馬光川

(濰坊學(xué)院 歷史文化與旅游學(xué)院，山東 濰坊　261061)

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居家養(yǎng)老服務(wù)的雙重困境及其突破

馬光川

(濰坊學(xué)院 歷史文化與旅游學(xué)院，山東 濰坊261061)

[摘要]居家養(yǎng)老服務(wù)被視作傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新，成為當下中國應(yīng)對老齡化的一個關(guān)鍵議題。居家養(yǎng)老服務(wù)政策切合新常態(tài)下中國老齡化需求，符合中國家是“善源”的傳統(tǒng)理念，暗合了西方福利國家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的潮流。然而，順勢而為的居家養(yǎng)老政策正遭遇社會情境阻斷與自身運作機制不健全的雙重困境。運作機制決定著居家養(yǎng)老模式的服務(wù)效率；而社會情境阻斷困境與突破，則事關(guān)居家養(yǎng)老模式的活力與生存。文章指出，增進社會參與、加強社區(qū)培育，完善政府、市場、社區(qū)、志愿者組織各司其職、各精其業(yè)的運作管理機制是居家養(yǎng)老政策的關(guān)鍵和未來。

[關(guān)鍵詞]居家養(yǎng)老;社會情境阻斷;運作機制;模式更新

居家養(yǎng)老服務(wù)是家庭養(yǎng)老模式遭遇困境與養(yǎng)老服務(wù)社會化趨勢雙重驅(qū)力下的新探索，既符合現(xiàn)代社會化養(yǎng)老的需求，又暗合了中國傳承千年的家哲學(xué)、孝文化。專家學(xué)者傾力證之、媒體著力宣之、政府戮力推之，以之為中國“傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新”。然而，就居家養(yǎng)老服務(wù)的制度建構(gòu)、政策實踐及其家庭養(yǎng)老服務(wù)功能的替代而言，該模式目前仍處于起步、摸索階段，意義也僅限于對中國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的一種十分必要和有益的補充。倘不能有效破解居家養(yǎng)老模式目前面臨的社會情境阻斷、資源提供主體單一以及運作過程中的非制度、非市場化困境，恐難以達成對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式更新的政策目標。

一、居家養(yǎng)老服務(wù)政策的路徑依賴

與西方居家養(yǎng)老服務(wù)作為福利機構(gòu)去機構(gòu)化的政策后果不同，我國居家養(yǎng)老服務(wù)是在機構(gòu)養(yǎng)老尚未充分發(fā)育背景下一種自主的養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型替代。從國內(nèi)外養(yǎng)老實踐來看，養(yǎng)老服務(wù)依其主要資源提供主體、供給方式大致可劃分為三種主要模式：家庭養(yǎng)老模式，即老年人居住在家里，養(yǎng)老服務(wù)及養(yǎng)老資源皆由家庭成員提供的模式與制度。家庭養(yǎng)老是農(nóng)業(yè)社會主流的養(yǎng)老模式，在人類歷史長河中長時間占據(jù)養(yǎng)老模式的主導(dǎo)。這就不難理解養(yǎng)兒防老的觀念何以在中國根深蒂固；機構(gòu)養(yǎng)老模式是指老年人集中居住，養(yǎng)老服務(wù)專人集中提供，養(yǎng)老資源主要來源于政府、集體或社會力量的一種養(yǎng)老制度。機構(gòu)養(yǎng)老作為支撐養(yǎng)老事業(yè)的一種重要模式則是較為晚近的事。但養(yǎng)老機構(gòu)在中國具有悠久的歷史。據(jù)考證，《禮記·王制》即有最早養(yǎng)老場所的記述，南北朝時期的孤獨園是官方正式設(shè)立的專門的養(yǎng)老機構(gòu)。*陳景亮：《中國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程》，《中國老年學(xué)會雜志》2014年第13期。隨著西方福利國家的興起，機構(gòu)養(yǎng)老作為一種重要的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支撐得到了迅猛而完善的發(fā)展；居家養(yǎng)老模式是一種新興的養(yǎng)老服務(wù)模式，是指“政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式”*《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》(全國老齡辦[2008]4號)，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/200802/20080200011957.shtml。?！蛾P(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》明確“依托社區(qū)”為全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)的基本原則，并視居家養(yǎng)老服務(wù)為發(fā)展社區(qū)服務(wù)的重要內(nèi)容，因此，居家養(yǎng)老模式又常被稱作社區(qū)養(yǎng)老模式。全面發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，并以之作為中國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的“更新”，是國家基于中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際審時度勢，在養(yǎng)老政策領(lǐng)域做出的重要制度應(yīng)對。

