劉佳

摘要：教育政策運(yùn)行過(guò)程中存在著大量的模糊性認(rèn)知、概念、邊界、關(guān)系，一方面會(huì)對(duì)政策目標(biāo)精確實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響，同時(shí)也可以更加清晰精確地認(rèn)識(shí)政策運(yùn)行的系統(tǒng)性和復(fù)雜性。高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定政策的文本模糊性成為高校資助政策體系復(fù)雜運(yùn)行的起點(diǎn)，概念模糊、標(biāo)準(zhǔn)模糊、信息模糊伴隨著政策運(yùn)行進(jìn)入行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，行動(dòng)者關(guān)系的模糊性與政策效率、價(jià)值目標(biāo)關(guān)系的模糊性使教育政策運(yùn)行過(guò)程充滿了非線性的不確定的策略互動(dòng)，從而形成一種能夠準(zhǔn)確描述和處理政策復(fù)雜性的分析框架。

關(guān)鍵詞：模糊性;復(fù)雜性;教育政策;生成機(jī)制

公共教育資源分配是教育政策的重要功能，行之有效的教育政策運(yùn)行對(duì)于確定政策對(duì)象、設(shè)計(jì)分配方法、制定分配標(biāo)準(zhǔn)、分配原則、分配程序至關(guān)重要，教育政策的目標(biāo)和效能實(shí)現(xiàn)也與多元利益主體的利益增進(jìn)和滿足程度高度相關(guān)。然而，教育政策運(yùn)行結(jié)果與政策目標(biāo)背離的情況時(shí)有發(fā)生，教育政策研究者們也提出了諸多理論解釋教育政策運(yùn)行的“偏離”和“失真”。在作為系統(tǒng)存在的教育政策復(fù)雜運(yùn)行過(guò)程中，模糊性在教育政策文本解讀和行動(dòng)關(guān)系建構(gòu)中客觀存在且無(wú)法回避，模糊視角中的復(fù)雜性生成機(jī)制研究有助于創(chuàng)新教育政策系統(tǒng)的方法論體系和拓展認(rèn)識(shí)論視野。

一、模糊性：教育政策復(fù)雜系統(tǒng)的基本性態(tài)

從貝塔朗菲創(chuàng)立一般系統(tǒng)論以來(lái)，復(fù)雜性（complexity）科學(xué)越來(lái)越趨向于將社會(huì)世界理論看作是復(fù)雜生存系統(tǒng)，組成社會(huì)的各個(gè)要素之間相互作用、影響、博弈、沖突，社會(huì)呈現(xiàn)出整體特征且具有自組織、自適應(yīng)的特點(diǎn)和能力。傳統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)往往習(xí)慣于把社會(huì)的某個(gè)部分或某個(gè)側(cè)面從整體中剝離或切割開(kāi)來(lái)單獨(dú)研究，這種人為的簡(jiǎn)單化劃分不但沒(méi)有使社會(huì)研究達(dá)到精確化目標(biāo)，反而使研究結(jié)果脫離了特定的社會(huì)情境和系統(tǒng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)顯得機(jī)械而生硬。復(fù)雜性思想正迅速地向人類思維的各個(gè)領(lǐng)域廣泛滲透，并對(duì)傳統(tǒng)的思維范式發(fā)出顛覆式的革命信號(hào)。從社會(huì)本體論的意義上說(shuō)，對(duì)社會(huì)世界本身的理解正在由可預(yù)測(cè)的、決定論的、機(jī)械的世界向不可預(yù)測(cè)的、非決定論的、自組織的社會(huì)世界轉(zhuǎn)變。

