陳正江

摘要：項(xiàng)目作為一項(xiàng)重要機(jī)制為國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)搭建了運(yùn)作平臺(tái)。本文以政府和高職院校兩種既對(duì)立又互補(bǔ)的視角，觀察與描述示范建設(shè)項(xiàng)目的生成和實(shí)施，分析項(xiàng)目制下政府和高職院校不同的運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯及其相互作用的復(fù)雜過程和結(jié)果。通過項(xiàng)目平臺(tái)，政府外在激勵(lì)與高職院校內(nèi)生動(dòng)力得以聚合，從而達(dá)成整合高職教育資源、推動(dòng)高職院校發(fā)展的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：示范建設(shè)；項(xiàng)目制；高職院校；運(yùn)作機(jī)制；治理邏輯

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代以來，隨著我國(guó)教育體制改革的深入推進(jìn)，職業(yè)教育領(lǐng)域發(fā)生了一系列新的重大變化，高等職業(yè)教育（簡(jiǎn)稱高職教育）的興起和發(fā)展尤其引人注目。而在高職教育發(fā)展過程中，最受矚目的事件則非國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)（簡(jiǎn)稱示范建設(shè)）莫屬。示范建設(shè)自2006年啟動(dòng)，到2015年最后一批院校完成驗(yàn)收，在全國(guó)1300多所院校中遴選建設(shè)100所示范院校，100所骨干院校，旨在提升高職院校辦學(xué)基礎(chǔ)能力，完善高職院校辦學(xué)體制機(jī)制。經(jīng)過兩個(gè)階段歷時(shí)十年的實(shí)施，達(dá)到了預(yù)期的成效，為我國(guó)高職教育發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部條件，為高職院校發(fā)展開辟了全新道路。

美國(guó)管理學(xué)家格雷厄姆指出：“項(xiàng)目是適應(yīng)環(huán)境變化的普遍方式?！盵1]作為新舊治理體制銜接的一個(gè)重要機(jī)制，項(xiàng)目是示范建設(shè)重要的載體和平臺(tái)。依托項(xiàng)目所具有的信息交換、資源配置和利益分享等功能，政府政策意圖與高職院校發(fā)展意愿得以聚合。項(xiàng)目制反映出政府行政方式和高職院校辦學(xué)模式的調(diào)整，其作用發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了作為一項(xiàng)技術(shù)性管理手段的價(jià)值，更涉及到政府和高職院校圍繞項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯等關(guān)鍵性議題?；诖耍疚囊哉透呗氃盒煞N既對(duì)立又互補(bǔ)的視角，對(duì)兩者圍繞示范項(xiàng)目所生成的文本和形成的實(shí)踐進(jìn)行觀察與描述，分析它們不同的運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯及其相互作用的復(fù)雜過程和結(jié)果。

二、政府視角：項(xiàng)目的政策與治策

示范建設(shè)作為一項(xiàng)重要政策，科學(xué)決策和穩(wěn)步實(shí)施是這項(xiàng)任務(wù)得以持續(xù)推進(jìn)并取得成功的重要保證。一項(xiàng)教育改革的成功在很大程度上取決于教育規(guī)劃方案的科學(xué)性、合理性，但選擇什么樣的方案則又取決于規(guī)劃決策的主體及其決策模式。[2]作為一種教育公共品，項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)“自上而下”資源配置的載體，項(xiàng)目的政策與治策的目標(biāo)是通過對(duì)改革措施作出計(jì)劃性的制度安排，使項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)作機(jī)制更加規(guī)范，治理邏輯更趨清晰。

（一）項(xiàng)目政策文本

示范建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施長(zhǎng)達(dá)十年，時(shí)間跨度大， 空間覆蓋全國(guó)所有省、直轄市和自治區(qū)。因此，權(quán)威性的政策文本對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)意義不言而喻。本文將對(duì)三個(gè)最重要的項(xiàng)目政策文本進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

1.《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》。2005年11月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議，頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕35號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《決定》），提出實(shí)施職業(yè)教育示范性院校建設(shè)計(jì)劃，在整合資源、深化改革、創(chuàng)新機(jī)制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建設(shè)高水平的培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才的100所示范性高等職業(yè)院校。會(huì)后，教育部、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)經(jīng)過多次研究協(xié)商，達(dá)成共識(shí)并形成工作方案，于2006年6月向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《教育部、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)關(guān)于落實(shí)<決定>，加強(qiáng)職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)的報(bào)告》，明確由財(cái)政部安排50億元，支持包括示范建設(shè)在內(nèi)的四個(gè)計(jì)劃，其中安排20億元用于推進(jìn)示范建設(shè)。