(一)家庭養(yǎng)老模式無力獨自應(yīng)對老齡化壓力

長時間以來，家庭一直是中國傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老資源的最主要承擔者，尊老重老是中華民族的傳統(tǒng)美德。有學(xué)者指出，當前“部分養(yǎng)老職能雖然已從家庭組織中分離出來，但家庭作為養(yǎng)老職能的最主要承擔者的作用并未降低，在某些方面還有所加強。家庭養(yǎng)老有著很高的財政貢獻度、傳統(tǒng)倫理支持度和社會和諧貢獻度”*鐘永圣、李增森：《中國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的演進:文化倫理觀念的轉(zhuǎn)變結(jié)果》，《人口學(xué)刊》2006年第2期。。然而，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式越來越力不從心，大有難以為繼之勢，特別是家庭結(jié)構(gòu)的小型化(見表1)及其養(yǎng)老功能的弱化、“父母在不遠游”等傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的弱化、消弭，職業(yè)與社會流動性的增強以及中國日趨嚴峻老齡化(見表2)的壓力，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式遭遇了極大的挑戰(zhàn)。

表1　中國家庭戶規(guī)模(人/戶)變化情況一覽表*數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社2011年版，第96頁；《中國統(tǒng)計年鑒2014》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社2011年版，第96頁；《中國統(tǒng)計年鑒2014》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。

表2　中國人口老齡化及撫養(yǎng)比變化情況一覽表*數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社2011年版，第96頁；《中國統(tǒng)計年鑒2014》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。

注：老年撫養(yǎng)比的計算公式為： 一國或某區(qū)域*65歲以上人口數(shù)/勞動人口數(shù)(15—64歲人口數(shù))* 100%。少兒撫養(yǎng)比的計算公式為： 一國或某區(qū)域*14歲以下人口數(shù)/勞動人口數(shù)(15—64歲人口數(shù))* 100%。

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社2011年版，第96頁；《中國統(tǒng)計年鑒2014》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。

上述兩表非常直觀地顯示了中國家庭規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)的變化。建國以來中國家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢明顯。特別是改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會駛?cè)肟燔嚨?，家庭意識與生育觀念發(fā)生了極其深刻的變化。城鄉(xiāng)獨生子女增多，家庭平均人口數(shù)下降，家庭規(guī)?？傮w趨小。表1顯示，從1982年戶均人口4.41人，到1990年戶均人口3.96人，8年內(nèi)中國戶均人口減少了0.45人；而到2013年，中國戶均人口則降為2.98人。短短30年時間內(nèi)家庭規(guī)?？s水超過30%。而隨著工業(yè)化和城市化的推進，社會流動性大大增強，家庭空巢先行日益普遍。依據(jù)全國老齡辦《我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》，2008年我國城市老年人空巢家庭占比已達到49.7%，地級以上大中城市空巢家庭占比更是高達56.1%，包括12.1%的獨居老人。研究對比西方發(fā)達國家空巢老人占比情況，指出我國老年人空巢占比呈持續(xù)增加趨勢，且是不可逆轉(zhuǎn)的。

表2則更為清楚地顯示了中國家庭規(guī)模小型化的異象：家庭少子化與社會老齡化同步進行。國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國的社會撫養(yǎng)比自1982年(62.6%)以來成連年下降趨勢，2013年降為35.3%。其中，少年撫養(yǎng)比與社會整體撫養(yǎng)比變化方向一致，但下降趨勢更為明顯。1982年為54.6%，到2013年則只有22.2%，降幅近60%。而老年撫養(yǎng)比變化趨勢正好相反，雖增幅不大，但增長加速趨勢明顯(見圖1)。少年撫養(yǎng)比的急劇下降與老年撫養(yǎng)比的穩(wěn)步攀升，在現(xiàn)象上直觀表征著中國養(yǎng)老服務(wù)需求的持續(xù)增加。然而，家庭結(jié)構(gòu)變化并由此引致了家庭養(yǎng)老功能弱化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式無力獨自應(yīng)對中國日益嚴峻的老齡化壓力。