20世紀(jì)以來(lái)，自然科學(xué)方法論始終充滿著精確崇拜，然而機(jī)械系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)是不可同日而語(yǔ)的，越來(lái)越多的生命現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象是無(wú)法清晰準(zhǔn)確描述和界定的。模糊性（fuzziness）作為一種在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的運(yùn)用是與社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜運(yùn)行的研究密不可分的，從認(rèn)識(shí)論的模糊性思維到概念的模糊性存在，再到推理、決策、方法的模糊性理解，人類在追求對(duì)世界認(rèn)識(shí)的精確性和真實(shí)性的同時(shí)，始終難以回避不斷變化的自然環(huán)境和社會(huì)關(guān)系相互作用而產(chǎn)生的模糊性。模糊學(xué)的創(chuàng)立者L·A·扎德認(rèn)為“人們尊重精確、嚴(yán)格和定量的東西，蔑視模糊、不嚴(yán)格和定性的東西。但數(shù)學(xué)分析和計(jì)算機(jī)模擬在人文系統(tǒng)不能和在力學(xué)、物理、化學(xué)和電磁學(xué)所規(guī)定的無(wú)生命系統(tǒng)里做出相同的結(jié)論。在人文系統(tǒng)有一個(gè)原理斷言高精度與高復(fù)雜性是不兼容的，具體一點(diǎn)說(shuō)，一個(gè)系統(tǒng)的復(fù)雜性與分析它能達(dá)到的精度相互之間服從一個(gè)粗略的反比關(guān)系?！盵1]

“近 20 年來(lái)，我們對(duì)于教育的復(fù)雜性已形成了一些共識(shí)。大家都承認(rèn)教育與整個(gè)社會(huì)的變革和發(fā)展、與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)組成因素（或稱為系統(tǒng)）之間都有復(fù)雜的相互關(guān)系;大家也都承認(rèn)，教育與人的個(gè)體發(fā)展之間有著復(fù)雜的相互關(guān)系……所以，當(dāng)前對(duì)于我們來(lái)說(shuō)重要的是要改變思維方式，學(xué)會(huì)用復(fù)雜思維的方式來(lái)認(rèn)識(shí)復(fù)雜事物，以實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的突破性發(fā)展。”[2]傳統(tǒng)意義上的教育政策往往停留在文本的靜態(tài)模式或自上而下執(zhí)行的單向模式，隨著社會(huì)變革和發(fā)展，教育政策逐漸與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素密切相關(guān)、交互作用，成為教育活動(dòng)滿足社會(huì)發(fā)展與人的需求的重要實(shí)現(xiàn)手段。教育政策運(yùn)行是政策文本從政策制定、執(zhí)行到目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、評(píng)估反饋進(jìn)而政策調(diào)整的動(dòng)態(tài)傳遞過(guò)程，也是一個(gè)不斷與社會(huì)環(huán)境、政策工具、宏觀與微觀客體等交換信息和能量并具有反饋功能的行動(dòng)系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間、各子系統(tǒng)之間相互作用，構(gòu)成了在特定教育政策情境中圍繞多元化的教育資源訴求展開(kāi)沖突、斗爭(zhēng)、妥協(xié)和整合的復(fù)雜過(guò)程。

保羅·A·薩巴蒂爾在《政策過(guò)程理論》中提出：“模糊性是政策制定中的事實(shí)，而不是一種非常的狀態(tài)。它使政策制定變得凌亂、復(fù)雜、難于理解?！盵3]教育政策運(yùn)行系統(tǒng)中，存在著大量的模糊性認(rèn)知、概念、邊界、關(guān)系，一方面會(huì)對(duì)政策目標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響，但同時(shí)作為事物存在的客觀辯證關(guān)系，模糊與精確、簡(jiǎn)單與復(fù)雜都是互為條件、互相轉(zhuǎn)化的，對(duì)模糊性和復(fù)雜性的全面認(rèn)識(shí)和分析，對(duì)于拓寬政策分析視野，厘清教育政策運(yùn)行脈絡(luò)有著積極的促進(jìn)作用。

二、文本模糊：教育政策復(fù)雜運(yùn)行的生成起點(diǎn)

教育政策文本模糊性成為教育政策系統(tǒng)復(fù)雜運(yùn)行的起點(diǎn)，伴隨著政策運(yùn)行過(guò)程逐步蔓延并擴(kuò)散開(kāi)來(lái)，構(gòu)成了多元、多維、多層的政策運(yùn)行網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，充滿了非線性的不確定的策略互動(dòng)。從教育政策制定者的角度來(lái)說(shuō)，文本層面的文字和語(yǔ)義通常只能將最具有普遍意義的一般規(guī)則和行動(dòng)方針呈現(xiàn)出來(lái)，而政策內(nèi)涵與政策價(jià)值會(huì)通過(guò)行動(dòng)者和潛在的政策目標(biāo)群體去解讀和再加工、再創(chuàng)造，形成具體的政策實(shí)施策略和差異化的政策理解和參與意愿?！安⒉皇峭耆徽咚鶝Q定。政策參與者的回應(yīng)一定是‘創(chuàng)造性的，他們對(duì)政策文本所做出的‘再脈絡(luò)化（recontextualize）行為會(huì)將粗糙、抽象、簡(jiǎn)單的政策文本轉(zhuǎn)化為調(diào)適的、可見(jiàn)的政策實(shí)踐或政策現(xiàn)象?！盵4]

