張　瑋

（河南大學經(jīng)濟學院，河南開封，475004）

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政策創(chuàng)新擴散的動力機制與路徑模式
——20世紀60年代以來的國內(nèi)外研究探索

張瑋

（河南大學經(jīng)濟學院，河南開封，475004）

摘要：改革開放近四十年的中國地方政策制定過程中存在著豐富的政策創(chuàng)新擴散實踐，政策變遷頻繁且影響深遠，解析政策創(chuàng)新擴散的動力機制和路徑模式具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。以分權體制為制度背景的西方研究學術成果豐碩，但對政策擴散機制分析缺乏一個清晰且有共識的理論框架。在中國，單一制政治體制對政府間垂直關系的有力影響，導致政府采納政策的動力主要來自上級政府的績效考核和人事管理，“實驗—推廣”成為最經(jīng)典和普遍的擴散形式。然而，國內(nèi)一直缺乏對此的規(guī)范性梳理和學理性闡釋。加強對中國地方政府創(chuàng)新的擴散研究，顯然是進一步理解中國行政改革和治理變遷的重要切入口，也有助于學者取得重大理論突破。

關鍵詞：政策創(chuàng)新；政策擴散；政策實驗

政策創(chuàng)新擴散的研究起始于20世紀60年代，源于美國，集中于州政府層面，用來解釋美國聯(lián)邦體制內(nèi)的政策選擇與擴散現(xiàn)象。［1］8已有研究主要針對西方發(fā)達國家，以分權體制為制度背景，研究學科涉及政策學、傳播學、社會學、管理學和地理學，代表性人物有沃克（Walker）、格雷（Gray）、格洛爾（Glor）、貝瑞夫婦（Berry & Berry）等。研究主要內(nèi)容可概括為：政策擴散的內(nèi)涵研究、政策擴散的動力機制研究、政策擴散的路徑模式研究。

關于政策創(chuàng)新擴散的內(nèi)涵，共識已基本取得。通常，學者們傾向于在較為寬泛的意義上使用政策創(chuàng)新的概念，主流做法是借鑒Walker提出的定義，將政策創(chuàng)新定義為：政府采納一個對它而言是“新”的項目，而不論該項目以前是否在其他時間其他地點被采用過。［2］美國學者羅杰斯（Everett M. Rogers）認為，公共政策擴散是公共政策創(chuàng)新活動通過一定渠道，在一定社會系統(tǒng)成員中多次交流的過程。［3］6然而，就政策創(chuàng)新擴散的動力機制與路徑模式研究而言，因其本身的復雜機理，西方學者相繼開展了多視角的分析，提出了豐富的觀點和論據(jù)。

改革開放近四十年的中國地方政策制定過程中存在著豐富的政策擴散實踐，國內(nèi)學者也嘗試對此展開分析，相關實證和理論研究目前已經(jīng)成為政府管理、公共政策領域的熱點問題。然而，相較于西方深厚的學術積淀，國內(nèi)研究方才起步。雖近年來國內(nèi)研究文獻有所增多，但深入和系統(tǒng)分析難覓。

目前，中國政策創(chuàng)新的擴散實踐正處于“政策實驗”時期，梳理學者關于其動力機制和路徑模式的研究成果，解析政策創(chuàng)新擴散何以發(fā)生并如何演變的路徑模式，將有益于政策實踐的開展，也期冀能夠豐富已有理論研究成果。

一、政策創(chuàng)新擴散何以發(fā)生——政策擴散的動力機制

（一）西方分權體制背景下的政策創(chuàng)新擴散機制

自20世紀60年代以來，西方學界從內(nèi)部和外部視角對政策創(chuàng)新擴散的動力機制進行解釋，相應形成了內(nèi)部決定模型與外部影響模型。［4］內(nèi)部決定模型關注政府轄區(qū)內(nèi)部的客觀條件，包括經(jīng)濟發(fā)展、政治體制、歷史傳統(tǒng)、文化特征、政府自身情況等內(nèi)部激勵和促進因素；外部影響模型更加關注鄰近政府等外部條件對政府采納創(chuàng)新的影響，包括向成功的學習、競爭性模仿以及官員之間的信息溝通網(wǎng)絡等。但這兩種解釋都較為片面，實證研究不斷發(fā)現(xiàn)政府轄區(qū)的內(nèi)部條件和外部條件都會影響政府對政策的采納。［5］71

