龔宏齡

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利益集團(tuán)影響政策執(zhí)行的行為研究：基于互動(dòng)的視角

龔宏齡①

摘要：在公共政策實(shí)踐中，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于執(zhí)行方與利益相關(guān)者之間的調(diào)適和互動(dòng)，其中那些結(jié)成利益集團(tuán)、聯(lián)合起來采取行動(dòng)的人，對(duì)政策執(zhí)行過程及其效能的影響尤為明顯。利益集團(tuán)以公權(quán)力領(lǐng)域、市場(chǎng)領(lǐng)域和公共輿論領(lǐng)域?yàn)槠脚_(tái)，通過各種方式與政策執(zhí)行方展開互動(dòng)，對(duì)政策執(zhí)行施加壓力。這些施壓活動(dòng)給政策執(zhí)行帶來不可忽視的消極影響，因此，有必要結(jié)合其活動(dòng)規(guī)律加以規(guī)制，以優(yōu)化政策執(zhí)行過程，提高公共政策效能。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)；互動(dòng)；公權(quán)力領(lǐng)域；利益驅(qū)動(dòng)

一、問題凸顯與理論闡釋維度

“任何社會(huì)結(jié)構(gòu)都可能會(huì)提供一些交流和選擇傾向的模式，導(dǎo)致其中個(gè)別人組成利益集團(tuán)?！?[美]加布里埃爾·A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)——體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，北京：東方出版社，2007年，第180頁(yè)。利益集團(tuán)的存續(xù)與他們和公共政策的互動(dòng)緊密關(guān)聯(lián)。從已有研究來看，利益集團(tuán)與公共政策的關(guān)系大都被局限在政策制定環(huán)節(jié)，“無論在何種政府制度下，利益集團(tuán)都在活動(dòng)，它們活動(dòng)的共同特征是有效地影響決策過程”。*[美]戴維·杜魯門：《政治過程:政治利益與公共輿論》，陳堯譯，天津：天津人民出版社，2005年，第287頁(yè)。人們甚至將利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響直接等同于對(duì)決策的影響，由此導(dǎo)致對(duì)利益集團(tuán)與政策執(zhí)行重合地帶或交集的研究呈現(xiàn)出明顯的不足。

徒法不足以自行，鮮有政策問題僅通過政府決策就能獲得解決。事實(shí)上，公共政策對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配，必然不同程度會(huì)傷及一部分人的利益。因此政策實(shí)施從來都不會(huì)一帆風(fēng)順，利益受損者將千方百計(jì)抵制甚至反撲政策，對(duì)政策執(zhí)行施加壓力。對(duì)于利益集團(tuán)而言，若要使效益最大化，就必須在其能夠獲得的正式機(jī)會(huì)之外另尋它法，將施壓環(huán)節(jié)從立法決策延伸到政策執(zhí)行，將施壓對(duì)象從決策部門拓展至執(zhí)行部門。這不可避免對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生深刻影響。如果缺乏合理引導(dǎo)和規(guī)制，可能導(dǎo)致政策執(zhí)行不力、效果不彰，甚至使公共政策淪為少數(shù)人的盛宴。為此，有必要對(duì)政策執(zhí)行中的利益集團(tuán)活動(dòng)展開研究，以此一步揭示和闡發(fā)利益集團(tuán)與公共政策的關(guān)系。