圖1　中國社會撫養(yǎng)比變化曲線圖

(二)養(yǎng)老社會化與居家養(yǎng)老模式發(fā)展

真正意義上的養(yǎng)老社會化，可以追溯至工業(yè)化時期德國的俾斯麥社會保險法案，迄今也不過百余年歷史*姜向群：《社會化養(yǎng)老制度的發(fā)展及其基本模式》，《人口學(xué)刊》1999年第1期。。社會保險法案在養(yǎng)老制度發(fā)展史上的重要意義在于實現(xiàn)了養(yǎng)老資源提供由家庭提供的單一模式向家庭、廠礦等復(fù)合提供模式的轉(zhuǎn)變。福利國家時期，國民福祉最大化被明確為國家或政府的責任，養(yǎng)老資源與養(yǎng)老服務(wù)的提供很大程度上轉(zhuǎn)移到了國家或政府一級。獲得扶持的養(yǎng)老機構(gòu)得到較為充分的發(fā)展，機構(gòu)養(yǎng)老成為一種重要的養(yǎng)老模式。然而，在福利危機之后，機構(gòu)養(yǎng)老因其造成的沉重財政負擔及其集中居住、單一模式供給的非人性化廣受詬病，養(yǎng)老機構(gòu)的去機構(gòu)化在很大程度上既是政府為克服其固有弊端而進行的制度變革，又是在更大范圍內(nèi)、更深刻意義上的養(yǎng)老服務(wù)的人性化、多元化。

顯見的是，我國居家養(yǎng)老服務(wù)政策的出臺與推廣不是以養(yǎng)老機構(gòu)的去機構(gòu)化為背景的。與西方福利國家不同，我國養(yǎng)老機構(gòu)面臨的是長期國家、集體包辦、機構(gòu)少、服務(wù)水平較低等問題，一直未能成為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的有效替代。2000年，《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見》(國辦發(fā)[2000]19號)出臺之后，社會力量興辦的養(yǎng)老機構(gòu)如燎原星火，但仍存在總量不足的問題。這一點可以從機構(gòu)床位數(shù)依然是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)育程度的最為核心的指標之一，國家和社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)仍能獲得政策上的優(yōu)惠和不菲的資金扶持(包括床位建設(shè)費、機構(gòu)運營費及遠高于居家養(yǎng)老服務(wù)的人頭補貼等)看出端倪。

我國居家養(yǎng)老服務(wù)的逐步推廣實施始于2008年老齡辦等10部門《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》出臺之后。然而，居家養(yǎng)老服務(wù)卻早在2000年，也就是中國進入老齡化社會的第二個年度就已經(jīng)在中國老齡化表現(xiàn)最為突出的地區(qū)——上海開始試點。上海黃浦、靜安、嘉定等6區(qū)試點了分散與集中兩種基本的居家養(yǎng)老服務(wù)模式。經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的服務(wù)人員上門或到社區(qū)創(chuàng)辦的日間服務(wù)中心為老人提供日間服務(wù)，其資金來源主要是政府和家庭*張歌：《城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金發(fā)展困境：障礙與對策——以上海為例》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2014年第7期。。居家養(yǎng)老服務(wù)全面推開之后，杭州、南京、大連、青島等大城市進一步豐富了居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐。經(jīng)驗表明，居家養(yǎng)老模式是服務(wù)輸送而不是簡單的補貼發(fā)放，加強社會組織參與、做好監(jiān)督評估并最終確保養(yǎng)老服務(wù)渠道暢通是居家養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)提升的關(guān)鍵。*張暉、王萍：《“居家養(yǎng)老服務(wù)”是服務(wù)輸送還是補貼發(fā)放？——杭州的經(jīng)驗審視》，《浙江學(xué)刊》2013年第5期。近年來，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、居家養(yǎng)老服務(wù)與現(xiàn)代信息技術(shù)結(jié)合、政府購買養(yǎng)老服務(wù)等多途徑、多方式、多元化的居家養(yǎng)老服務(wù)模式得到了進一步探索。

二、社會情境阻斷與運作機制的雙重困境

居家養(yǎng)老服務(wù)資源提供方式人性化、靈活、多樣，兼具家庭養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢。也正因如此，國家明確居家養(yǎng)老服務(wù)的模式定位是對 “傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新”。然而，順勢而為的居家養(yǎng)老服務(wù)政策卻遭遇了社會情境阻斷與自身運作機制不健全的雙重困境。社會情境阻斷是指居家養(yǎng)老政策與其落地環(huán)境的低互動或零互動情境，居家養(yǎng)老服務(wù)還未能從其依托的社區(qū)中獲得足夠的資源支持。本文社會情境阻斷的思想火花源于民俗方法論的“破壞性實驗”，由加芬克爾創(chuàng)立并用以揭示日常生活秩序的一種技術(shù)策略。