在學者們尤為關注的外部影響模型中，通常認為，政策擴散的機制至少包括學習、競爭、模仿和強制等。［6］競爭機制與學習機制是最常見的被用來解釋政策擴散過程的機制。［7］許多研究對此進行檢驗，發(fā)現(xiàn)它在美國州政府和英國地方政府都得到了很好的解釋。［8］118

學習可以降低政府創(chuàng)新的成本，降低創(chuàng)新實踐的失敗率，并可以較容易地獲得合法性。地方政府會主動搜尋有效政策進行學習，其他地區(qū)的政策后果包含的相關信息也會影響到該地區(qū)采納新政策的概率。

不同區(qū)域的地方政府之間彼此的競爭是政策擴散的加速器。［9］政府為了謀求發(fā)展、贏得選民支持和獲取合法性會展開激烈的競爭，政府會采用新政策贏得競爭力。［10］地方政府之間的競爭主要表現(xiàn)為經(jīng)濟競爭和公共服務競爭。經(jīng)濟地位、發(fā)展水平類似的地區(qū)之間，這種競爭尤為激烈。為了爭奪勞動力、資金等流動性的生產(chǎn)要素，有時會出現(xiàn)“逐底競爭”（race to the bottom）［11］，譬如福利、稅收和環(huán)境保護等領域［12］。

模仿，主要指本地政府復制其他政府的行為，以期獲得外在的認可或者認同。學習更關注政策本身，而模仿關注的是其他政府，著眼于其他政府的行動和表象。換句話說，學習關注的是行動，模仿關注的是行動者。［5］71

強制主要來自于上級政府的施壓，包括激勵、壓力和強制性要求。這種力量產(chǎn)生于下級政府對上級政府的資源依賴，包括財政資源、政策優(yōu)惠、主觀偏好等，它們都會推動下級政府“迎合”上級政府的需要，進而做出符合上級政府傾向的政府創(chuàng)新行為。［13］36自上而下的影響形式包括正式渠道和非正式渠道，前者如正式法令政策，后者如總統(tǒng)演講或國會辯論。

一些結合特定案例的研究，對政策擴散的機制進行了有針對性的闡釋。Karch將Gormley總結出的美國聯(lián)邦和州政府之間的三種官僚控制手段具體化為三種垂直擴散機制：強制控制（coercive）表現(xiàn)為政策命令；而勸服控制（hortatory）體現(xiàn)為財政激勵；催化控制（catalytic）是一種較為微妙的影響方式，它經(jīng)常受到忽視，卻同樣至關重要。［13］36

艾爾肯（Elkins）和西蒙斯（Simmons）提出，政策擴散的因果機制有兩種：一種叫做“采納模式”（policy adoption），另一種稱為“學習模式”（policy learning）?！安杉{模式”中，政策的采納方未經(jīng)過有效的成本收益分析即采納某項政策；“學習模式”中，政策采納方通過對信息的處理分析及成本收益估算，確定采納新政策有利可圖。［14］43

新近的研究成果顯示，海涅（Torben Heine）依據(jù)政策選擇的理性、政策活動者信仰的改變以及決策結構條件的改變，將擴散機制分為四個基本類別：學習、效仿、社會化、外部性。［1］11其中，社會化是決策者認可某些規(guī)范和觀念的過程，而決策者觀念和偏好的改變可能會產(chǎn)生一個更穩(wěn)定的政策變化過程；外部性是指采納某項政策的正激勵或負激勵，它們操縱或影響著決策者對此的效用計算，主要形式包括競爭和強制。［1］11

國際范圍內(nèi)的政策擴散研究得出了相似的結論。基于對自由主義經(jīng)濟政策在世界范圍內(nèi)擴散的原因分析，西蒙斯（Simmons）、多賓（Dobbin）和蓋瑞特（Garrett）提出了四種政策擴散的機制：強權、競爭、學習和模仿。［14］43

（二）中國單一制政治體制背景下的政策創(chuàng)新擴散動機

國內(nèi)政策創(chuàng)新何以在地方政府之間擴散開來？與美國政策生態(tài)中政策創(chuàng)新以“贏得選民支持”為主要目標不同，國內(nèi)地方政府采納政策創(chuàng)新的動機與行為與上級政府有著更為密切的聯(lián)系。