研究的核心問題是：利益集團(tuán)如何對(duì)政策執(zhí)行施加影響？這一問題可以分解為以下幾個(gè)關(guān)聯(lián)性問題：一是利益集團(tuán)影響政策執(zhí)行的平臺(tái)？二是利益集團(tuán)影響政策執(zhí)行的主導(dǎo)策略？三是利益集團(tuán)影響政策執(zhí)行的主要誘因？圍繞這些問題，有以下基本假設(shè)：(1)公共政策涉及多元多樣的利益主體，其中因共同意見主張或利益訴求而結(jié)成的利益集團(tuán)是重要的政策利益相關(guān)者，而且，它不是被動(dòng)接受者，而是具有主觀能動(dòng)性的積極行動(dòng)者。(2)利益集團(tuán)行動(dòng)并不直接作用于執(zhí)行效果本身，而是先通過特定的、具有中介色彩的公共活動(dòng)領(lǐng)域，經(jīng)歷預(yù)先的力量轉(zhuǎn)換才將其影響作用于政策執(zhí)行體系、過程和結(jié)果。(3)每一活動(dòng)領(lǐng)域都包含著各式各樣的具體行為方式，利益集團(tuán)在資源獲取、過往經(jīng)驗(yàn)、活動(dòng)能力等方面的稟賦決定了它會(huì)視情況選擇不同的行為策略。(4)利益集團(tuán)的行動(dòng)具有目的導(dǎo)向性，在政策執(zhí)行中的施壓行動(dòng)是基于政策執(zhí)行于它而言所產(chǎn)生的利益關(guān)聯(lián)，因而，就其本質(zhì)而言是政策過程中的互動(dòng)行為。

本文主要剖析利益集團(tuán)與政策執(zhí)行方，以及相關(guān)利益主體的互動(dòng)，說明利益集團(tuán)對(duì)公共政策執(zhí)行施加影響的邏輯與方式，期望由此見微知著，透視和提煉利益集團(tuán)影響公共政策執(zhí)行的基本要素，進(jìn)而豐富利益集團(tuán)與公共政策關(guān)系研究的相關(guān)內(nèi)容。

二、政策執(zhí)行中利益集團(tuán)的互動(dòng)領(lǐng)域

利益集團(tuán)的施壓活動(dòng)，需要借助一定的媒介才能將本團(tuán)體的意志映射到政策過程，這一媒介就是公共活動(dòng)領(lǐng)域。利益集團(tuán)對(duì)政策執(zhí)行的影響并非發(fā)生在真空中，而是以特定公共活動(dòng)領(lǐng)域?yàn)槠脚_(tái)，通過利益集團(tuán)與其他物質(zhì)結(jié)構(gòu)、精神結(jié)構(gòu)、社會(huì)行動(dòng)者相互聯(lián)結(jié)的動(dòng)態(tài)過程來實(shí)現(xiàn)。公共活動(dòng)領(lǐng)域的范圍和要素取決于國(guó)家、市場(chǎng)以及社會(huì)之間的關(guān)系。相應(yīng)地，對(duì)利益集團(tuán)與政策執(zhí)行方以及其他利益相關(guān)者互動(dòng)空間的分析，可以從三者關(guān)系耦合所形成的主要活動(dòng)領(lǐng)域來展開。

第一，利益集團(tuán)與政策執(zhí)行方互動(dòng)的公權(quán)力領(lǐng)域。一是公權(quán)力主體是公共政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的合法主體，因此，毫無懸念的成為利益集團(tuán)施壓的首要對(duì)象。二是政策工具與政策問題之間具有“適配性”，不同政策工具將產(chǎn)生不同政策效果，進(jìn)而對(duì)政策所涉利益集團(tuán)的利益形成差異化的影響，因此，這些集團(tuán)往往對(duì)政策工具的適用保持著高度敏感性。三是有效的政策執(zhí)行要求政府部門較為充分地獲得公眾對(duì)政策的態(tài)度和支持狀況的信息，從而由中發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題，促進(jìn)政策民主化、行政民主化。四是從本質(zhì)上看，政策執(zhí)行過程實(shí)際上是政策的持續(xù)的再制定和再?zèng)Q策過程，在此過程中，政策內(nèi)容“可能會(huì)被實(shí)質(zhì)性地更改、加載甚至否定”。*[英]邁克·希爾，[荷]彼特·休普：《執(zhí)行公共政策——理論與實(shí)踐中的治理》，黃健榮等譯，北京：商務(wù)印書館，2011年，第5頁(yè)、第9頁(yè)。由此使得“同一個(gè)政策主體經(jīng)常需要介入多個(gè)不同的階段之中，他們所進(jìn)行的政策博弈，往往也是在政策過程的各個(gè)不同部分中展開的”。*[英]米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過程》，趙成根譯，北京：中國(guó)青年出版社，2004年，第20-21頁(yè)。上述要素構(gòu)成利益集團(tuán)與政策執(zhí)行方互動(dòng)的最主要空間。