以文本形態(tài)存在的教育政策通常包括以文本形式存在著的各類方針、精神、文本、文件的集合，尤其是國(guó)家頒布的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章。

2007年5月，國(guó)務(wù)院決定建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系（以下簡(jiǎn)稱高校資助政策體系），其中包括國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金制度、國(guó)家助學(xué)金制度、國(guó)家助學(xué)貸款政策、師范生實(shí)行免費(fèi)教育等諸多內(nèi)容，標(biāo)志著我國(guó)高校資助政策體系的正式建立。作為高校資助政策體系的重要組成部分，2007年7月，教育部、財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于認(rèn)真做好高等學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）[5]，政策文本對(duì)“家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生”的界定、認(rèn)定原則、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序以及資格審查等做出了明確的規(guī)定。

作為高校學(xué)生資助政策體系的政策起點(diǎn)，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定對(duì)高校資助政策體系的有效運(yùn)行有著重要的作用，然而近年來(lái)認(rèn)定工作卻始終受到廣泛的詬病，各高校也做了很多實(shí)踐性的探索，但“家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生”認(rèn)定這一政策運(yùn)行所帶來(lái)的資源分配、利益博弈和價(jià)值沖突將長(zhǎng)期存在，高?！凹彝ソ?jīng)濟(jì)困難學(xué)生”逐漸作為一個(gè)特殊群體或是一種社會(huì)現(xiàn)象引起了廣泛的關(guān)注和討論。

1.政策核心概念定義的模糊性

“每個(gè)科學(xué)概念都有一個(gè)形成過(guò)程，從最初初步的、較為粗糙的概念逐步建立起確切的、精確的概念……但無(wú)論認(rèn)識(shí)活動(dòng)如何深入發(fā)展，都不能消除概念的模糊性……模糊性來(lái)自對(duì)象本身，不可能因主題認(rèn)識(shí)的深入而轉(zhuǎn)化為精確概念?！盵6]“貧困”是一個(gè)異常復(fù)雜的概念，到目前為止，經(jīng)歷了近100年的發(fā)展和演進(jìn)，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)定義，而不同的概念背后是學(xué)者對(duì)于貧困現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)、成因的分析以及貧困狀態(tài)的描述，而概念的模糊直接導(dǎo)致的后果就是識(shí)別和度量的困難。

1901年，羅恩特里采用生物學(xué)的方法，將貧困定義為“總收入不足以獲得維持體能所需要的最低數(shù)量的生活必需品”，但很快被營(yíng)養(yǎng)方法標(biāo)準(zhǔn)所代替。1971年米勒和羅比提出“貧困問(wèn)題的本質(zhì)就是一個(gè)不平等問(wèn)題”，貧困概念開(kāi)始從經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)入社會(huì)層面，經(jīng)歷了從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困、從收入貧困到能力貧困再到權(quán)利貧困的深化過(guò)程。阿馬蒂亞·森20世紀(jì)80年代開(kāi)始把貧困看作是基本能力的剝奪，并將“社會(huì)排斥”引入了貧困概念，他在《貧困與饑荒》中提出了權(quán)利失敗給人們帶來(lái)的饑荒和死亡，運(yùn)用權(quán)力方法來(lái)對(duì)貧困進(jìn)行度量時(shí)仍不忘強(qiáng)調(diào)權(quán)利關(guān)系之間存在著模糊性。[7]由此可見(jiàn)，貧困的識(shí)別和度量不是依靠計(jì)算收入或供給函數(shù)就能解決的，生存性資源的“弱勢(shì)補(bǔ)償”容易通過(guò)物質(zhì)手段進(jìn)行，從克服貧困到消除排斥才是資助政策目標(biāo)的終極價(jià)值追求。