馬亮考察了府際關系對政府創(chuàng)新擴散的影響，指出中國的單一制政治體制可能會影響垂直關系對政府創(chuàng)新擴散的影響，中國的水平關系可能也有別于直接民主國家。中國的央地關系中，一方面，中央政府通過財政分權和行政放權，向地方政府下放了大量權力；另一方面，中央政府通過干部人事管理等方式對地方政府施加更強有力的控制。中國這種頗具特色的國家體制，為地方政府提供了激勵競爭的動力。因此，雖然政府間競爭和學習的強度與頻率可能不亞于西方國家，但其動力機制可能不同。與來自選舉和連任的政治壓力不同，中國地方政府的動力實質上主要來自上級政府的績效考核和人事管理。因此，地方政府采用的創(chuàng)新可能并非出于公民的訴求，而主要反映了上級政府的偏好。因此，地方政府之間的水平關系可能仍然源于垂直關系的影響，難以剝離上級政府打下的烙印。［13］38-39

對省級官員晉升的研究表明，中央政府主要采取現(xiàn)任官員與其前任的相對績效考核機制，與鄰省官員的績效比較也是一個重要機制。［15］在這種政績考核和人事管理體制下，地方官員會有選擇地尋找“靶點”，作為競爭對手或學習榜樣。［8］120因此，政策創(chuàng)新擴散的學習與競爭機制中，特定“靶點”的選擇，呈現(xiàn)明顯的地域特征。

較早的研究成果中，有基于微觀視角的分析。楊靜文基于對我國政務中心制度的實證分析指出，地方主要黨政領導是該制度創(chuàng)新擴散實質上的采納決策者，地市級政府是否采納該制度，取決于他們對該項創(chuàng)新預期凈收益及其增量的預期評估。［16］43

從更廣的視角分析地方政府創(chuàng)新擴散的發(fā)生，是常見的研究范式。張嵐、毛益民認為，地方政府創(chuàng)新擴散受四個方面的影響，即創(chuàng)新成果（包括理論相對優(yōu)越性、復雜性程度和投入成本的大小）、創(chuàng)新成果擁有者（包括其主觀意愿、創(chuàng)新成果中的隱性知識）、潛在采用者（包括其認知能力、執(zhí)行能力、風險承受力和財政能力）以及擴散環(huán)境（包括區(qū)域公共需求狀況、上級政府支持力度、經(jīng)濟發(fā)展水平、政策法規(guī)狀況、中介支持力量）。［17］

朱旭峰從創(chuàng)新擴散的背景、主體、客體和媒介視角，較為全面地闡釋了其動力模型。在背景方面，縱向包括全球、國家和轄區(qū)等層次，橫向包括政治、經(jīng)濟、文化、社會和自然等方面；在主體方面，主要是指決定采納和不采納某項創(chuàng)新的地方政府，一項創(chuàng)新能否擴散更多地取決于每個地方政府本身的特征，包括財政收支與資金分配、人員流動、制度設計、黨派關系，以及政府間網(wǎng)絡等方面；在客體方面，主要是被采納、改變或拒絕的政府創(chuàng)新本身，其特征包括相對優(yōu)勢、兼容性、復雜性、可觀察性和可試用性；在媒介方面，主要是指推動某項創(chuàng)新在地方政府之間擴散的網(wǎng)絡、組織或個人。［5］66而且，認為該模型已得到很好的驗證。［18-25］

王浦劬總結了中國公共政策擴散的主要機制：學習機制、競爭機制、模仿機制和行政指令機制。其中，競爭機制不同于西方式的政黨選舉競爭，而是政府在地區(qū)或者部門之間的績效競爭和干部晉升的政績考核制度。政策學習不同于模仿，模仿機制是政策追趕者直接套用、復制政策領跑者行為的“政策克隆”過程。行政指令機制是指上級政府及部門通過行政權威指令性推動特定政策的廣泛擴散和實行。伴隨分權化改革的深化，行政指令推動政策擴散的作用和功能逐漸減弱。中央與地方政府之間的相互博弈互動關系導致地方政策獲得較大自主性空間，公共政策擴散的學習和競爭機制作用將日益凸顯。［3］13-16此外，研究還指出了不同的擴散模式對應的擴散機制。