第二，利益集團(tuán)與其他利益相關(guān)者互動(dòng)的市場(chǎng)領(lǐng)域。在政治生活中，單個(gè)主體常常無法就自己的目標(biāo)向政府施加足夠的影響。面對(duì)公共政策對(duì)集團(tuán)利益的規(guī)制，利益集團(tuán)有時(shí)會(huì)基于利益考量和行動(dòng)要結(jié)成聯(lián)盟，建立行動(dòng)聯(lián)合體來爭(zhēng)取在政策過程中發(fā)揮更大影響力。利益集團(tuán)與其他利益相關(guān)者在市場(chǎng)領(lǐng)域的結(jié)盟，既有可能是與行業(yè)內(nèi)其他利益主體合作共謀，進(jìn)行“桌底交易”甚至組成“聯(lián)合艦隊(duì)”，共同應(yīng)對(duì)政策規(guī)制。也可能是與行業(yè)外其他利益相關(guān)者聯(lián)姻，取長(zhǎng)補(bǔ)短、各取所需，從而減少交易成本。這些合作聯(lián)盟常常使政策執(zhí)行受到不同行業(yè)的聯(lián)合抵制，導(dǎo)致政策落實(shí)進(jìn)度慢于預(yù)期、力度小于預(yù)期，甚至觸碰“天花板”而集體失語(yǔ)。合作的反面是競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)利益集團(tuán)與其對(duì)手的力量對(duì)比嚴(yán)重失衡以致一方壟斷話語(yǔ)權(quán)，另一方卻“銷聲匿跡”時(shí)，政策執(zhí)行方所接受的信息往往經(jīng)過精心“包裝”，是剔除了不利于集團(tuán)利益的“民意”。

第三，利益集團(tuán)施展互動(dòng)行為的公共輿論領(lǐng)域。公共輿論狀況關(guān)系到對(duì)政治統(tǒng)治或政府管理的合法性與合理性認(rèn)同，是一系列重大的穩(wěn)定和秩序問題的心理基礎(chǔ)。因此，政策執(zhí)行者往往對(duì)公共輿論保持高度的敏感度、依賴性和回應(yīng)性。公共輿論在過去以信件、報(bào)紙、雜志、電視等傳播媒介為載體，互聯(lián)網(wǎng)和新的通訊工具的出現(xiàn)及其廣泛使用，為“公共意見”和“公眾輿論”的生成開創(chuàng)了新的平臺(tái)，由此塑造出一個(gè)全新的公共領(lǐng)域形態(tài)——網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域。它拓寬了公眾輿論表達(dá)空間，使對(duì)公眾的動(dòng)員變得更加容易和成本低廉，民意獲得了全新而豐富多樣的物質(zhì)載體和表達(dá)通道，因而也成為形形色色利益集團(tuán)活動(dòng)策源、醞釀、發(fā)酵和發(fā)展的重要空間。一旦這些平臺(tái)被利益集團(tuán)操縱，那么公眾的情緒宣泄和話題討論，便會(huì)衍化為滲入利益集團(tuán)意志的“公共輿論”，從而影響執(zhí)行主體的態(tài)度、決心以及相應(yīng)的執(zhí)行行為。

三、政策執(zhí)行中利益集團(tuán)的互動(dòng)策略

利益集團(tuán)在政策過程中的話語(yǔ)影響力，一定程度上取決于集團(tuán)使用各種獨(dú)特的資源去影響政治同盟者、中立人士和對(duì)手的能力和技巧。這種能力和技巧，集中表現(xiàn)為利益集團(tuán)針對(duì)不同的情形對(duì)不同活動(dòng)領(lǐng)域的側(cè)重，以及在此基礎(chǔ)上與政策執(zhí)行方以及其他利益主體，展開各種直接或間接互動(dòng)的具體策略的選擇和運(yùn)用：

