趙建麗

摘 要：目前中國的農(nóng)業(yè)正面臨著機遇與挑戰(zhàn)，盡管我國農(nóng)業(yè)正處在發(fā)展階段，但現(xiàn)有的耕地保護制度和政策實施的效果尚未達到要求，主要體現(xiàn)在耕地持續(xù)非農(nóng)化、非糧化和粗放利用帶來越來越多的麻煩。在新型城鎮(zhèn)化的大背景之下，為了使我國耕地保護跟上時代的步伐，滿足時代的需要，必須從全新的角度審視耕地資源新價值，形成耕地保護新認知，完善耕地保護制度，創(chuàng)新保護政策與措施。中央政府應(yīng)當積極配合起到領(lǐng)導(dǎo)作用，加速耕地有效保護激勵政策的形成，完善現(xiàn)有的管理控制制度，財政上加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，強化干部政績考核體系，建立科學(xué)的、健全的、高效的農(nóng)民保護耕地經(jīng)濟補償和資產(chǎn)權(quán)利機制。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；耕地保護；政策創(chuàng)新

耕地乃公民生存之本，關(guān)乎到社會經(jīng)濟發(fā)展、社會的長治久安、糧食的安全保障和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、維護城鄉(xiāng)共同和諧發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，從國內(nèi)及國際形勢分析，耕地保護正處于水深火熱的局面，耕地保護面臨著巨大的危機與挑戰(zhàn)，想要走出這種危機，必須轉(zhuǎn)變原有的發(fā)展方式，以走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路取代快速耕地非農(nóng)化為代價的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。為此，針對耕地保護發(fā)展的實際情況，應(yīng)當統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，注重環(huán)境保護和糧食安全，維護農(nóng)民利益。制度和技術(shù)上的要求也隨之提高，首先應(yīng)當協(xié)調(diào)耕地保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，分析耕地的使用價值，使耕地保護制度和保障體系得以形成。筆者在細致的研究中重新審視了價值、耕地資源要素和屬性三者之間的交互關(guān)系，產(chǎn)生一種全新的發(fā)展模式，在經(jīng)濟上，分析了耕地保護的成本，而且在制度上有所繼承、有所創(chuàng)新。

1 耕地保護制度與政策創(chuàng)新

1.1 對耕地“全要素”保護制度進行確立

當前耕地保護的管理理念只在于數(shù)量而忽視了耕地生態(tài)保護這一重要要素，為了耕地保護的正常進行，應(yīng)該妥善協(xié)調(diào)質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)、時間和空間之間的發(fā)展關(guān)系，形成健康的耕地發(fā)展模式；質(zhì)量上應(yīng)注重產(chǎn)能的提升，提高糧食質(zhì)量；生態(tài)上秉承不破壞環(huán)境的準則；空間上實現(xiàn)空間格局分部的最優(yōu)化；時間上科學(xué)安排利用時序，優(yōu)化利用。在遵循這五大原則要素的基礎(chǔ)上，提高耕地保護管理制度的效率，保證耕地資源保護、糧食安全，維護農(nóng)民的個人利益。

1.2 對耕地占補平衡制度進行完善

根據(jù)耕地保護的基礎(chǔ)原則，耕地占補平衡制度承擔(dān)著維護18億畝耕地紅線的重任。但是在進行耕地保護的實際操作中，存在著嚴重的耕地資源浪費和使用效率低下的問題，因土地開發(fā)引發(fā)的生態(tài)安全問題和補充耕地生產(chǎn)過程麻煩等問題，都有待將管理制度科學(xué)化。同時，必須嚴格論證后備土地開發(fā)，協(xié)調(diào)耕地占補平衡與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展機制的關(guān)系，防止因土地開發(fā)造成嚴重的環(huán)境破壞，并應(yīng)當及時處理環(huán)境開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境壓力。

因此，建立全新的“以質(zhì)抵量、產(chǎn)能平衡”機制，據(jù)此原則，對中地產(chǎn)田地進行改造，不應(yīng)該增加新土地的開發(fā)，而應(yīng)當在已開發(fā)的土地的基礎(chǔ)上著力研究如何提高土地的生產(chǎn)效率。結(jié)合實際情況，建立補充耕地經(jīng)濟補償制度，因補充耕地的保有量不斷上升，導(dǎo)致部分耕地距離遠、分布零散，給農(nóng)民的生產(chǎn)過程帶來極大的不便和麻煩。針對這種情況，可以根據(jù)新開墾耕地的所在地制定新的耕地耕種和管理保護補助費發(fā)放的相關(guān)制度，強化地方政府工作人員、農(nóng)民的責(zé)任保護意識，共同維護耕地經(jīng)濟補助機制。

1.3 對耕地保護價值補償制度進行創(chuàng)新

自古以來，我國以農(nóng)耕文明而聞名天下，但至今尚未形成耕地保護價值補償新機制，原因是長久以來我國耕地保護施行的過程中過分保守，不敢超越傳統(tǒng)模式去創(chuàng)新。經(jīng)濟利益主導(dǎo)著耕地保護主體行為，為了調(diào)動耕地保護主體意識，提高積極性，應(yīng)當建立耕地保護價值補償與激勵機制。從現(xiàn)實層面上來說，耕地保護涉及的層次多、涉及面廣，因此需要以耕地價值審判和耕地保護機會成本為出發(fā)點，以使得耕地保護的經(jīng)濟補償制度建立和完善，從而不再是被動地進行耕地保護。