2.《關(guān)于實(shí)施國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃 加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》。2006年11月，教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃 加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》（教高[2006]14號(hào)），并于2006年11月13日聯(lián)合召開示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃視頻會(huì)議，啟動(dòng)實(shí)施“國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱“計(jì)劃”），從2006年至2010年重點(diǎn)支持建設(shè)100所高水平示范性高職院校，按年度、分地區(qū)分批推進(jìn)。這一階段的目標(biāo)任務(wù)為通過實(shí)施“計(jì)劃”，使示范院校在辦學(xué)實(shí)力、教學(xué)質(zhì)量、管理水平、辦學(xué)效益和輻射能力等方面有較大提高，特別是在深化教育教學(xué)改革，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、建設(shè)高水平專兼結(jié)合專業(yè)教學(xué)團(tuán)隊(duì)，提高社會(huì)服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學(xué)特色等方面取得明顯進(jìn)展。發(fā)揮示范院校的示范作用，帶動(dòng)高等職業(yè)教育加快改革與發(fā)展，逐步形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、質(zhì)量?jī)?yōu)良的高等職業(yè)教育體系，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

3.《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”實(shí)施工作的通知》。2010年6月，教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”實(shí)施工作的通知》（教高[2010]8號(hào)），這一文件既是為貫徹落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020年）》而出臺(tái)的配套政策，也是在肯定示范建設(shè)取得顯著成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施“計(jì)劃”，新增100所骨干高職建設(shè)院校。這一階段的目標(biāo)任務(wù)為通過推動(dòng)地方政府完善政策、加大投入，創(chuàng)新辦學(xué)體制機(jī)制，推進(jìn)合作辦學(xué)、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展，增強(qiáng)辦學(xué)活力；以提高質(zhì)量為核心，深化教育教學(xué)改革，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，完善質(zhì)量保障體系，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和辦學(xué)水平；深化內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制改革，增強(qiáng)高職院校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，實(shí)現(xiàn)行業(yè)企業(yè)與高職院校相互促進(jìn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)與高等職業(yè)教育和諧發(fā)展。

（二）項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制

當(dāng)然，項(xiàng)目不能僅僅停留在政策文本層面，它必須依靠具體的運(yùn)作機(jī)制才能落地實(shí)施。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情條件下，各級(jí)政府是各類推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目的最重要的供給主體。隨著政府職能逐漸向提供公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目逐漸成為政府公共服務(wù)體制的重要載體。在國(guó)家大力發(fā)展職業(yè)教育的主題背景下，政府在考量高職院校發(fā)展實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，發(fā)揮其宏觀引導(dǎo)作用，制定規(guī)則和監(jiān)督執(zhí)行，以保證競(jìng)爭(zhēng)的公平和兼顧各方利益平衡，以項(xiàng)目為載體啟動(dòng)實(shí)施示范建設(shè)一系列的過程和行為，這種對(duì)各項(xiàng)具體舉措和程序的有序積累即體現(xiàn)為一種運(yùn)作機(jī)制。

1.競(jìng)爭(zhēng)遴選機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)探討的是項(xiàng)目激勵(lì)和約束之間的關(guān)系，這在一定程度上打破了以往平均配置高職教育資源的格局。項(xiàng)目采取院校申報(bào)、地方部門推薦、專家評(píng)審立項(xiàng)的方式，院校間的競(jìng)爭(zhēng)貫穿于預(yù)審、申報(bào)、評(píng)審、公示、立項(xiàng)等環(huán)節(jié)。以示范院校遴選程序?yàn)槔?，單這一程序就有預(yù)審、論證、推薦、評(píng)審、公示、公布等環(huán)節(jié)。在評(píng)審環(huán)節(jié)中采取現(xiàn)場(chǎng)陳述和答辯的方式，項(xiàng)目院校院（校）長(zhǎng)及其舉辦方和重要產(chǎn)學(xué)合作單位代表參加，院（校）長(zhǎng)們對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)、目標(biāo)、思路與舉措進(jìn)行陳述，舉辦方和重要產(chǎn)學(xué)合作單位代表對(duì)項(xiàng)目建設(shè)政策支持和資金保障等條件保障作出承諾，專家則根據(jù)“辦學(xué)定位準(zhǔn)確、產(chǎn)學(xué)結(jié)合緊密、改革成績(jī)突出、制度環(huán)境良好、輻射能力較強(qiáng)”等標(biāo)準(zhǔn)提出問題并要求回答。這使項(xiàng)目院校院（校）長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)行能力不斷經(jīng)受著考驗(yàn)，同時(shí)通過施加壓力和院校間的競(jìng)爭(zhēng)來促進(jìn)績(jī)效與質(zhì)量的提高。