第一，游說政府。在各種行動(dòng)策略中，游說是利益集團(tuán)最常用的方式，這衍生出一個(gè)特殊的職業(yè)人群——說客。他們是利益集團(tuán)的神經(jīng)末梢，不斷在政治系統(tǒng)與利益集團(tuán)之間來回傳遞信息。在以往，游說更多的是針對(duì)立法者或決策者的努力，但“很少有公共政策問題僅通過立法行動(dòng)就能得以解決。如果一個(gè)利益集團(tuán)想使其效益最大化，它還必須具備游說執(zhí)行部門的技能。很多利益集團(tuán)在運(yùn)作上更加傾向于游說一個(gè)特定的機(jī)構(gòu)，而不是立法政策”。*[美]杰弗里·M·貝瑞，克萊德·威爾科克斯：《利益集團(tuán)社會(huì)》(第5版)，王明進(jìn)譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第208頁(yè)。在形式上，利益集團(tuán)的游說活動(dòng)形形色色，出席聽證會(huì)、擬定執(zhí)行方案、登門拜訪、提交研究結(jié)果或技術(shù)資料、開展輿情調(diào)查、建立親密的人際關(guān)系等各種途徑都可能被利益集團(tuán)采納。

第二，利益輸送。利益輸送本質(zhì)上是一種“投資”行為或遠(yuǎn)期的“利益交換”。在實(shí)際政策過程中，各個(gè)領(lǐng)域的行業(yè)利益團(tuán)體向政府執(zhí)行者輸送利益的事情并不鮮見，其中，賄賂是各國(guó)普遍存在的現(xiàn)象。在諸多行業(yè)中，能源、軍工、醫(yī)藥、通訊、化工等是商業(yè)賄賂的重災(zāi)區(qū)。在個(gè)別領(lǐng)域，寡頭企業(yè)對(duì)政府官僚的俘獲幾乎導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)的淪陷。在具體手法上，行賄者常常向政府官員及其親屬、朋友提供金錢、商鋪、房產(chǎn)等物質(zhì)性財(cái)物，或者以解決當(dāng)事人親戚朋友的就業(yè)、升學(xué)問題，甚至承諾在其離職退休后高薪聘請(qǐng)來予以“收買”，以達(dá)到影響政策執(zhí)行走向和執(zhí)行力度的目的。面對(duì)無孔不入的利益攻關(guān)，總有一些意志不堅(jiān)定的人難以經(jīng)受住考驗(yàn)而淪為利益集團(tuán)的俘虜。

第三，角色轉(zhuǎn)換。一種是成為“紅頂商人”，通過身兼“官員”和“商人”雙重角色—官員，去企業(yè)任職或企業(yè)家“商而兼仕”，構(gòu)造出政商兩界通吃的局面。在防止利益沖突比較嚴(yán)厲的地方，這種身負(fù)雙重角色的情況往往受到限制，但這并不能阻止金錢、權(quán)力、資源之間的相互輸送，因而衍生出另一種特殊的角色轉(zhuǎn)換方式——官商“旋轉(zhuǎn)門”——比如在美聯(lián)儲(chǔ)與華爾街、華盛頓與紐約之間頻繁“旋轉(zhuǎn)”，使相互之間產(chǎn)生“非常規(guī)”的利益關(guān)聯(lián)，從而編織出金錢、權(quán)力、資源之間相互輸送的圖譜。這些集官商于一體的方式，加速了權(quán)力與利益的勾兌，不僅使利益集團(tuán)接近政府，使影響政策執(zhí)行的活動(dòng)更加便利和更具影響力，甚至還使利益集團(tuán)代言人的角色發(fā)生了戲劇性變化，從接近政府的主體角色轉(zhuǎn)化成了被人接近的對(duì)象。