“模糊性是指對(duì)于同樣的環(huán)境或現(xiàn)象有著多種思考方式的狀態(tài)。這些不同的思考方式之間也許是不可調(diào)和的，也許會(huì)帶來(lái)含糊、混亂和壓力。”[8]每一個(gè)處于特定貧困狀態(tài)的大學(xué)生都對(duì)于“貧困”有著不同的概念理解和主觀體驗(yàn)，各種不同度量方法可以通過(guò)貧困線和貧困指數(shù)比較貧困程度從而實(shí)現(xiàn)貧困認(rèn)知的精確化，卻無(wú)法精確衡量貧困帶來(lái)的社會(huì)和心理層面的被剝奪感，加上每一個(gè)貧困個(gè)體的致貧成因都伴隨著先天的缺陷和后天的遭遇，各種復(fù)雜體驗(yàn)和情感經(jīng)歷促成了差異的價(jià)值觀和社會(huì)應(yīng)對(duì)表現(xiàn)，于是與認(rèn)定工作有關(guān)的信息呈現(xiàn)出可獲知的、不可獲知的、顯性的或隱性的復(fù)雜樣態(tài)，家庭經(jīng)濟(jì)困難的“是”與“否”，“真”與“假”，“重”與“輕”的邊界變得模糊而不確定，非此即彼的精確認(rèn)定也就顯得異常困難。

2.政策對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性

何為“貧困”，何為“不貧困”，這是一個(gè)隸屬度問(wèn)題?！半`屬度又叫資格度，表示對(duì)象屬于一定類別的資格程度。通過(guò)把握隸屬度的分布來(lái)把握模糊概念，是模糊思維的一條重要原理?！盵9]政策運(yùn)行過(guò)程中需要借助一定的標(biāo)準(zhǔn)將在校的大學(xué)生群體進(jìn)行“是”與“非”的區(qū)分，便在政策運(yùn)行之初將政策對(duì)象的范圍、人數(shù)、困難程度加以明確，《指導(dǎo)意見(jiàn)》需要起到辨識(shí)、區(qū)分、篩選、分級(jí)與核查的功能。

“家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生”即通常所說(shuō)的“家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生”，是指學(xué)生本人及其家庭所能籌集到的資金，難以支付其在校學(xué)習(xí)期間學(xué)習(xí)和生活基本費(fèi)用的學(xué)生。

“需要申請(qǐng)認(rèn)定家庭經(jīng)濟(jì)困難的新生及在校學(xué)生要如實(shí)填寫(xiě)《高等學(xué)校學(xué)生及家庭情況調(diào)查表》，并持該表到家庭所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道民政部門(mén)加蓋公章，以證明其家庭經(jīng)濟(jì)狀況?！?/p>

學(xué)校在向新生寄送錄取通知書(shū)時(shí)，應(yīng)同時(shí)寄送《高等學(xué)校學(xué)生及家庭情況調(diào)查表》，在每學(xué)年結(jié)束之前，應(yīng)向在校學(xué)生發(fā)送《高等學(xué)校學(xué)生及家庭情況調(diào)查表》。有申請(qǐng)需要的大學(xué)生主動(dòng)填寫(xiě)《高等學(xué)校學(xué)生及家庭情況調(diào)查表》，需要就“孤殘”、“單親”、“烈士或優(yōu)撫對(duì)象子女”、“家庭人均年收入”、“家庭遭受自然災(zāi)害情況”、“家庭遭受突發(fā)意外事件”、“家庭成員失業(yè)情況”、“家庭欠債情況”等信息欄目進(jìn)行填寫(xiě)。