2.滾動(dòng)實(shí)施機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)性的制度建構(gòu)在很大程度上調(diào)動(dòng)了高職院校開展示范項(xiàng)目建設(shè)的積極性，與此同時(shí)，對(duì)于一個(gè)實(shí)施時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)十年的項(xiàng)目而言，漸進(jìn)性的推進(jìn)機(jī)制更顯重要。自2006年啟動(dòng)示范項(xiàng)目后，政府采取分年度、分步驟的方式推進(jìn)實(shí)施。2006、2007和2008年分別啟動(dòng)28所、42所和30所院校的項(xiàng)目建設(shè)并于2009、2010和2011年分別完成三批次100所示范院校項(xiàng)目建設(shè)驗(yàn)收工作。在決定繼續(xù)推進(jìn)示范建設(shè)后，2010、2011和2012年分別啟動(dòng)40所、30所和30所院校的項(xiàng)目建設(shè)并于2013、2014和2015年分別完成三批次100所骨干院校項(xiàng)目建設(shè)驗(yàn)收工作。每一批院校的項(xiàng)目建設(shè)周期為三年，這與高職院校的學(xué)制相一致，中央財(cái)政對(duì)入選示范院校實(shí)行經(jīng)費(fèi)一次確定、三年到位，項(xiàng)目逐年考核、適時(shí)調(diào)整的做法，采取這種滾動(dòng)實(shí)施的做法實(shí)現(xiàn)了與高職院校人才培養(yǎng)模式的有效銜接，有力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

3.專項(xiàng)支持機(jī)制。示范建設(shè)是我國(guó)新時(shí)期新階段高職教育的改革工程和質(zhì)量工程。[3]如果沒有國(guó)家和地方政府財(cái)政專項(xiàng)的支持，示范建設(shè)項(xiàng)目是難以持續(xù)和完成的。政府運(yùn)用公共財(cái)政支持示范建設(shè)并以項(xiàng)目方式配置資金，而高職院校通過項(xiàng)目反映其發(fā)展訴求與資金需求，這就使得自上而下的政府資金供給與自下而上的資金需求得以對(duì)接。這些項(xiàng)目資金支付大多由“條線”部門采取專項(xiàng)支付或者項(xiàng)目資金的形式自上而下地轉(zhuǎn)移和流動(dòng)，而高職院校則需要通過申請(qǐng)項(xiàng)目的形式來獲得轉(zhuǎn)移支付，項(xiàng)目資金實(shí)行專項(xiàng)支付和專款專用。對(duì)于項(xiàng)目院校，中央財(cái)政按校均2000萬元安排建設(shè)經(jīng)費(fèi)，并要求地方政府向批準(zhǔn)立項(xiàng)的院校建設(shè)項(xiàng)目配套投入。隨著自上而下項(xiàng)目建設(shè)資金規(guī)模的擴(kuò)大和管理監(jiān)督手段的使用，各種以項(xiàng)目管理為中心的政策、制度和機(jī)制建立起來。

4.過程考核機(jī)制。與專項(xiàng)性財(cái)政資金支持相配合的是目標(biāo)管理與績(jī)效考核。因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施不應(yīng)僅僅依靠盧曼式的“信任”，而應(yīng)通過標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試、績(jī)效評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等一些強(qiáng)制性的外部規(guī)定，對(duì)院校的內(nèi)部項(xiàng)目建設(shè)起到積極的作用。2007年6月，教育部、財(cái)政部聯(lián)合頒布《關(guān)于國(guó)家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃管理暫行辦法的通知》（教高[2007]12號(hào)），對(duì)示范項(xiàng)目的申報(bào)評(píng)審、組織實(shí)施、資金管理、監(jiān)督檢查與驗(yàn)收評(píng)價(jià)等方面作出明確規(guī)定。教育部、財(cái)政部聯(lián)合成立示范建設(shè)項(xiàng)目管理辦公室，建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理的工作機(jī)制。在日常管理中，根據(jù)項(xiàng)目院校建設(shè)方案和任務(wù)書確定的預(yù)期目標(biāo)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)進(jìn)行全過程的監(jiān)測(cè)，并通過簡(jiǎn)報(bào)形式及時(shí)反饋，同時(shí)接受教育、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控、檢查和審計(jì)，上述機(jī)制成為推進(jìn)示范項(xiàng)目順利實(shí)施的重要制度保障。