在筆者看來，斷不可忽視政策環(huán)境的營造。運作機制的健全決定著居家養(yǎng)老服務(wù)的效率；而情境阻斷困境的突破，則事關(guān)居家養(yǎng)老模式的活力與生存。

(一)社會情境阻斷困境

清末以降的中國“總體性危機”無限放大了中國社會原子化困境*田毅鵬：《社會原子化:理論譜系及其問題表達》，《天津社會科學(xué)》2010年第5期。。新中國成立之后雖有城市單位制與農(nóng)村“類單位”的人民公社制度高度組織化應(yīng)對，但隨著單位制與人民公社制度的消解，市場交換原則無孔不入的滲入，以及工業(yè)化、城市化引致的社會流動的加劇，社會紐帶松弛、人與社會之間的疏離加深、社區(qū)感消失，中國復(fù)歸為一個個體化時代*閻云翔：《中國社會的個體化》，陸洋等譯，上海譯文出版社2012年版，第11-13頁。。家，在遭受“劣根性之根”批判，文革“殺熟”*鄭也夫：《走向殺熟之路——對一種反傳統(tǒng)歷史過程的社會學(xué)分析》，《學(xué)術(shù)界》2001年第1期。沖擊之后已無力重塑其“善之源”的鏡像。誠然，現(xiàn)代社區(qū)的衰落似乎已經(jīng)成為一個世界性問題，從羅伯特·普特南《獨自打保齡——美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》的記述中似乎不難發(fā)現(xiàn)這一點。

孫立平教授較早注意到了我國社區(qū)建設(shè)的“怪象”：政府社區(qū)建設(shè)的積極性是高于社區(qū)居民的。一端是政府自上而下的大力推動，進社區(qū)、多方聯(lián)動、熱火朝天；另一端本該是社區(qū)共建共享主體的社區(qū)居民，卻是木然佇立、冷眼旁觀。社區(qū)建設(shè)的主體與責任錯位，社區(qū)建設(shè)異化為一種純粹的社區(qū)之外的行為。社區(qū)正失去價值認同與情感歸屬的“共同體”本性。在孫立平看來，財產(chǎn)關(guān)系不是造成社區(qū)認同度低的唯一原因，低社區(qū)交往、低社區(qū)參與才是根源；社區(qū)發(fā)育程度在很大程度上有賴于社區(qū)組織，而“社區(qū)居民應(yīng)當有足夠的方式和能力對社區(qū)管理和機構(gòu)進行協(xié)商的地位和能力也是社區(qū)組織建設(shè)的關(guān)鍵”*孫立平：《社區(qū)、社會資本與社區(qū)發(fā)展》，《學(xué)?！?001年第4期。。