在政策文本所規(guī)定的程序中，潛在的政策對(duì)象或政策客體需要借助政策認(rèn)知能力對(duì)政策文本進(jìn)行解讀和理解。模糊性是語(yǔ)言本身所具有的客觀屬性，教育政策文本的理解過(guò)程就是解讀者努力克服語(yǔ)言模糊性所生成的語(yǔ)義復(fù)雜性，挖掘文本表面所掩蓋的語(yǔ)義內(nèi)涵，對(duì)文本中所表述的“概念”、“意義”、“邊界”、“外延”進(jìn)行更加具體而清晰的“再表述”。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》并未就認(rèn)定工作的責(zé)任主體做出明確的界定，也沒(méi)有就認(rèn)定責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)加以規(guī)定，對(duì)于實(shí)際承擔(dān)認(rèn)定工作的高校也并未賦予相應(yīng)法律或行政權(quán)力來(lái)對(duì)提供困難證明的大學(xué)生家庭所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道民政部門(mén)加以監(jiān)督和約束，只是用“符合國(guó)家規(guī)定條件的，也可享受國(guó)家資助政策，具體辦法由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定制訂”的模糊性表述交由各地方、各高校進(jìn)行“再理解”和“再表述”。

“家庭人均年收入”就是一個(gè)典型的模糊概念，按照字面理解應(yīng)該是家庭年收入∕家庭成員人數(shù)，“家庭成員”的范圍是什么，“年收入”的計(jì)算方法是什么，“年”是指上一年還是前幾年？這些在文本中都沒(méi)有明確的解釋。于是，便出現(xiàn)了五花八門(mén)的差異性理解，申請(qǐng)人家庭成員的概念模糊、收入計(jì)算的方法模糊、人均計(jì)算的結(jié)果模糊，困難情況的嚴(yán)重程度決定了受資助等級(jí)的確定，進(jìn)而關(guān)系到受助金額的大小，在缺乏統(tǒng)一計(jì)算口徑和方法以及真實(shí)性核查的情況下，希望通過(guò)“困難情況”調(diào)查所能實(shí)現(xiàn)的精確反映無(wú)疑是很困難的。

3.政策資源信息推理的模糊性

信息的不斷增加對(duì)于判斷的精確性提供了更多的條件，似乎在努力減少不確定性，但對(duì)于甲和乙之間的判斷區(qū)分卻變得更加模糊和困難起來(lái)，不同判斷者的經(jīng)驗(yàn)和偏好在對(duì)每一個(gè)條件進(jìn)行不同的理解，迫使判斷者去尋求更多的信息來(lái)支撐自己的結(jié)論。“在人們探索研究客觀事物的進(jìn)程中， 不可避免存在著對(duì)事物、現(xiàn)象認(rèn)識(shí)的差異， 及認(rèn)識(shí)的廣度、深度、知識(shí)水平、經(jīng)驗(yàn)、智能、創(chuàng)造能力等主觀判斷與語(yǔ)言表達(dá)的模糊不確定性。”[10]

“認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可設(shè)置一般困難、困難和特殊困難等2-3檔”，而參照本行政區(qū)域內(nèi)各地（市、州）的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，確定各地（市、州）的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

由于高校大學(xué)生來(lái)自全國(guó)各地，各行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費(fèi)水平有很大的差異，總體上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大城市要高于中小城市，城市要高于農(nóng)村，但是每個(gè)貧困家庭致貧的原因非常復(fù)雜，各城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在等級(jí)區(qū)分上的作用是非常有限的。

2014年貴陽(yáng)市城區(qū)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為437元/人·月，浙江省溫州市文成縣居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為515元/人·月。

1）甲同學(xué)來(lái)自貴州省，乙同學(xué)來(lái)自浙江省，請(qǐng)問(wèn)可能哪一個(gè)困難？

2）甲同學(xué)來(lái)自貴州貴陽(yáng)市城區(qū)，乙同學(xué)來(lái)自浙江溫州市國(guó)家級(jí)貧困縣文成縣，哪個(gè)更困難呢？

3）甲同學(xué)父母離異，系單親家庭，乙同學(xué)父母務(wù)農(nóng)，還有三個(gè)弟妹，又是誰(shuí)更困難呢？

“復(fù)雜性意味著因素的多樣性、聯(lián)系的多樣性。單因素容易精確描述，多因素一起作用就難于精確描述。因素越多，聯(lián)系越錯(cuò)綜復(fù)雜，越難于精確化。大量可以精確描述的單因素交織在一起，必然產(chǎn)生出具有新質(zhì)的屬性，即模糊性?！盵11]在困難認(rèn)定的過(guò)程中，參與認(rèn)定的組織成員往往借助給定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)號(hào)入座，但如果客觀標(biāo)準(zhǔn)是模糊而不具操作性時(shí)，其判斷思維就會(huì)啟動(dòng)經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)對(duì)信息進(jìn)行加工和處理，而其中又不免加入了偏好、定勢(shì)、下意識(shí)等非理性因素，于是便會(huì)出現(xiàn)復(fù)雜推理和模糊結(jié)論。

