保、新農(nóng)保、新農(nóng)合的享受(補(bǔ)助)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地征遷補(bǔ)償機(jī)制和土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，使農(nóng)民能夠從自家土地的轉(zhuǎn)移收益中完成原始資本的初步積累。第二，要把握好“提低”與“控高”之間的平衡，運(yùn)用消費(fèi)稅、資源稅對(duì)收入進(jìn)行二次調(diào)節(jié)，讓高收入群體盡到更多的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)加大對(duì)灰色收入和非法收入的規(guī)范與打擊力度，逐步建立起分配公開公正、收入合理透明的經(jīng)濟(jì)新秩序。第三，從體制上進(jìn)一步縮小行業(yè)、地域、城鄉(xiāng)間的收入差距，合理規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來打破行業(yè)行政壟斷，適當(dāng)提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，減少“三個(gè)剪刀差”對(duì)農(nóng)民增收的影響，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步提升。第四，引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民端正對(duì)人力資本存量的認(rèn)識(shí)，使其充分認(rèn)識(shí)到提高個(gè)人素質(zhì)和專業(yè)技能的重要性，讓更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有機(jī)會(huì)且有能力融入城市，變身“城里人”享受“市民待遇”。

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(編輯：程俐萍)

On rights and interests protection for agricultural transfer population

Zhao Zhi1, Tu Bin1, Ou Dinghua2

(1.CollegeofManagement,SichuanAgriculturalUniversity,Chengdu611130,China; 2.CollegeofResources,SichuanAgriculturalUniversity,Chengdu611130,China)

Abstract:With the new-type urbanization strategy, problems of rights and interests protection of agricultural transfer population become increasingly prominent in the process of urbanization. Agricultural transfer population are faced with the dilemma of inadequate endowments in material, power, human resources and social capital, which is caused by the dual household registration systems of urban and rural areas, defective land system, unprotected tax system and unfair income distribution system. Therefore, we should promote the reform of household registration and land system and eliminate the flaws of tax system and income distribution system in order to solve the dilemma.

Key words:Urbanization of agricultural transfer population; Rights and interests protection; Factor endowments; System reform

中圖分類號(hào)：F323.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-816X(2016)05-0330-06

基金項(xiàng)目：四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(SC14B049)

作者簡(jiǎn)介：趙智(1985-)，男(漢)，安徽亳州人，博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障方面的研究。

收稿日期：2016-01-09