（三）項(xiàng)目治理邏輯

1.示范帶動(dòng)。在大力發(fā)展職業(yè)教育的主題訴求下，示范建設(shè)是政府面對(duì)高職院校發(fā)展需求，以政策和資金供給支持項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)過程。政府通過政策文本發(fā)出清晰的指令，其遵循的原則是“中央引導(dǎo)、地方為主、突出重點(diǎn)、協(xié)同發(fā)展”。政策定位雖是重點(diǎn)支持一部分高職院校項(xiàng)目建設(shè)，但其意圖是通過示范建設(shè)，打破“千校一面”的同質(zhì)化發(fā)展格局。示范性院校做發(fā)展的模范，改革的模范，管理的模范，總結(jié)出可借鑒可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)、模式和制度，從而調(diào)動(dòng)更多高職院校主動(dòng)改革的自覺性和積極性，變 “要我改”到“我要改”。這樣，在提高的指導(dǎo)下普及，在普及的基礎(chǔ)上提高，引導(dǎo)帶動(dòng)全國(guó)所有的高職院校加快改革和發(fā)展。

2.效率導(dǎo)向。示范建設(shè)是國(guó)家優(yōu)化高等教育和職業(yè)教育結(jié)構(gòu)的重要舉措，政府在示范建設(shè)中更多關(guān)注高職院校建設(shè)績(jī)效的實(shí)現(xiàn)，因此在這個(gè)過程中政府的項(xiàng)目治理邏輯具有明確的效率導(dǎo)向。這其中存在的“一個(gè)關(guān)鍵的假定就是通過減少管理過程中規(guī)劃項(xiàng)目的創(chuàng)新性和環(huán)境的不確定性與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理能力之間的差距，計(jì)劃者可以在設(shè)計(jì)階段顯著地提高規(guī)劃發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施水平”[4]。因此，一方面，政府通過廣泛的宣傳和動(dòng)員來引導(dǎo)院校對(duì)項(xiàng)目政策文本進(jìn)行更充分的理解，基于實(shí)用主義的考慮，遴選出對(duì)示范項(xiàng)目作出即時(shí)和有效反應(yīng)的院校；另一方面，它通過明確的原則以及能夠檢查各方行為的規(guī)則，測(cè)試的是誰能最有效地做目前的任務(wù)，以確保項(xiàng)目能夠得到實(shí)施和執(zhí)行。

3.間接控制。政府雖以制度形式對(duì)示范項(xiàng)目管理職責(zé)等方面作出了明確具體的規(guī)定，并通過進(jìn)行年度績(jī)效考核、分期安排經(jīng)費(fèi)、驗(yàn)收掛牌的操作程序予以保障，但這些管理盡量采用間接促進(jìn)的方式而不是直接控制的方式。事實(shí)上，對(duì)于示范項(xiàng)目而言政府更適合做投資者而不是管理者，由此衍生了政府由全面干預(yù)到間接控制的思維轉(zhuǎn)變，這與其推行簡(jiǎn)政放權(quán)的改革邏輯也相吻合。政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行信息采集和績(jī)效監(jiān)測(cè)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況好的院校實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)年度績(jī)效考核不合格的院校，終止立項(xiàng)和支持，對(duì)后者的這種“反向激勵(lì)”的問責(zé)在示范計(jì)劃實(shí)施過程中表現(xiàn)為給予部分院?！皶壕?fù)ㄟ^”的評(píng)價(jià)結(jié)論來督促其整改提高。

三、高職院校視角：項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制與治理邏輯

示范項(xiàng)目如果只是政府的一廂情愿，而沒有高職院校的參與，勢(shì)必難以取得持續(xù)成效。因此與從政府視角的考察相對(duì)應(yīng)，我們同樣強(qiáng)調(diào)示范項(xiàng)目的承接者和執(zhí)行人——高職院校的視角來研究項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制與治理邏輯。

（一）項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制

1.項(xiàng)目建設(shè)動(dòng)員機(jī)制。示范建設(shè)的宏觀社會(huì)背景是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這對(duì)高職院校而言，既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。正如示范建設(shè)決策親歷者張堯?qū)W所說：“計(jì)劃是件相當(dāng)大的事情，項(xiàng)目立項(xiàng)，對(duì)于高等職業(yè)教育來說，是件振奮人心的大好事?！盵5]在示范建設(shè)前，高職院校的項(xiàng)目主要集中于少量的縱向科研項(xiàng)目，而在教學(xué)改革、專業(yè)建設(shè)、課程開發(fā)等領(lǐng)域鮮有項(xiàng)目，導(dǎo)致教育教學(xué)改革推進(jìn)較為緩慢。對(duì)于長(zhǎng)期積淀下來的帶有顯著歷史和文化特征的高職院校而言，示范建設(shè)不啻是“一場(chǎng)革命”。在政府因勢(shì)利導(dǎo)下，高職院校積極跟進(jìn)并組織動(dòng)員，因?yàn)橹挥屑w的想法才能動(dòng)員組織的一切資源。這種集體的想法能夠?qū)е乱环N集體的轉(zhuǎn)化，而這種集體的轉(zhuǎn)化才是一場(chǎng)真正革新所要具備的條件。這反映在院校對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)知、宣傳、動(dòng)員、內(nèi)聚、重組與整合等多個(gè)方面，使師生和利益相關(guān)者更好地理解、消化和吸收校企合作辦學(xué)理念和工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)理念，從而將項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)化為師生和利益相關(guān)者共同參與的公共事務(wù)。