三、關(guān)系模糊：教育政策復(fù)雜運(yùn)行的過(guò)程特征

1987年拉圖爾在《行動(dòng)中的科學(xué)：怎樣在社會(huì)中追隨科學(xué)家和工程師》一書(shū)中系統(tǒng)闡述了行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論（Actor-network Theory，簡(jiǎn)稱 ANT），“行動(dòng)者”不僅指行為人（actor），還包括觀念、資本、技術(shù)等許多非人的物體（object），共同存在于實(shí)踐和關(guān)系之中。網(wǎng)絡(luò)（Network）是指“資源通過(guò)相互聯(lián)結(jié)的網(wǎng)線集中到少數(shù)接點(diǎn)上，從而使分散的資源通過(guò)該網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散到各個(gè)地方”[12]。按照拉圖爾的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)分析方法，教育政策運(yùn)行是一系列的行動(dòng)（a string of actions），包括人（actor）和非人（object）的行動(dòng)者，物體、儀器、程序、觀念、技術(shù)、生物等許多“非人”（non-humans）元素行動(dòng)者共同存在于實(shí)踐和關(guān)系之中。教育政策主客體、情境、介體所構(gòu)成的“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”在政策環(huán)境中得以表征，而文本和場(chǎng)景能提供最為豐富的表征信息和內(nèi)容，靜態(tài)的教育政策文本通過(guò)正式或非正式的傳導(dǎo)路徑轉(zhuǎn)化為特定情境中的關(guān)系、場(chǎng)景、事件并由此而引發(fā)沖突、妥協(xié)、抗?fàn)?、?duì)話等一系列社會(huì)行為。從政策運(yùn)行來(lái)看，“模糊性”是教育政策行動(dòng)者共同構(gòu)建的行動(dòng)特征，不同群體對(duì)教育政策的認(rèn)知和理解、對(duì)政策目標(biāo)的態(tài)度和認(rèn)可、政策行動(dòng)者的情感偏好、政策受眾者的信息對(duì)稱、非受眾者的容忍限度和政策評(píng)價(jià)者的多元價(jià)值取向等因素都讓教育政策的運(yùn)行呈現(xiàn)出諸多復(fù)雜性，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也就變得艱難而曲折?！敖逃卟皇欠从衬骋粋€(gè)社會(huì)階層的利益，而是對(duì)一個(gè)復(fù)雜的、異類的多種成分的組合體做出反應(yīng)?！盵13]

1.政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者關(guān)系的模糊性

教育政策運(yùn)行是一個(gè)特定的社會(huì)關(guān)系生成的過(guò)程，“學(xué)?！眲t成為各種社會(huì)關(guān)系發(fā)生的交匯點(diǎn)，生成出特定政策情境下的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。教育政策運(yùn)行一方面表現(xiàn)為縱向傳導(dǎo)，按教育行政機(jī)構(gòu)科層結(jié)構(gòu)逐級(jí)向下到各級(jí)學(xué)校，同時(shí)圍繞學(xué)校的教育和管理活動(dòng)與地方政府、社會(huì)團(tuán)體、在校師生、學(xué)生家長(zhǎng)發(fā)生橫向聯(lián)系。

經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作以高校為基本組織單元，資助名額和金額分配從中央到高校都是按照相應(yīng)的規(guī)則逐級(jí)下放，再通過(guò)申報(bào)系統(tǒng)逐級(jí)上傳反饋到全國(guó)學(xué)生資助管理中心，認(rèn)定評(píng)議小組的評(píng)議程序中的具體流程設(shè)計(jì)由高校學(xué)生資助工作領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)，認(rèn)定工作的組織和管理責(zé)任則轉(zhuǎn)移給了學(xué)校學(xué)生資助管理機(jī)構(gòu)。

“學(xué)校學(xué)生資助工作領(lǐng)導(dǎo)小組全面領(lǐng)導(dǎo)本校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定工作。學(xué)校學(xué)生資助管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)組織和管理全校的認(rèn)定工作?！?/p>