二、政策創(chuàng)新擴散的路徑模式

作為一種政策過程理論，有關公共政策擴散的具體過程的分析和探討無疑是政策擴散研究中的關鍵內(nèi)容。［26］44政策創(chuàng)新擴散的路徑模式是指政策創(chuàng)新擴散在時間維度、空間維度以及組織層級維度的發(fā)展過程中呈現(xiàn)出來的特定模式。

（一）西方模式——時間維度的“S形”和空間維度的“鄰近效應”

時間維度上，美國新墨西哥大學的埃弗雷特·羅杰斯（E.M.Rogers）教授研究了3000多個有關創(chuàng)新擴散的案例，在1962年出版的名為《創(chuàng)新擴散》一書中，最早提出了著名的創(chuàng)新擴散S-曲線理論（S-shaped curve）。政策擴散發(fā)生后隨著時間的推移，政策擴散活動往往會經(jīng)歷擴散緩慢期、快速擴散期、擴散平穩(wěn)期等三個基本階段，如果將每一個時期采納政策的累積個數(shù)表示為點狀圖，即呈現(xiàn)出“S 形”。［3］9

空間維度上，創(chuàng)新擴散的最顯著特征表現(xiàn)為“鄰近效應”。地理接壤或鄰邊的政府之間，由于更有可能接觸和交往，水平層面的政策學習最經(jīng)常發(fā)生。許多研究證實，由于臨近的地理位置、相似的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和頻繁的政治交往，同一行政層級的政府之間相互學習并效仿創(chuàng)新的機會和渠道更多、意愿也更強。然而，隨著信息技術的廣泛應用和不斷發(fā)展，政策創(chuàng)新擴散的地理限制范圍不斷縮小，地理意義上的距離延伸為經(jīng)濟、社會、政治、文化等方面。［27］地方政府在選取學習對象時通常選擇相似度較高的轄區(qū)而不只是地理鄰邊。［28］

解釋政策擴散過程的4種基本模型被西方學者們總結如下：全國互動模型（The National Interaction Model）、區(qū)域擴散模型（The Regional Diffusion Model）、領導—跟進模型（Leader-Laggard Model）、垂直影響模型（Vertical Influence Models）。其中，“全國互動模型”假設在州政府官員之間存在一個全國性政策溝通網(wǎng)絡，通過這個網(wǎng)絡，已經(jīng)采納新政策方案的州政府官員能夠與尚未實施這一新政策方案的州政府官員就相關政策問題實現(xiàn)自由互動與交流?！皡^(qū)域擴散模型”假設各個州主要受到地理位置相鄰的州政府的影響，該模型又可細分為鄰近模型和固定區(qū)域模型?！邦I導—跟進模型”假設個別州在某項政策采納方面是先行者，而其他州爭相效仿和跟進，強調(diào)各州之間通過相互學習來進行效仿，而不是迫于公眾壓力或彼此之間的競爭。“垂直影響模型”與“領導—跟進模型”有相類似的地方，聯(lián)邦政府的角色類似于域內(nèi)的政策采納先行者，各個州政府再隨之跟進。兩者之間的區(qū)別在于：各個州政府在新政策方面對于先行者的跟進式學習是一個具有主動選擇權的過程，而面對來自聯(lián)邦政府的命令式安排卻必須服從。［26］44

（二）中國模式——“試驗—推廣”的經(jīng)典范式和“自上而下”的迅速擴散

中國單一制政治體制下，政策擴散動機與西方分權體制下不盡相同，比如競爭機制的目標導向差異以及垂直關系對政府創(chuàng)新擴散的影響差異，導致中國政策創(chuàng)新擴散模式在共性特征之外呈現(xiàn)一定特性。

