王振虎

摘要：現(xiàn)階段，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正在不斷的發(fā)展，通過城鎮(zhèn)化建設(shè)保證了移民搬遷的順利進(jìn)展，但與此同時，卻占用了大量的耕地，造成了我國耕地面積的進(jìn)一步縮小，這種耕地面積減小的速率正在加快，現(xiàn)有的耕地保護(hù)制度并沒有達(dá)到較好的目的，在這種情況下，需要通過政策創(chuàng)新，最大程度的保護(hù)耕地面積。本文主要分析的是耕地保護(hù)制度在中國新型城鎮(zhèn)化背景下的政策創(chuàng)新，全文在具體分析中主要從對耕地資源的認(rèn)識、中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的耕地保護(hù)制度創(chuàng)新以及強(qiáng)化耕地保護(hù)制度下政策創(chuàng)新的建議等方面進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)制度；中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；政策創(chuàng)新；研究分析

耕地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時保障社會穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重點工作。在《土地管理法》修訂后明確了耕地占補(bǔ)平衡、嚴(yán)格農(nóng)轉(zhuǎn)非審批制度以及土地用途管理制度等，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，我國的耕地面積仍在不斷減少、部分地區(qū)的耕地質(zhì)量不斷下降，而國家也繼續(xù)出臺了耕地保護(hù)職責(zé)、“一免三補(bǔ)”以及加大農(nóng)業(yè)投資等惠農(nóng)政策，不過總體耕地保護(hù)仍然不到位[1]。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，注重生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，最大程度的保護(hù)農(nóng)民的切身利益。在這一背景下，原有的耕地保護(hù)制度需要進(jìn)行政策創(chuàng)新。本文主要就耕地保護(hù)制度在中國新型城鎮(zhèn)化背景下的政策創(chuàng)新問題分析如下：

一、對耕地資源的認(rèn)識

1、耕地的基本組成。耕地的基本組成包含了5個要素，主要是耕地的數(shù)量、耕地的質(zhì)量、時間、空間以及耕地的生態(tài)性等。在耕地數(shù)量方面，根據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果顯示，我國耕地面積為13538.5萬公頃，約合20.3077億畝。全國人均耕地0.101公頃（1.52畝），這一水平還不到世界人均水平的一半。在這些耕地可較好使用的只有18億畝多一點。在耕地質(zhì)量方面主要是耕地的生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)障礙因素等；耕地在空間上表現(xiàn)為固定，而且在空間上存在差異性，在時間方面，主要是耕地隨著種植時間的增長，其生產(chǎn)能力、土壤中元素含量水平會發(fā)生變化[2]。

2、耕地的價值所在。耕地的價值是通過耕地的功能性體現(xiàn)出來的，本身具有動態(tài)性和系統(tǒng)性的特點，由于耕地的功能具有多樣性，因而耕地的價值也具有多樣性，耕地作為農(nóng)民物質(zhì)生產(chǎn)資料，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的今天，耕地對于部分農(nóng)民而言，是其生存的基礎(chǔ)，也是養(yǎng)家糊口、家庭收入的主要來源，在這方面，耕地具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價值，此外，在廣大農(nóng)村還有大量的老弱群體，耕地是這些人群的生存基礎(chǔ)，表現(xiàn)為耕地的養(yǎng)老保障、失業(yè)保障功能。除此之外，耕地還具有財產(chǎn)預(yù)期收益價值以及心理效應(yīng)等方面的價值。

3、耕地屬性分析。耕地的屬性包含了數(shù)量、生態(tài)、質(zhì)量以及用途等?；趪医嵌?，國家需要有大量的土地用于糧食生產(chǎn)儲備，從農(nóng)民角度而言，耕地越多，農(nóng)民通過耕地面積能夠獲得的經(jīng)濟(jì)價越大，耕地的生態(tài)屬性據(jù)定了耕地的品質(zhì)，沒有污染的土壤、含有適量有益元素的土壤能夠保證耕地的生產(chǎn)能力；耕地的質(zhì)量影響到耕地生產(chǎn)能力以及經(jīng)濟(jì)價值，而耕地的用途又依賴于耕地的數(shù)量以及質(zhì)量，耕地的屬性決定了耕地的價值。