第四，多元合作。在政治生活中，聯(lián)盟常常是一條行之有效的途徑。利益集團(tuán)與其他主體合作共謀可以擴(kuò)大稀缺資源和信息網(wǎng)絡(luò)，增加談判籌碼，提升利益博弈能力和行動(dòng)能力，從而在政策過程中發(fā)揮更大影響力。在具體行動(dòng)上，既有可能是結(jié)成臨時(shí)性聯(lián)盟，也可能是保持相對(duì)長(zhǎng)期的聯(lián)盟。前者主要是應(yīng)對(duì)某個(gè)單一問題而存在，并沒有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的一致目標(biāo)，這種聯(lián)盟中的成員異質(zhì)性較高，有時(shí)甚至包括一些看似不可能在一起的伙伴。比如被視作自由派的“美國(guó)公民自由聯(lián)盟”，有時(shí)會(huì)與極端保守派“全國(guó)步槍協(xié)會(huì)”“全國(guó)生命權(quán)委員會(huì)”或者“基督教聯(lián)盟”站在一起；后者主要是在一些關(guān)鍵性議題上持相對(duì)一致態(tài)度的團(tuán)體組建的永久性聯(lián)盟，或者由于一些議題常常觸及這些團(tuán)體的共同利益，從而在他們之間形成一種頻繁合作的狀態(tài)。

第五，輿論迫使。在真實(shí)的世界里，信息是不完全的，充滿了變數(shù)和不確定性，這促成了公共輿論的可塑造性。針對(duì)特定問題，大多數(shù)人并非專業(yè)人士，容易受到外在言論的影響。如此一來，利益集團(tuán)便可通過建立與公眾的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，通過利用和操縱電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等傳播媒介，引導(dǎo)甚至決定公眾所知、所想和所談?wù)摰膬?nèi)容，吸引公眾關(guān)注各種各樣被包裝過的“社會(huì)問題”和“社會(huì)危機(jī)”，借此使該集團(tuán)所主張的利益訴求、意見和建議，在公眾那里贏得同情和聲援，從而使“公共輿論”被滲入該利益集團(tuán)的意志，進(jìn)而向政府執(zhí)行主體傳遞“民眾的呼聲”，借助“公共輿論”和“民意訴求”來迫使政府就范。甚至，在披露和宣傳政策時(shí)刻意曲解政策內(nèi)容，降低公眾的政策認(rèn)同，從而對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生抵觸情緒。

四、政策執(zhí)行中利益集團(tuán)互動(dòng)的利益驅(qū)動(dòng)

馬克思指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”*《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第82頁(yè)。對(duì)利益的追求是人們結(jié)成利益集團(tuán)的根本原因，也是利益集團(tuán)行動(dòng)的初衷。在社會(huì)政治生活中，公共政策呈現(xiàn)出多樣性，不同政策類型構(gòu)成不同的權(quán)力-利益場(chǎng)域，每一種權(quán)力-利益場(chǎng)域?qū)ο嚓P(guān)利益集團(tuán)都會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。受到來自公共政策的顯性或潛在影響，是利益集團(tuán)對(duì)該政策執(zhí)行施加壓力的前提條件；若政策執(zhí)行對(duì)集團(tuán)利益既無促進(jìn)也無減損，該利益集團(tuán)通常不會(huì)參與到影響政策執(zhí)行的隊(duì)伍中來。換言之，利益集團(tuán)與特定公共政策之間存在利益關(guān)聯(lián)，是其組織集體行動(dòng)對(duì)政策執(zhí)行施加影響的前提。這是利益集團(tuán)的逐利本性使然。各利益集團(tuán)為了表達(dá)自己的利益訴求、實(shí)現(xiàn)特定的利益目標(biāo)，勢(shì)必會(huì)在現(xiàn)有的政治和社會(huì)體系中尋找各種各樣的利益依托路徑，由此構(gòu)成了利益集團(tuán)影響政策執(zhí)行的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