教育政策行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中的“學(xué)?！奔扔形恢煤吞幩暮x，即圍繞教育政策運(yùn)行而發(fā)生的微觀實(shí)踐活動(dòng)處所，也成為政策系統(tǒng)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)中各種社會(huì)關(guān)系的鏈接。與此同時(shí)，“非人”因素如制度、組織、行政、權(quán)力、資源等等也都成為“行動(dòng)者”，“學(xué)?！睂?duì)其他行動(dòng)者的利益重新進(jìn)行解釋和界定，吸引行動(dòng)者之間進(jìn)行有效的言語(yǔ)、經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值、倫理及信念的交流和行為互動(dòng)，把來(lái)自網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部和外部的各種復(fù)雜因素納入到統(tǒng)一的解釋框架中。

學(xué)生從收到隨學(xué)校錄取通知書(shū)寄出的《高等學(xué)校學(xué)生資助政策簡(jiǎn)介》和《高等學(xué)校學(xué)生及家庭情況調(diào)查表》開(kāi)始，學(xué)生的家庭困難信息承載著學(xué)生家庭對(duì)接受高等教育的權(quán)利訴求進(jìn)入了政策系統(tǒng)，申請(qǐng)學(xué)生的家庭成員也因此與政策行動(dòng)者發(fā)生了聯(lián)系;學(xué)生家庭所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道民政部門(mén)加蓋公章以證明申請(qǐng)者家庭經(jīng)濟(jì)情況時(shí)，地方民政干部也與教育政策生成了行動(dòng)關(guān)系;認(rèn)定過(guò)程中，高校二級(jí)學(xué)院的院（系）領(lǐng)導(dǎo)、輔導(dǎo)員、學(xué)工辦主任、班主任和班級(jí)干部、同學(xué)以及宿舍成員都成為認(rèn)定工作的參與者，也可稱其為“行動(dòng)者”。

“院（系）成立以分管家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助工作的院（系）領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，院（系）學(xué)生輔導(dǎo)員、學(xué)生工作辦公室主任等擔(dān)任成員的認(rèn)定工作組，負(fù)責(zé)認(rèn)定的具體組織和審核工作。 ? 以年級(jí)（或?qū)I(yè)）為單位，成立以學(xué)生輔導(dǎo)員任組長(zhǎng)，班主任、學(xué)生代表?yè)?dān)任成員的認(rèn)定評(píng)議小組，負(fù)責(zé)認(rèn)定的民主評(píng)議工作。認(rèn)定評(píng)議小組成員中，學(xué)生代表人數(shù)視年級(jí)（或?qū)I(yè)）人數(shù)合理配置，應(yīng)具有廣泛的代表性，一般不少于年級(jí)（或?qū)I(yè)）總?cè)藬?shù)的10%?！?/p>

在教育政策運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)部，各行動(dòng)者之間無(wú)論是因公共治理而形成的行政科層關(guān)系，還是因資源分配和資源共享關(guān)系而形成的利益相關(guān)群體，都很難是清晰而明確的。不同行動(dòng)者之間存在著政策目標(biāo)模糊、行動(dòng)角色模糊、邊界責(zé)任模糊和倫理認(rèn)知模糊，科層體制中的官僚機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)困難的弱勢(shì)人群之間因?yàn)闄?quán)力、資本和話語(yǔ)權(quán)的不對(duì)等，政策工具使用的合理與否以及政策環(huán)境良性與否，都成為教育政策運(yùn)行過(guò)程中此消彼長(zhǎng)的影響因素。高校困難認(rèn)定政策運(yùn)行構(gòu)成的“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”就是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系構(gòu)成，縱橫交錯(cuò)，角色疊加。以“學(xué)生輔導(dǎo)員”為例，當(dāng)資源分配到每個(gè)班級(jí)若干名額若干金額時(shí)，各種利益相關(guān)群體或個(gè)人的訴求或行動(dòng)形成一個(gè)密集的“焦點(diǎn)”，同時(shí)扮演著教育政策的實(shí)施者、教育行政的執(zhí)行者、教育資源的控制者、政策工具的使用者、政策反饋的獲取者、政策效用的觀察者、政策對(duì)象的對(duì)話者、政策價(jià)值的實(shí)現(xiàn)者，各種關(guān)系匯聚的同時(shí)沖突、抗?fàn)幰苍诓粩嘁l(fā)新的模糊生成，于是模糊性成為一個(gè)重要的變量影響著教育政策的運(yùn)行模式。