二、耕地保護(hù)制度的政策創(chuàng)新分析

1、耕地保護(hù)中的全面性。耕地保護(hù)在較長時間發(fā)展過程中忽視了對耕地資源保護(hù)的全面性，大部分地區(qū)在耕地資源保護(hù)中，片面的認(rèn)為耕地資源保護(hù)及時保護(hù)耕地資源的數(shù)量，這樣就形成了一定的誤區(qū)，實際在耕地資源保護(hù)中，除了重視耕地的數(shù)量外，同時還應(yīng)該兼顧耕地資源的其它屬性，在耕地保護(hù)中協(xié)調(diào)數(shù)量、質(zhì)量、時間、空間以及神態(tài)屬性，具體的就是保護(hù)耕地數(shù)量、保護(hù)耕地的質(zhì)量，避免耕地質(zhì)量的下降。

2、耕地占補(bǔ)平衡的繼續(xù)深化。耕地占補(bǔ)平衡是進(jìn)行耕地保護(hù)的重要措施，但是在具體的管理中卻存在著沒有完全落實耕地占補(bǔ)平衡保護(hù)措施，比如：部分人員占多補(bǔ)少，部分人員占優(yōu)補(bǔ)劣等，這些都沒有真正的體現(xiàn)出耕地占補(bǔ)平衡，對此需要繼續(xù)深化，可從以下幾個方面進(jìn)行分析：（1）重視耕地占補(bǔ)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)性，在土地資源開發(fā)方面，極易引發(fā)較多的生態(tài)問題，因而在提地資源開發(fā)過程中需要進(jìn)行全面的論證，在確保生態(tài)環(huán)境不受影響，耕地質(zhì)量可靠的情況下，按照土地資源尅發(fā)要求進(jìn)行開發(fā)；（2）耕地補(bǔ)充部分質(zhì)量的有效監(jiān)督，占用耕地后，對于補(bǔ)充的耕地，需要對其數(shù)量、質(zhì)量需進(jìn)行監(jiān)督管理，確保補(bǔ)充的土地在綜合數(shù)量以及質(zhì)量基礎(chǔ)上與占用的土地保持一致性，此外，對于占用耕地后進(jìn)行的相關(guān)生產(chǎn)活動進(jìn)行監(jiān)督，避免生產(chǎn)活動對其余耕地的影響；（3）強(qiáng)調(diào)耕地占補(bǔ)平衡中的質(zhì)量互補(bǔ)，耕地占補(bǔ)平衡中，可通過耕地的產(chǎn)能以及對應(yīng)的價值進(jìn)行占補(bǔ)平衡分析，也就是綜合耕地的數(shù)量以及質(zhì)量要求，耕地質(zhì)量較低的，其數(shù)量應(yīng)較多，但是對于耕地質(zhì)量較好的，其數(shù)量可降低，實現(xiàn)質(zhì)量互補(bǔ)，保證占補(bǔ)平衡；（4）有效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，占用耕地后，補(bǔ)充的耕地其條件可能較為艱苦，此時，部分農(nóng)民會放棄種植，久而久之，耕地的質(zhì)量會下降和數(shù)量會減少，而通過有效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以保證農(nóng)民合理的使用耕地，維持耕地數(shù)量以及質(zhì)量的穩(wěn)定性。

三、強(qiáng)化耕地保護(hù)制度下政策創(chuàng)新的建議

1、強(qiáng)化監(jiān)督管理，以激勵機(jī)制促進(jìn)耕地保護(hù)。耕地資源保護(hù)過程中需要中央政府以及各地地方政府土地管理部門的有效監(jiān)督，做到權(quán)責(zé)對等，明確不同管理部門的職責(zé)所在，與此同時，通過對地方政府土地管理部門、農(nóng)民等不同主體建立激勵制度，從而依靠當(dāng)?shù)卣恋毓芾聿块T做好耕地的保護(hù)工作，激勵機(jī)制能夠調(diào)動農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的積極性。最大程度的保證土地合理使用，維持其數(shù)量、質(zhì)量以及生態(tài)功能穩(wěn)定性。

2、提高占用耕地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。耕地可重復(fù)使用，但是在占用耕地后，農(nóng)民將無法從耕地中得到持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)價值，因而可通過提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保證農(nóng)民能夠繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。結(jié)束語：耕地保護(hù)是一項系統(tǒng)性和復(fù)雜性的工作，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的今天，需要全面的掌握耕地的內(nèi)涵，了解耕地的數(shù)量，通過對耕地屬性的全面保護(hù)達(dá)到保護(hù)耕地的目的。

參考文獻(xiàn)

[1]劉彥隨，喬陸印.中國新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)制度與政策創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)地理，2014（04）.

[2]陸小成.中國新型城鎮(zhèn)化的低碳創(chuàng)新驅(qū)動模式[J].生態(tài)環(huán)境學(xué)報，2016（02）.