2.項(xiàng)目文本生成機(jī)制。示范建設(shè)是一種確定目標(biāo)并進(jìn)行決策與行動(dòng)的過程，項(xiàng)目是以可行性策略解決實(shí)際問題的一種載體。作為高職院校的“質(zhì)量工程”，示范計(jì)劃各項(xiàng)任務(wù)必須具體落實(shí)到高職院校的具體建設(shè)項(xiàng)目中并通過項(xiàng)目建設(shè)文本建立可信承諾。這里所說的項(xiàng)目建設(shè)文本主要包括《項(xiàng)目建設(shè)可行性報(bào)告》、《項(xiàng)目建設(shè)方案》和《項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)書》，這三個(gè)項(xiàng)目文本成為高職院校的項(xiàng)目運(yùn)作的制度依據(jù)?！俄?xiàng)目建設(shè)可行性報(bào)告》對(duì)院校的基礎(chǔ)條件和實(shí)際需求進(jìn)行分析和評(píng)估，論證項(xiàng)目的真實(shí)效用和實(shí)現(xiàn)可能?！俄?xiàng)目建設(shè)方案》對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、經(jīng)費(fèi)安排、保障措施和建設(shè)績(jī)效等方面作出全面系統(tǒng)的安排?！俄?xiàng)目建設(shè)任務(wù)書》是將《項(xiàng)目建設(shè)方案》目標(biāo)分解，詳細(xì)記載建設(shè)內(nèi)容、監(jiān)測(cè)要點(diǎn)等具體事項(xiàng)，作為示范項(xiàng)目建設(shè)的執(zhí)行依據(jù)，《項(xiàng)目建設(shè)可行性報(bào)告》、《項(xiàng)目建設(shè)方案》和《項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)書》的編制、論證和修改考驗(yàn)著各所高職院校的神經(jīng)。項(xiàng)目文本確立了資源配置與權(quán)利運(yùn)作所依賴的路徑，同時(shí)載明了利益相關(guān)方的職責(zé)與義務(wù)，具有績(jī)效評(píng)價(jià)和考核問責(zé)的制度效力。

3.項(xiàng)目管理監(jiān)測(cè)機(jī)制。項(xiàng)目制就是以從項(xiàng)目的申報(bào)到實(shí)施的全過程為工作核心，以項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)際完成情況為考核內(nèi)容，根據(jù)考核結(jié)果對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)予以評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲的一種管理模式。實(shí)踐證明，一個(gè)組織的成功與否取決于其管理項(xiàng)目的水平，因此，項(xiàng)目管理與監(jiān)測(cè)對(duì)于完成一個(gè)項(xiàng)目是必要的。示范建設(shè)前，高職院校對(duì)運(yùn)用項(xiàng)目管理作為推動(dòng)教學(xué)改革和提高管理效能的手段認(rèn)識(shí)不深，幾乎很少進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究、過程管理和驗(yàn)收評(píng)價(jià)等方面工作。如果說職業(yè)教育所強(qiáng)調(diào)的工學(xué)結(jié)合是一種“做中學(xué)”的話，項(xiàng)目管理也是一種“做中學(xué)”。院校通過項(xiàng)目管理和監(jiān)測(cè)，收集反饋建設(shè)信息，對(duì)照項(xiàng)目目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)實(shí)施與預(yù)期不符之處，以便迅速查找原因并采取應(yīng)變對(duì)策。通過指標(biāo)分解、內(nèi)部控制、外部監(jiān)測(cè)三位一體的過程管理，強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，使項(xiàng)目責(zé)任得以體現(xiàn)和落實(shí)。