非市場化是當前居家養(yǎng)老服務(wù)不得不面對的另一個政策問題。在全國老齡辦官網(wǎng)上能輕易找到一篇名為《應(yīng)對“銀色浪潮” 關(guān)愛空巢老人——濰坊市華都頤年園發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)紀實》*戈麗娜：《應(yīng)對“銀色浪潮” 關(guān)愛空巢老人——濰坊市華都頤年園發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)紀實》，http://www.cncaprc.gov.cn/contents/10/49515.html。的文章。發(fā)布時間是2012年2月15日。華都頤年園成立在《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見》(國辦發(fā)[2000]19號)出臺的第二年，屬于較早進入社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的社會力量；建有12座客房式老年公寓，可同時接納養(yǎng)老人員800余人，是山東省規(guī)模最大的養(yǎng)老機構(gòu)；成立了老年病醫(yī)院，踐行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，并配套了山東省內(nèi)第一家養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校?；ǘ碱U年園是山東養(yǎng)老事業(yè)的一面旗幟。2010年，瞅準了居家養(yǎng)老服務(wù)大市場的華都頤年園注冊成立了居家養(yǎng)老服務(wù)中心，并于當年10月走進社區(qū)開展起了居家養(yǎng)老服務(wù)。華都頤年園居家養(yǎng)老服務(wù)中心的成立正趕上國務(wù)院印發(fā)《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，有著良好發(fā)展的政策契機。按照當年的這篇服務(wù)紀實，華都頤年園居家養(yǎng)老服務(wù)中心當時已有300余名專業(yè)居家養(yǎng)老護理員，開展生活照料、日常陪護、心理慰藉、法律咨詢等100多個服務(wù)項目，在濰柴、櫻園、光明街，清平花園、曹家巷、城關(guān)街辦、北苑、金華苑、金福苑、金馬家園等主城區(qū)10社區(qū)設(shè)立了居家養(yǎng)老服務(wù)站。該中心提出了3年培養(yǎng)3000名居家養(yǎng)老護理員，以標準化的服務(wù)、專業(yè)化的團隊為養(yǎng)老事業(yè)做大貢獻的計劃。2015年12月初，筆者于三年之后重新走訪華都頤年園時了解到，當年的居家養(yǎng)老服務(wù)中心早已名存實亡。華都頤年園的決策者們顯然沒有預(yù)估并認識到居家養(yǎng)老政策的社會環(huán)境阻斷風險。因為，至今他們?nèi)园咽w之于居家養(yǎng)老服務(wù)的補缺型缺陷。在筆者看來，華都頤年園居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)中心死于養(yǎng)老服務(wù)非市場化的窘境。當年，居家養(yǎng)老服務(wù)中心向社區(qū)、家庭派出經(jīng)過培訓(xùn)的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員，收取的服務(wù)費除扣除小額管理費(最低至100元)外全部用于支付養(yǎng)老服務(wù)人員工資(一般在1500元左右)。應(yīng)當說中心承擔著較高的管理責任與風險。然而，養(yǎng)老服務(wù)人員與被服務(wù)對象還是在很短的時間內(nèi)達成了跳過第三方(居家養(yǎng)老服務(wù)中心)的工作協(xié)議，老人試圖以更高的薪酬換取更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員則干脆背棄了與中心的工作合同。雙方表現(xiàn)的毫無契約精神，也都有意無意地忽略掉了可能存在的市場風險。

(二)運作機制難題

居家養(yǎng)老服務(wù)的運作機制難題的本質(zhì)是政府主導(dǎo)及其職能定位問題。依據(jù)公共管理理論，政府的公共管理職能是掌舵而不是劃槳。具體到居家養(yǎng)老服務(wù)而言，政府的主導(dǎo)地位在制定規(guī)劃、出臺政策、引導(dǎo)投入、規(guī)范市場、營造環(huán)境等方面的引導(dǎo)上，旨在調(diào)動社會力量的積極性和創(chuàng)造性，推動形成互利共贏的發(fā)展格局。然而既有實踐表明，政府在推動居家養(yǎng)老服務(wù)進程中存在明顯的重服務(wù)供給、輕政策規(guī)劃，重財政支持、輕市場培育，重服務(wù)承擔、輕評估監(jiān)督，重補貼發(fā)放、輕服務(wù)輸送，重技術(shù)支持，輕服務(wù)質(zhì)量等突出問題。

以政府居家養(yǎng)老補貼機制為例，較為通行的是“兩級政府，三級管理”的組織運營模式，市縣(區(qū))兩級政府按比例配套落實財政補助，居家養(yǎng)老管理的重心在城市街道辦事處和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。經(jīng)社區(qū)初審合格并初步評估、公示之后的結(jié)果送街鎮(zhèn)一級審核上報，由縣(區(qū))民政部門核準發(fā)放補助卷。政府財政補貼逐年增加且資金來源渠道單一，財政負擔沉重。上海市居家養(yǎng)老服務(wù)金在2004年之后主要來源于福利彩票公益金與財政補貼兩個組成部分。數(shù)據(jù)表明，2010年，用于居家養(yǎng)老服務(wù)金的福利彩票公益金是2000萬元人民幣，占全部居家養(yǎng)老服務(wù)金的6.6%。*張歌：《城市居家養(yǎng)老服務(wù)資金發(fā)展困境：障礙與對策——以上海為例》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2014年第7期。據(jù)此測算，2010年度上海市用于居家養(yǎng)老服務(wù)金的市區(qū)兩級財政補貼接近3個億。由基層政府及其派出機構(gòu)一脈承辦的審核、評估機制即加重了政府負擔，不利于基層政府的精簡行政，又因其缺乏必要的獨立性而廣受詬病。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)的困境突破及未來