就共性而言，“S形”曲線特征和區(qū)域擴散效應常常被觀察到。楊靜文認為，我國地市級政府間的“政務中心”制度創(chuàng)新擴散過程具有“S曲線”的特征。［16］44張瑋通過對戶籍制度改革地方實踐進行分析，提出戶口政策創(chuàng)新擴散過程中時空尺度上都表現(xiàn)出明顯的擴散效應。［29］馬亮基于面板數(shù)據(jù)采用回歸分析方法對電子政務的擴散進行研究，提出區(qū)域擴散效應對電子政務發(fā)展具有較強的解釋力，但同時證實了區(qū)域擴散效應的復雜性，即政府會根據(jù)特定屬性確定競爭對手或學習榜樣。省級政府主要參照地理臨近原則和行政序列相同原則，而經(jīng)濟社會發(fā)展水平接近原則沒有得到支持，可能的原因是這種區(qū)域劃分的合理性因為快速發(fā)展和區(qū)域動態(tài)性而遭到?jīng)_擊。［8］122王浦劬指出，中國公共政策實踐表明，政策創(chuàng)新性擴散活動具有鄰近效應。由于鄰近區(qū)域、城市間政府信息交流頻繁，容易獲得政策創(chuàng)新的信息，在提供公共物品和服務中具有競爭關系，傾向于積極采取政策跟蹤和政策學習方式。且經(jīng)驗表明，這種公共政策擴散模式會形成空間上的公共政策創(chuàng)新集聚現(xiàn)象。［3］12

然而，中國的政策實踐中，以“試驗—推廣”為基本特征的政策擴散過程顯然不同于上述西方四種政策擴散模型。周望指出，中國諸多政策擴散實踐中，“政策試驗”可以說是最為典型和普遍的一種擴散形式?；凇罢咴囼灐卑l(fā)展起來的“先行先試→典型示范→以點促面→逐步推廣”經(jīng)典模式，已成為中國絕大多數(shù)新政策在得到正式而全面實施之前所必須要經(jīng)歷的固定程式。通過運用把局部性政策方案進行逐步推廣，使其擴散到更大乃至全國范圍內(nèi)的改革策略，使得經(jīng)濟社會轉型可以在一個既保持可控性又富于創(chuàng)造性的過程中循序漸進地向前推進。這種政策試驗成果的推廣并非單純的“水平擴散”抑或“垂直擴散”，而是呈現(xiàn)為一個在多層級間互動的立體化網(wǎng)絡，即水平擴散過程中會受到政府層級結構的垂直性影響。［26］45-46

王浦劬總結了中國公共政策創(chuàng)新擴散的基本模式：自上而下的層級擴散模式、自下而上的吸納輻射擴散模式、同一層級的區(qū)域或部門間擴散模式、不同發(fā)展水平區(qū)域間政策跟進擴散模式。其中，自上而下的層級擴散模式是目前中國較為常見的公共政策擴散模式。由于上下級政府之間具有行政權力的命令和服從關系，上級政策推動者選擇和采納某項政策，并用行政指令要求下級采納和實施該項政策，政策創(chuàng)新被迅速擴散到下級政府及相關部門。自下而上的吸納輻射擴散模式的政策擴散路徑集中體現(xiàn)為“地方政策創(chuàng)新→上級采納→推廣實行”。下級政府在公共政策創(chuàng)新和擴散過程中具有主動性、首創(chuàng)性作用，省級政府常常是自下而上的吸納輻射公共政策擴散模式的首創(chuàng)主體。不同發(fā)展水平區(qū)域間政策跟進擴散模式在中國的集中表現(xiàn)是，相同的公共政策及其活動從東部發(fā)達地區(qū)向中西部地區(qū)擴散，且后者向前者的學習與跟進主要集中體現(xiàn)在經(jīng)濟政策領域。［3］10-12

三、研究思考及未來展望

政策創(chuàng)新及其擴散的研究主要分布在英美等西方發(fā)達國家，以分權體制為制度背景，尤其集中在美國州政府層面。自20世紀60年代以來，國外有關地方政府創(chuàng)新擴散的學術文章已逾千篇［5］64，在學術和實踐上都產(chǎn)生了廣泛且有益的影響。