4.項(xiàng)目反饋改進(jìn)機(jī)制。項(xiàng)目建設(shè)過程伴隨著對(duì)資源變化的反饋，高職院校根據(jù)其辦學(xué)定位，通過競(jìng)爭(zhēng)合法地獲取和運(yùn)用項(xiàng)目資源，基于內(nèi)部改革要求和外部競(jìng)爭(zhēng)壓力確定建設(shè)目標(biāo)，設(shè)計(jì)建設(shè)任務(wù)。在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，在對(duì)《項(xiàng)目建設(shè)建設(shè)方案》和《項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)書》的預(yù)期目標(biāo)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)進(jìn)行全程監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，高職院校普遍運(yùn)用會(huì)議研討、集中培訓(xùn)、驗(yàn)收評(píng)估、內(nèi)部簡(jiǎn)報(bào)等形式及時(shí)反饋項(xiàng)目建設(shè)情況，這種動(dòng)態(tài)反饋改進(jìn)機(jī)制能促使項(xiàng)目責(zé)任者更注重項(xiàng)目建設(shè)的范圍、時(shí)間、成本、質(zhì)量的管理。而對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的問題，通過反饋改進(jìn)機(jī)制，使項(xiàng)目責(zé)任者對(duì)政策文本理解得更透徹，對(duì)實(shí)踐操作把握得更精準(zhǔn)，確保達(dá)成項(xiàng)目建設(shè)的既定目標(biāo)。

（三）項(xiàng)目治理邏輯

作為項(xiàng)目承接者的高職院校是示范建設(shè)的各個(gè)結(jié)構(gòu)點(diǎn)，而項(xiàng)目是規(guī)范內(nèi)外各級(jí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系和資源配置關(guān)系的載體。每一所高職院校都是理性的行動(dòng)者，對(duì)于示范建設(shè)這樣的項(xiàng)目，高職院校需要根據(jù)成本與收益之間的權(quán)衡作出決定，并能夠在不同的基礎(chǔ)和需求情況下對(duì)項(xiàng)目政策所包含變量作出預(yù)測(cè)。

1.能動(dòng)性的制度建構(gòu)。院校是項(xiàng)目的最終承擔(dān)人和執(zhí)行者，從政府視角出發(fā)的統(tǒng)一性的項(xiàng)目治理邏輯有可能忽略甚至無視院校的實(shí)際條件和個(gè)性需求。正如美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹姆斯·S·科爾曼指出的那樣，制度受益者與目標(biāo)行動(dòng)者在不同制度中具有的相互關(guān)系就規(guī)范而言，有與之相關(guān)的行動(dòng)者，他們的行動(dòng)或可能從事的行動(dòng)是規(guī)范的焦點(diǎn)行動(dòng)。因而擁有控制焦點(diǎn)行動(dòng)權(quán)利的行動(dòng)者稱為規(guī)范的受益者。這些人可能是規(guī)范的倡導(dǎo)者，也可能僅僅是維持前人創(chuàng)造的規(guī)范。[6]項(xiàng)目建設(shè)在院校很大程度上通過自下而上的方式進(jìn)行，他們也想方設(shè)法地通過展示本校的人才培養(yǎng)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性和貢獻(xiàn)度，對(duì)制度供給施加壓力，使政府能夠接納他們不同的利益訴求，通過這種形式的能動(dòng)性的制度建構(gòu)所形成的項(xiàng)目文本能做到邏輯自洽。

2.自主性的組織學(xué)習(xí)。作為一種行政配置與自主建設(shè)的制度安排，一方面，項(xiàng)目帶有政府“指定任務(wù)”的性質(zhì)；另一方面，院校在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)有可能加入更多的自己的意圖與利益，獲得更多的自主權(quán)。在這個(gè)意義上，項(xiàng)目既是“外生的”，也是“內(nèi)生的”，是“自上而下”和“自下而上”的結(jié)合。有研究者指出，組織學(xué)習(xí)是高職院校新能力生成與組織變革的重要機(jī)制，但該機(jī)制的作用效果受到高職院校領(lǐng)導(dǎo)與組織管理體制、資源獲得與激勵(lì)機(jī)制、既有知識(shí)和可能獲得的知識(shí)等因素的影響。[7]示范項(xiàng)目的組織學(xué)習(xí)側(cè)重點(diǎn)在前后兩個(gè)階段有所不同，第一階段側(cè)重于院校辦學(xué)基礎(chǔ)能力建設(shè)，第二階段側(cè)重于院校辦學(xué)體制機(jī)制完善，這顧及到院校的發(fā)展階段和資源條件，是一種因時(shí)而動(dòng)和因地制宜的做法。在示范項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施中，政府與項(xiàng)目院校、項(xiàng)目院校與項(xiàng)目院校、項(xiàng)目院校與非項(xiàng)目院校之間不斷發(fā)生著觀念和規(guī)范的影響和傳遞，產(chǎn)生了強(qiáng)大的激勵(lì)和學(xué)習(xí)效果，這種效果隨著過程性評(píng)價(jià)、階段性評(píng)價(jià)和終結(jié)性評(píng)價(jià)不斷呈現(xiàn)出來即產(chǎn)生示范效應(yīng)。