從既有的居家養(yǎng)老服務(wù)政策實踐來看，居家養(yǎng)老服務(wù)模式有著不錯的政策效果。但就其對中國養(yǎng)老事業(yè)的貢獻而言，目前還只能算是一種前景向好的對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式有益且必要的補充。張暉等對老齡委的文件進行了解讀，指出，“居家養(yǎng)老服務(wù)是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新”，“按照字面的理解，補充有彌補原來不完備之處，使之無遺漏；更新則替代之意，現(xiàn)將這兩個詞并列合用是否意味著政府意圖通過居家養(yǎng)老服務(wù)來健全家庭養(yǎng)老模式并逐步替代它？”*張暉、王萍：《“居家養(yǎng)老服務(wù)”是服務(wù)輸送還是補貼發(fā)放？——杭州的經(jīng)驗審視》，《浙江學(xué)刊》2013年第5期。顯見的是，要最終實現(xiàn)對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式替代、升級，非實現(xiàn)居家養(yǎng)老政策與社區(qū)、家庭的良性互動無以為之，非完善自身運作機制提高居家養(yǎng)老服務(wù)效率無以為之。任重而道遠。

(一)社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)與社區(qū)培育

社區(qū)培育對應(yīng)解決的是居家養(yǎng)老政策的社會情境阻斷困境。如前所述，單位化消解之后的中國正遭遇“社區(qū)建設(shè)謎題”。政府正竭盡所能恢復(fù)其共同體屬性以便為社會政策與社會服務(wù)找到有效的落腳點；學(xué)界嘗試恢復(fù)其社會性，以便尋回屬于社會共同體內(nèi)涵的社區(qū)價值認同與情感歸屬；社會希望通過加強參與，最大限度地培育社會資本，增進社會團結(jié)。就社區(qū)“生活共同體”的自身屬性而言，社區(qū)建設(shè)在本質(zhì)上還是一個共建共享的過程，沒有社區(qū)居民參與的社區(qū)建設(shè)是缺乏生命活力的，也是難以持久的。當然，在社區(qū)自身動力不足的情境下，適當?shù)耐獠看碳せ蚰撤N模式的移植也是必要的。

“社區(qū)-社會分析模式是極具社會學(xué)傳統(tǒng)的分析范式，從埃米爾·涂爾干的機械聯(lián)接的社會與有機聯(lián)接的社會，到斐迪南·滕尼斯禮俗社會與法理社會，到帕森斯的二元模式變項莫不如此。從滕尼斯最初的界定來看，社區(qū)更多地指涉基于血緣或情感認同的生活共同體，而非現(xiàn)代社會學(xué)中更加側(cè)重強調(diào)社區(qū)的地域性特征。社區(qū)在組織特征上類似于社會初級群體，重情感、高互動；而社會更接近于次級群體、社會組織，重契約、重規(guī)則。社區(qū)培育就是重新尋回社區(qū)共同體的本質(zhì)：人的法則與人的關(guān)懷。也正是在這個意義上，名噪一時的史品忠老人及其創(chuàng)立的“和心俱樂部”才備受推崇，也正因如此，“和心俱樂部”的后史品忠時代才令人如此的糾結(jié)*李亞彪：《史品忠遷居，社區(qū)的“和心俱樂部”還能堅持多久——透視當今志愿者無助現(xiàn)象》，《社區(qū)》2005年第16期。史品忠及其創(chuàng)立的和心俱樂部因其組織的春節(jié)百家宴被央視春晚直播而備受社會各界關(guān)注。和心俱樂部以鄰里互助、自我服務(wù)為活動宗旨，開展樓道公共事務(wù)。在其影響帶動下，附近社區(qū)曾紛紛仿效，一度出現(xiàn)了“花兒朵朵”“心連心”“休閑島”等同類的組織，但如今都已銷聲匿跡。隨著史品忠老人的離開，聲名在外的和心俱樂部幾經(jīng)糾結(jié)，也最終歸于了沉寂。。