盡管相關學術研究已取得豐碩的成果，但仍存在著發(fā)展和深化的空間：（1）國際學界對公共政策擴散機制分類的看法各異，當前已研究出上百種解釋擴散現(xiàn)象的機制［1］11，但缺乏一個清晰且有共識的理論框架。（2）公共政策擴散理論與國家、地區(qū)或者部門的公共政策擴散實踐活動沒有實現(xiàn)緊密結合，理論框架有待公共政策擴散實踐的驗證。［3］8（3）擴散研究聚焦于傳播層面，盡管學者們試圖從主觀能動者、傳播渠道到社會環(huán)境等不同角度去分解和陳列影響因子，但由于缺乏對具體政策過程的聚焦，這些分散、孤立的影響因素難以被有機地整合為政策擴散的運行邏輯。［30］（4）政策擴散研究太著迷于擴散產(chǎn)生的條件而非政策內(nèi)容，認為政策是感染性的而非政治互動的結果。［1］9擴散研究者自身也對此提出批判，認為這一研究傳統(tǒng)沒有關心新政策的內(nèi)容，它的研究興趣在過程而非本質。［31］（5）已有研究關注同一種類型政府創(chuàng)新的擴散分析，缺乏不同類型創(chuàng)新的對比研究。不同類型的創(chuàng)新受到不同因素組合的影響，可能會產(chǎn)生不同的擴散模式，對其進行比較研究，顯然也是未來值得關注的一個方向。［32］（6）已有研究缺乏對采納后實施情況的跟蹤分析。從單純關注創(chuàng)新采納轉向綜合考察創(chuàng)新實施［33］，是未來政府創(chuàng)新擴散研究的重要課題之一。（7）在經(jīng)濟迅速發(fā)展、社會激烈變革的中國，公共政策創(chuàng)新擴散的學術探索一直處于被忽視的狀態(tài)，相關理論研究幾為空白，亟待開拓。

中國改革開放近四十年來見證了不可勝數(shù)的政府創(chuàng)新項目的誕生、演變和擴散，政策變遷頻繁且影響深遠，當前亟須通過理論研究來對地方政府創(chuàng)新和擴散過程提供理論解釋。［5］73然而，迄今為止，國內(nèi)一直缺乏對政策創(chuàng)新擴散的動力機制與路徑模式的規(guī)范性梳理和學理性闡釋，已有研究著重于關注政策擴散過程中時間的S型路徑、空間的擴散性效應以及政策擴散的基本模式，多數(shù)分析只能夠進展到對經(jīng)驗證據(jù)的一般性總結和歸納，缺乏足夠的理論深度，深入系統(tǒng)結合實證的分析更是難覓。中國作為單一制國家，地方政府創(chuàng)新擴散較多地受到府際關系的垂直影響，擴散動機與模式都與西方明顯不同。加強對中國地方政府創(chuàng)新擴散的研究，立足于中國特殊的政策創(chuàng)新擴散動機，將政策創(chuàng)新擴散的運行邏輯進行有效整合，并提煉政策創(chuàng)新擴散的特有模式，顯然是進一步理解中國行政治理變遷和未來改革的重要切入口，也有助于學者取得重大理論突破。

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（責任編輯杜生權）

Mechanisms and Models of Diffusion of Policy Innovation: Based on Relevant Research at Home and Abroad Since 1960s

ZHANG Wei
（Economics College of Henan University，Kaifeng，475004，China）

Abstract:The four decades after the implementation of the reform and opening-up policy has witnessed the plentiful examples of diffusion of policy innovation and frequent policy changes in China.It is of vital theoretical and practical necessity to illuminate the mechanisms and models accounting for the diffusion of policy innovation.The western research under the institutional background of decentralization of authority has proved to be fruitful，but lacked a definite and common theoretical framework for the analysis of the policy diffusion.In China the implementation of unitary system strengthens the vertical administration of levels of governmental agencies，leading to the fact that the performance and personnel assessments carried out by superior agencies have served as the only parameter forconsideration on the part of one government concerning whether to adopt the polices.As a result，"Experiment-popularization" has become the most frequently-used model.However，the systemic analysis and interpretation of such issue is rarely found domestically at present.Accordingly，it is the significant starting point for the sound understanding of China’s administration reforms and changes to focus on the research of diffusion of policy innovation proposed by levels of governments in China.Also，the research is believed to promote the important theoretical breakthrough.

Key words:policy innovation；diffusion of policy；experiment of policy

中圖分類號：D035；D630

文獻標識碼：A

文章編號：2095-2082（2016）01-0043-08

收稿日期：2015-11-02

基金項目：國家社科基金項目（14CRK024）

作者簡介：張瑋（1982—），女，河南通許人，河南大學經(jīng)濟學院副教授，理學博士。