3.策略性的行動(dòng)邏輯。為了便于開展示范建設(shè)實(shí)施管理，政府通常采用標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)范予以保障，這有助于維護(hù)統(tǒng)一性的權(quán)威控制。但每一個(gè)高職院校在整個(gè)國(guó)家示范計(jì)劃實(shí)施過程中都是一個(gè)局部決策者，政府與高職院校之間的博弈與互動(dòng)都通過項(xiàng)目平臺(tái)進(jìn)行。有研究者指出：“一定程度的壓力能夠克服隱蔽環(huán)境里人類滿足環(huán)境的本性和避重就輕的工作態(tài)度?！?面對(duì)具有內(nèi)部和外部具有復(fù)雜利益的各類群體行動(dòng)者，需要采取激勵(lì)與約束的手段推動(dòng)利益因素作用于他們，一方面，通過項(xiàng)目的內(nèi)部控制——《示范院校項(xiàng)目建設(shè)方案》，形成基本激勵(lì)；另一方面，通過項(xiàng)目的外部控制——《示范院校項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)書》，形成基本約束，從而通過這種策略性的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)利益調(diào)整與再分配的干預(yù)。

四、討論與反思

我們以示范項(xiàng)目為切入，從政府和院校的視角討論項(xiàng)目文本和實(shí)踐，項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制與治理邏輯正是在政府和院校這兩個(gè)行動(dòng)主體共同參與下發(fā)展和演變的。政府的行政指令、高職院校的資源運(yùn)作以及政府與高職院校之間的關(guān)系互動(dòng)，都通過項(xiàng)目制這種主導(dǎo)邏輯來決定。

第一，動(dòng)員型的項(xiàng)目建設(shè)。依托項(xiàng)目制，政府和院校建立了一整套自上而下的動(dòng)員型建設(shè)計(jì)劃體系。項(xiàng)目作為一種制度樞紐，主導(dǎo)著政府與高職院校、高職院校之間以及高職院校內(nèi)部的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)，從中央到地方、從政府到高職院校，由此統(tǒng)合形成上下之間動(dòng)員、中介與反饋等一系列動(dòng)態(tài)的運(yùn)行機(jī)制。中央政府提出和啟動(dòng)示范計(jì)劃，通過自上而下地發(fā)布重大政策及重要事項(xiàng)，如通過新聞發(fā)布會(huì)的形式，動(dòng)員院校積極參與示范建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)。高職院校則在項(xiàng)目的明確意圖下，體察到中央與地方政策變化的動(dòng)向和要害，表達(dá)自身意愿以及示范項(xiàng)目對(duì)發(fā)展的重要性，從而在既有利于自身利益又充分利用國(guó)家政策的背景下，開始一場(chǎng)場(chǎng)追求收益最大化的競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)。通過項(xiàng)目，加之在廣泛內(nèi)外部動(dòng)員的基礎(chǔ)上，這種沖動(dòng)和熱情被一步步地培育和調(diào)動(dòng)起來。

第二，競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目運(yùn)作。項(xiàng)目資源的配置必然產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)， 這體現(xiàn)在項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審、管理、驗(yàn)收和評(píng)價(jià)等各個(gè)操作環(huán)節(jié)和運(yùn)作程序當(dāng)中，這使得競(jìng)爭(zhēng)必然成為一個(gè)普遍調(diào)動(dòng)高職院校積極性的手段，同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)造就了高職院校以項(xiàng)目為核心的建設(shè)高潮。當(dāng)然，這種競(jìng)爭(zhēng)在激勵(lì)院校發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)，也在一定程度上造成院校發(fā)展的新的不平衡。不同類型、不同基礎(chǔ)和不同發(fā)展階段的高職院校在競(jìng)爭(zhēng)中表現(xiàn)不一，有些院校不能完全理解認(rèn)同校企合作辦學(xué)理念和工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)理念并將其消化、吸收和應(yīng)用；有些院校在文本上花的時(shí)間多，在具體的項(xiàng)目建設(shè)上下的功夫少，在實(shí)踐中存在硬套項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至出現(xiàn)削足適履的情形。同時(shí)，示范建設(shè)資源分配的分化導(dǎo)致高職院校間的平衡被打破，形成了強(qiáng)者相對(duì)更強(qiáng)，弱者相對(duì)趨弱的差序格局。高職院校間的分野與差距容易導(dǎo)致身份固化，損及高職院校辦學(xué)的自主性和能動(dòng)性，既不利于培育院校發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，也不利于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制持續(xù)發(fā)揮效用，我們需要對(duì)這些問題和爭(zhēng)議進(jìn)行認(rèn)真檢視。