“和心俱樂部”們出現(xiàn)于居委會向社區(qū)過渡的時期，憑借的是史品忠們的個人熱心支撐和超常的愛心付出，但它缺乏必要的組織運行機制保障，其運行的長效是難以保證的。事實也的確如此。1998年，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》修訂之后，我國城市居委會改稱社區(qū)居委會。1998年也成為中國社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展史上具有重要意義的紀元。從居到社區(qū)，不只是一個名稱的簡單替代與更新，也不是翻牌式的換湯不換藥，它體現(xiàn)著一種嶄新的管理與服務(wù)理念。從機構(gòu)性質(zhì)上來看，城市居委會是城市街道辦事處下設(shè)的居民服務(wù)組織，在組織結(jié)構(gòu)上屬于政府的服務(wù)末梢，主要工作多限于衛(wèi)生收費、計生管理等政府行政職能延伸，工作方式則是自上而下和被動式的管理。社區(qū)居委會在性質(zhì)上則依法明確為社區(qū)居民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，是自己的事自己辦的自我服務(wù)組織。從社區(qū)居委會的工作實踐來看，其職能依然涵蓋但不限于計生、治安、衛(wèi)生等行政職能延伸，其本質(zhì)在于激活并帶動轄區(qū)居民更好地實現(xiàn)共建共享和居民自治，是主動的自我管理與自我服務(wù)。社區(qū)居委會由社區(qū)居民內(nèi)部選舉產(chǎn)生，不接受委任或指派。應(yīng)當指出，社區(qū)居委會組織的內(nèi)生性、非外部移植性，在很大程度上避免了社區(qū)內(nèi)部的排異性。這也正是以社區(qū)為依托，全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)作為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新的政策大背景。

誠然，社區(qū)培育的重心在社區(qū)參與、在社區(qū)社會性的重塑以及社會資本的生產(chǎn)。孫立平教授在剖析了三種不同的社區(qū)居住類型后指出，房產(chǎn)權(quán)屬在社區(qū)認同感的培育上具有重要意義。以“有恒產(chǎn)者有恒心”來解釋新興完全資產(chǎn)社區(qū)的較高認同感，認為“寄居性”是社區(qū)認同感的天敵。由此而言，國家住房制度改革之后，居民擁有了完全的房屋產(chǎn)權(quán)，社區(qū)居民也就有了最基本的利益共同點：完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該能夠成為社區(qū)居民的生存理性或生活本能，關(guān)愛社區(qū)建設(shè)、參與社區(qū)事務(wù)的動力是由內(nèi)而生的而不是從外部強加的。因為，社區(qū)的人文、自然環(huán)境不僅影響自己的日常生活，更關(guān)乎未來的保值增值。當然，便民而不擾民，互助增進互利是基本原則。比如，社區(qū)家政服務(wù)中心、社區(qū)送餐服務(wù)社、社區(qū)日間照顧中心已經(jīng)表現(xiàn)出強大的生命力。我們可以看到，居家養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)服務(wù)組織一經(jīng)結(jié)合，熟人社會以及中國人與人之間根深蒂固的特殊信任機制最大化地降低了居家養(yǎng)老服務(wù)的交易成本，又反身性地增強了居家養(yǎng)老模式的活力與生命力。

社區(qū)志愿者組織是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要福利一級。志愿者組織作為“第四部門”在現(xiàn)代福利體系中占據(jù)十分重要的位置*尹海立：《城市社團發(fā)展與社會資本培育》，《山東社會科學(xué)》2015年第12期。。史品忠老人出走及和心俱樂部最終難以為繼，一個重要的原因就在于無法持續(xù)有效調(diào)動社區(qū)居民的參與熱情，志愿者團隊始終無法擴容，最終引致“體力儲蓄”計劃擱淺。具體到居家養(yǎng)老服務(wù)，可以考慮登記設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老志愿者組織，具體運作上可以不同年齡段的志愿者分組，也可以考慮不同年齡段混搭?？梢钥紤]社區(qū)內(nèi)資源的挖據(jù)，也可以加強與周邊學(xué)校的社會互動。從小學(xué)到大學(xué)，幾乎每個學(xué)期、寒暑假都有關(guān)愛老年人、服務(wù)福利院的作業(yè)與項目。學(xué)校、家長和養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)常是兩頭怵頭，學(xué)校、家長是怵頭聯(lián)系社會實踐單位，費時費力又往往流于形式；養(yǎng)老機構(gòu)則疲于迎來送往的應(yīng)付，原本極富社會意義與實踐價值的關(guān)愛行動存在較高流于形式的風險。學(xué)校關(guān)愛項目與居家養(yǎng)老模式相結(jié)合，既有利于化解關(guān)愛老人項目的現(xiàn)實風險，化整為零、就近實施，有利于提高居家養(yǎng)老的服務(wù)治理與服務(wù)品質(zhì)，也有利于在全社會倡導(dǎo)、培育尊老、愛老、助老的社會風尚。