總體而言，利益集團(tuán)與公共政策之間呈現(xiàn)兩種典型的利益關(guān)聯(lián)情形，在不同情形下，政策執(zhí)行對(duì)其所涉利益集團(tuán)將產(chǎn)生不同方向的影響：一是利益集團(tuán)的利益訴求與政策目標(biāo)相容。在此情形下，政策執(zhí)行將有助于實(shí)現(xiàn)或維護(hù)集團(tuán)利益；二是利益集團(tuán)的利益訴求與政策目標(biāo)不相容，二者之間呈現(xiàn)出背反或博弈狀態(tài)。在此情形下，政策執(zhí)行將妨礙集團(tuán)利益的實(shí)現(xiàn)，甚至導(dǎo)致利益集團(tuán)既得利益的減損。在兩種不同的利益關(guān)聯(lián)情形下，公共政策對(duì)利益集團(tuán)的規(guī)制和影響截然不同，相應(yīng)地，利益集團(tuán)通常表現(xiàn)出差異迥然的態(tài)度，進(jìn)而采取不同的策略以應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行對(duì)集團(tuán)利益造成的影響。總體上，利益集團(tuán)的行為主要遵循以下規(guī)律：在政策目標(biāo)與利益集團(tuán)的追求相容，政策執(zhí)行能夠?qū)崿F(xiàn)、維護(hù)或增進(jìn)集團(tuán)利益的情況下，利益集團(tuán)在態(tài)度上與政策取向保持一致；在政策目標(biāo)與利益集團(tuán)的追求互斥，政策執(zhí)行對(duì)集團(tuán)利益形成負(fù)面影響的情況下，利益集團(tuán)通常會(huì)想方設(shè)法規(guī)避政策、妨礙政策執(zhí)行，甚至伺機(jī)謀求對(duì)政策的改變。

在公共政策實(shí)踐中，與公共政策之間利益關(guān)聯(lián)的差異，決定了利益集團(tuán)對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度和行為傾向，而利益關(guān)聯(lián)“程度”以及利益“密度”決定著利益集團(tuán)施壓活動(dòng)的輕重緩急：

利益集團(tuán)與公共政策之間可能存在一致或相反的利益關(guān)聯(lián)，但是，即使在一致的利益關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上，不同利益集團(tuán)面對(duì)同一公共政策依然可能出現(xiàn)不同的態(tài)度和行為。這是因?yàn)槊恳环N利益關(guān)聯(lián)都不可避免具有程度上的差異，同一公共政策可能對(duì)其中一些利益集團(tuán)的影響大，而對(duì)另外一些利益集團(tuán)的影響相對(duì)較小。利益關(guān)聯(lián)程度的差異，又取決于該利益集團(tuán)是特定公共政策的直接利益相關(guān)者還是間接利益相關(guān)者。在政策實(shí)踐中，當(dāng)某項(xiàng)政策對(duì)利益集團(tuán)具有直接而深遠(yuǎn)的影響時(shí)，該利益集團(tuán)通常會(huì)十分關(guān)注該項(xiàng)政策的走向及其執(zhí)行情況，要么積極支持和力推，以便借助政策的順利落實(shí)來增進(jìn)集團(tuán)利益；要么極力反對(duì)、阻撓或規(guī)避，迫使政策執(zhí)行失效以減少集團(tuán)利益受到的損失。當(dāng)某項(xiàng)政策對(duì)利益集團(tuán)只具有間接或微弱的影響時(shí)，該利益集團(tuán)往往基于成本-收益的考慮而不會(huì)貿(mào)然采取行動(dòng)。

集團(tuán)利益受到公共政策的顯性或潛在影響，是利益集團(tuán)對(duì)政策執(zhí)行施加壓力的前提條件，在此基礎(chǔ)上，利益集團(tuán)與公共政策之間的利益關(guān)聯(lián)“程度”決定著該集團(tuán)是否有強(qiáng)烈的意向?qū)⑵鋵?duì)政策執(zhí)行的施壓動(dòng)機(jī)付諸行動(dòng)。除此之外，利益集團(tuán)的施壓動(dòng)機(jī)能否真正變成施壓行動(dòng)以及這種施壓行動(dòng)的實(shí)際影響力很大程度上取決于受該政策影響的利益集團(tuán)的利益“密度”——即在政策所涉問題上，這些利益集團(tuán)成員能夠從集團(tuán)總收益中獲得的份額大小。利益“密度”與集團(tuán)規(guī)模呈一定的負(fù)相關(guān)性，集團(tuán)規(guī)模越大，成員的利益“密度”越小，相互之間聯(lián)系越松散，越難以組織起來集體行動(dòng)以促進(jìn)集團(tuán)利益；反之則“密度”越大，相互之間的聯(lián)系越緊密，越容易為了共同目的而自愿采取集體行動(dòng)。這意味著，在缺乏外部干預(yù)的情況下，不同利益集團(tuán)之間利益“密度”失衡將使這些利益集團(tuán)影響政策執(zhí)行的實(shí)際行動(dòng)及其最終效果呈現(xiàn)非均衡特征。