在建立耕地保護價值補償制度時，必須從多方面考慮耕地保護主體的多元性，體現(xiàn)耕地保護所得補償?shù)恼獠啃詢r值，和其產(chǎn)生積極的生產(chǎn)效應(yīng)，對微觀主體提供補貼耕地保護；并且在進行耕地保護時需要對當?shù)氐恼畬嵤┭a償制度，使其能夠產(chǎn)生更高的經(jīng)濟效益和成本控制。同時在進行完善耕地保護制度的過程中，一方面要使得耕地能夠盡量避開，另一方面在集約用地的獎懲制度上，需要加強其工作效率，建立具有長期效益如產(chǎn)品數(shù)量增加、產(chǎn)能提高等經(jīng)濟效益的制度。此外，還需要根據(jù)我國耕地保護的相關(guān)法律法規(guī)，針對具有實在價值的耕地進行合理征用，并給失去耕地的農(nóng)民進行有償補給，以確保農(nóng)民的生活無憂。

在當今的國際時代大背景下，對具有區(qū)域性的耕地保護的補償模式需要進行創(chuàng)新。在對耕地保護進行補償時，實行縱向補償和橫向補償。在糧食的主要生產(chǎn)區(qū)和商品糧的基地上對耕地保護進行加大力度補償，這就是所謂的“縱向補償”；在一些糧食調(diào)入的省份或者地區(qū)里對其調(diào)出的區(qū)域進行耕地保護的經(jīng)濟補償，則稱之為“橫向補償”。在對耕地資源科學(xué)認知與評判價值的相關(guān)制度進行改革的過程中，需注重全國18億畝耕地保護財產(chǎn)權(quán)利制度的完善，并且能夠使得在改革的過程中保障農(nóng)民的耕地權(quán)益和地方政府進行耕地保護時應(yīng)盡的社會責(zé)任，并且能夠使其得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償。

2 耕地保護激勵政策與措施

實現(xiàn)耕地保護激勵，理性上是以中央政府、地方政府以及農(nóng)民為主體，從自身利益出發(fā)而做出的選擇。以中央政府利益為角度，目標在于實現(xiàn)國民食品安全和生態(tài)環(huán)境安全；以地方政府利益為角度，既要維護中央政府的要求和利益，又要從當?shù)亟?jīng)濟利益出發(fā)，因此具有雙重性；以農(nóng)民利益為角度，基于其自身的經(jīng)濟利益，需要在保與不保直接做出選擇。即說明耕地保護制度需要出臺相應(yīng)的鼓勵政策才能有效地施行。

首先，強化政府人員的管理意識，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性。在保證耕地保護主體間利益關(guān)系正常的條件下，由中央政府擔(dān)任主導(dǎo)位置，加速耕地保護利益激勵措施、對農(nóng)民經(jīng)濟補償?shù)南嚓P(guān)措施的形成，細化耕地保護制度相關(guān)細則，將耕地保護外部的效應(yīng)內(nèi)部化。與此同時，改造生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)建設(shè)區(qū)，改變原有先開采后整治的經(jīng)營模式，加強“占耕補林”政策的全新探索，從根本上減少了治理過程中的資源浪費。

其次，推進財政轉(zhuǎn)移制度，建立監(jiān)督管理考察機制。中央政府除了需要在制度上作出改變，還應(yīng)該完善監(jiān)督檢查和問責(zé)體系，從實際上增加對地方政府耕地保護的檢查力度，強化土地執(zhí)法的規(guī)范性、權(quán)威性，防止地方政府“監(jiān)守自盜”，嚴厲依照法律規(guī)定處罰地方政府違規(guī)使用農(nóng)田的行為。根據(jù)區(qū)域特點，采取相應(yīng)的改革措施，明確改革耕地保護工作的政績考核制度。

最后，對農(nóng)民保護耕地的經(jīng)濟補償?shù)募訌?。實施支農(nóng)惠農(nóng)的基本政策，堅決維護農(nóng)民的經(jīng)濟利益，提供農(nóng)民生計補貼，對于土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)民的購房建房等進行鼓勵，使農(nóng)村社區(qū)化和城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)村一些廢棄的無用之地進行合理科學(xué)地使用。在進行耕地保護的改革中，還應(yīng)當對宅基地的建設(shè)進行嚴格地考察與審核，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況將農(nóng)村的舊房屋進行拆除并建立新房屋。

3 結(jié)束語

綜上所述，科學(xué)的耕地保護制度能夠從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展上遇到的困難，有效地促進社會經(jīng)濟發(fā)展并維護社會發(fā)展的穩(wěn)定性。國家和地方政府應(yīng)當分析時下發(fā)展的現(xiàn)狀，有針對性地采取相關(guān)措施，做好耕地保護工作，提高土地利用率。

參考文獻

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