(二)健全居家養(yǎng)老服務(wù)的運作機制

運作機制決定著居家養(yǎng)老模式的服務(wù)水平與服務(wù)效率，能夠?qū)蛹茵B(yǎng)老服務(wù)政策的落地效果起到直接的作用?？v觀國內(nèi)外居家養(yǎng)老服務(wù)流程，可以看到居家養(yǎng)老服務(wù)運作的初始是需要居家養(yǎng)老服務(wù)的老人、其家人或其他相關(guān)方提出申請，而后進入居家養(yǎng)老服務(wù)評估、居家養(yǎng)老服務(wù)提供以及對相關(guān)服務(wù)的效果評價等三個先后相繼的環(huán)節(jié)。居家養(yǎng)老服務(wù)評估主要的功能有三：一是評估居家養(yǎng)老的服務(wù)項目；二是評估居家環(huán)境是否滿足項目提供所需的條件；三是評估政府應(yīng)該補貼的標準及等級。評估工作量大、專業(yè)性強，從國內(nèi)外已有的居家養(yǎng)老服務(wù)評估實踐來看，一般是委托有資質(zhì)的第三方完成。這樣既可以不增加基層政府工作負擔，又有利于政府更為獨立地實行監(jiān)督權(quán)。其做法與國內(nèi)房屋產(chǎn)權(quán)評估的運作相類似。相應(yīng)的居家養(yǎng)老服務(wù)項目由社會居家養(yǎng)老服務(wù)體系提供。從國內(nèi)既有的居家養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)成來看，已經(jīng)具有較高的標準化、專業(yè)化水平。服務(wù)團隊基本由經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的養(yǎng)老服務(wù)人員組成，服務(wù)項目細分為100余種。借鑒西方福利國家養(yǎng)老機構(gòu)去機構(gòu)化的經(jīng)驗教訓(xùn)，充分發(fā)揮利用已有養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)勢資源，對于現(xiàn)階段瞬時提升我國居家養(yǎng)老服務(wù)能力與服務(wù)水平是有裨益的。服務(wù)效果評價環(huán)節(jié)是居家養(yǎng)老服務(wù)整個的環(huán)節(jié)的終端，通行的做法是由服務(wù)接受方向相關(guān)部門(社區(qū)或街鎮(zhèn))反饋，服務(wù)提供方接受政府相關(guān)部門與服務(wù)接受方的雙重評價?；诟尤诵缘目紤]，建議在居家養(yǎng)老服務(wù)綜合評價環(huán)節(jié)加重服務(wù)接受方(消費終端)的權(quán)重。

在居家養(yǎng)老服務(wù)的運作進程中，政府都要當好舵手，制定政策、做好規(guī)劃，設(shè)定從業(yè)的準入機制，并完善居家養(yǎng)老服務(wù)運作的整體監(jiān)督、評價機制。真正做到政府主導(dǎo)、市場推動、法制監(jiān)督。監(jiān)督是滲透進每一個階段、每一個環(huán)節(jié)中的。倘能做到政府、市場、社區(qū)、志愿者組織各司其職、各精其業(yè)，居家養(yǎng)老模式自然也就是有效率和極富生命力的。

時下，居家養(yǎng)老服務(wù)有一個技術(shù)主義的傾向，即利用現(xiàn)代信息技術(shù)，采用“一鍵通”“關(guān)愛手機”“固定呼叫器”等形式與居家養(yǎng)老服務(wù)提供方實現(xiàn)瞬時聯(lián)動?？梢钥紤]已經(jīng)成熟的社區(qū)網(wǎng)格化管理*馬光川、林聚任：《分割與整合：“村改居”的制度困境及未來》，《山東社會科學(xué)》2015年第9期。與社會居家養(yǎng)老服務(wù)兩個網(wǎng)絡(luò)的有效整合，或是把社區(qū)網(wǎng)格化管理的成功經(jīng)驗借鑒并移植到養(yǎng)老服務(wù)信息管理系統(tǒng)之中，對提高居家養(yǎng)老服務(wù)的效率、提升居家養(yǎng)老服務(wù)能力都是頗有助益的。

(責任編輯：陸影)

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]03-0082-06

作者簡介：馬光川(1972—)，男，濰坊學(xué)院歷史文化與旅游學(xué)院講師，山東大學(xué)哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院博士研究生。

收稿日期：2015-12-30