五、優(yōu)化執(zhí)行過程，提升政策效能

從上述分析來看，利益集團(tuán)同公共政策關(guān)系密切，“這種關(guān)系并不是有來無往的‘單行道’，不只是利益集團(tuán)有求于政府，而是有來有往的‘雙行道’，政府同樣有求于利益集團(tuán)”；*李壽祺：《利益集團(tuán)和美國(guó)政治》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第51頁(yè)。這種關(guān)系并非僅僅停留在決策階段，不只是利益集團(tuán)和其他對(duì)局者在決策階段的利益博弈和較量，而是延展至政策執(zhí)行階段乃至整個(gè)政策過程；公共政策執(zhí)行是一個(gè)開放的、持續(xù)的過程，既定的政策內(nèi)容能否有效貫徹落實(shí)、能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)，很大程度上取決于目標(biāo)群體與執(zhí)行者之間的互動(dòng)，其中那些結(jié)成利益集團(tuán)，聯(lián)合起來采取集體行動(dòng)的人們的利益追求、價(jià)值偏好和行為選擇，對(duì)政策執(zhí)行及其效能的影響尤為明顯。

利益集團(tuán)根植于人對(duì)利益的追求，在政治生活中又具有特定的政策取向性。這使利益集團(tuán)在政策執(zhí)行中的互動(dòng)行為具有一些典型特征：一是以公權(quán)力領(lǐng)域?yàn)橹饕顒?dòng)領(lǐng)域，因而具有很強(qiáng)的權(quán)力依附性；二是利益集團(tuán)活動(dòng)從對(duì)政策執(zhí)行者直接施壓，或者和通過影響政策受眾，間接向執(zhí)行者施壓這樣兩個(gè)截然不同的方向發(fā)生作用；三是公共輿論領(lǐng)域成為利益集團(tuán)影響政策執(zhí)行的重要活動(dòng)領(lǐng)域，其中網(wǎng)絡(luò)輿論逐漸成為利益集團(tuán)借以影響政策執(zhí)行的新渠道。這些特征決定了利益集團(tuán)與其他政策主體，尤其與政策執(zhí)行方互動(dòng)的程度及方式，進(jìn)而影響著公共政策的實(shí)際效能。

利益集團(tuán)的廣泛存在并不是某些國(guó)家獨(dú)有的現(xiàn)象，利益集團(tuán)(公益型集團(tuán)除外)通常從本集團(tuán)的狹隘利益出發(fā)，其活動(dòng)不可避免對(duì)公共政策的公共性價(jià)值構(gòu)成挑戰(zhàn)，對(duì)社會(huì)其他成員的合法利益構(gòu)成威脅，從而導(dǎo)致諸如政策執(zhí)行不力、執(zhí)行偏差、政策失靈等一系列消極后果。因此，需要對(duì)其加以規(guī)制，以優(yōu)化政策執(zhí)行過程，提高公共政策效能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，需要從政府公權(quán)力、利益集團(tuán)自身以及法治建設(shè)三個(gè)主要方面著眼：一是深化行政體制改革，壓縮利益集團(tuán)牟利的空間；二是拓展利益集團(tuán)的常規(guī)活動(dòng)空間，促進(jìn)社會(huì)各方利益博弈均衡；三是加強(qiáng)法治建設(shè)，防止利益俘獲導(dǎo)致的公權(quán)力異化。

(責(zé)任編輯張健)

作者簡(jiǎn)介：①龔宏齡，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院、人口資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理研究中心講師(重慶，400044)。