第三，專項(xiàng)化的資金配置。教育政策的有效需求的界定一方面要考慮政策需求主體利益及其教育責(zé)任，另一方面要考慮政府對(duì)于政策的資金配置與支付能力。中央政府掌握著項(xiàng)目在各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域院校的支付重點(diǎn)的決定權(quán)，通過項(xiàng)目的形式承載和分配資金，表明其政策導(dǎo)向。與此相對(duì)應(yīng)的是通過授予地方配套權(quán)，明確要求承擔(dān)項(xiàng)目院校所在地的地方政府以資金配套的方式給予支持。這種管理?xiàng)l線結(jié)構(gòu)有利于專項(xiàng)化的資源配置，增強(qiáng)財(cái)政資金運(yùn)行與管理的有效性。但這種中央政府直接面對(duì)承接項(xiàng)目的高職院校的格局使得地方政府的權(quán)力在一定程度上受到抑制，不利于其統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域高職教育作用的發(fā)揮。此外，這種資金配置與支付主要以院校撥款的形式進(jìn)行，不可避免地導(dǎo)致資金自動(dòng)地集中到相對(duì)少數(shù)的高職院校，但這種集中又是必然的。

第四，常態(tài)化的項(xiàng)目生成。示范建設(shè)這種由政府主導(dǎo)推動(dòng)高職院校發(fā)展引起的動(dòng)態(tài)過程，側(cè)重于自上而下的發(fā)動(dòng)。而由于高職院校存在條件差異，一擁而上的項(xiàng)目建設(shè)使學(xué)校中出現(xiàn)太多的互不關(guān)聯(lián)、片斷性、不完整且膚淺的項(xiàng)目，甚至經(jīng)常會(huì)存在一種矛盾的現(xiàn)象，即一些接受抑或被迫接受每項(xiàng)政策及進(jìn)行革新的高職院校，實(shí)際上卻存在著過多項(xiàng)目或無意義項(xiàng)目的問題。加拿大教育家邁克爾·富蘭指出，通過發(fā)展共享的意義，我們才能找到解決問題的方法，個(gè)人的和集體的意義與行動(dòng)之間在日常情境中的接口處是變革得以成功或失敗的地方。對(duì)于示范項(xiàng)目建設(shè)，我們不應(yīng)只關(guān)注其產(chǎn)生的標(biāo)志性成果，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)常態(tài)化的項(xiàng)目促進(jìn)機(jī)制的形成。事實(shí)上，從辦學(xué)基礎(chǔ)能力建設(shè)到體制機(jī)制完善，都是發(fā)展共享的意義的舉措，因?yàn)檫@才真正體現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)的真義，即由資源要素投入驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)制創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。要解決這種重復(fù)建設(shè)的問題，迫切需要加強(qiáng)資源整合，在實(shí)踐中構(gòu)建適合的項(xiàng)目并創(chuàng)新實(shí)施方式，而這恰恰孕育著制度建構(gòu)和組織變遷的契機(jī)。

五、結(jié)語(yǔ)

示范建設(shè)為高職院校發(fā)展自覺開辟了道路，項(xiàng)目為推進(jìn)示范建設(shè)搭建了一個(gè)制度和治理平臺(tái)，同時(shí)也成為示范建設(shè)最重要的體制機(jī)制成果。在項(xiàng)目制下，政府和高職院校更多表現(xiàn)為對(duì)立又互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)又合作、控制又反控制的關(guān)系。本文重點(diǎn)關(guān)注示范項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制與治理邏輯，雖然存在著院校地區(qū)差異、辦學(xué)模式差異和個(gè)案局限性等復(fù)雜情狀，決定著本文的結(jié)論不能作為推導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)對(duì)高職院?？傮w效應(yīng)的依據(jù)，但本文提出的問題具有一定的普遍性，它們并不只發(fā)生在示范建設(shè)實(shí)施中，也不只反映在項(xiàng)目建設(shè)這一事項(xiàng)上。建設(shè)中國(guó)特色高職教育是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，在當(dāng)前創(chuàng)新發(fā)展高職教育的背景下和政府推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)“放管服”的進(jìn)程中，本文的結(jié)論不僅可能對(duì)確定新建設(shè)項(xiàng)目的意義有所啟發(fā)，還有助于使項(xiàng)目與改革計(jì)劃保持連貫一致。通過借助尋求對(duì)過去十年高職教育示范建設(shè)的理解，引領(lǐng)高職教育未來十年的創(chuàng)新發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 鐘嘉儀）