2.政策效率目標(biāo)與價(jià)值目標(biāo)關(guān)系的模糊性

“認(rèn)真做好高等學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作，公平、公正、合理地分配資助資源，切實(shí)保證國(guó)家制定的各項(xiàng)高等學(xué)校資助政策和措施真正落實(shí)到家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生身上?！?/p>

教育政策在分配物質(zhì)性教育資源的同時(shí)，還承載著分配價(jià)值資源、滿足社會(huì)公眾對(duì)公平正義的權(quán)益訴求的重要功能。教育政策的運(yùn)行目標(biāo)不單純是以效率為核心的方案解決，更要關(guān)注不同群體間的利益訴求差異化，社會(huì)各群體力量的不均等帶來(lái)社會(huì)各階層的分化、社會(huì)權(quán)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)群體心理焦慮等社會(huì)問(wèn)題，這也迫使教育政策的效率目標(biāo)和價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系是高度模糊性的、動(dòng)態(tài)性的、非線性的、錯(cuò)綜復(fù)雜的。在教育政策運(yùn)行的“‘目標(biāo)關(guān)系模糊造成的組織內(nèi)政治沖突以及組織‘脫耦現(xiàn)象，本質(zhì)上講，這種脫耦現(xiàn)象意味著正式制度與實(shí)際做法的脫節(jié)，從而衍生出諸多非正式運(yùn)作，甚至是‘潛規(guī)則，影響公共管理實(shí)踐走向制度化”[14]。

伴隨著受教育權(quán)利需求逐漸加大，新行動(dòng)者的不斷涌入對(duì)有限的教育資源提出訴求，越來(lái)越多的行動(dòng)者更直接地介入教育政策制定和實(shí)施，公正成為教育政策運(yùn)行的內(nèi)在價(jià)值訴求，行動(dòng)者往往對(duì)資源、機(jī)會(huì)、權(quán)益分配的公正與否更為敏感。困難認(rèn)定政策作為大學(xué)生資助政策的重要組成部分，其政策目標(biāo)就是將高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生加以身份明確、訴求明確，從而實(shí)現(xiàn)合理救助，實(shí)現(xiàn)教育公平的政策理想。

政策效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是指如何在規(guī)定的時(shí)間盡快地將資助名額和金額分配下去，完成上級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)的任務(wù)和規(guī)定程序。為了盡量減少判斷的模糊性，有些學(xué)校以筆記本電腦、高檔手機(jī)、奢侈消費(fèi)品作為判斷學(xué)生“日常消費(fèi)行為”的依據(jù)，希望能夠有助于提高認(rèn)定“精確性”，結(jié)果卻引發(fā)了家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生能否買蘋(píng)果手機(jī)，能否穿阿迪達(dá)斯等各種各樣的爭(zhēng)議，各種質(zhì)疑家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生“標(biāo)簽化”的批評(píng)聲此起彼伏，有些高校將“學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)良”作為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的隱性附加條件，對(duì)于成績(jī)好的優(yōu)先評(píng)為“特殊困難”，造成來(lái)自西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)因教育基礎(chǔ)薄弱帶來(lái)的學(xué)業(yè)困難生，進(jìn)一步加劇了弱勢(shì)積累，加深了社會(huì)排斥，社會(huì)融入帶來(lái)了困難。由于中央、地方財(cái)政近十年不斷加大資助力度，同樣的基本單位（班級(jí)）每年的受助名額和金額都會(huì)出現(xiàn)增加，在人員不變的情況下，調(diào)整困難等級(jí)便成為應(yīng)對(duì)政策變動(dòng)的最優(yōu)策略，于是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又開(kāi)始在模糊中變化，直至將名額指標(biāo)盡數(shù)消化。

政策的價(jià)值目標(biāo)是指如何將有限的資助資源盡可能滿足經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的受教育權(quán)利和發(fā)展需要，弱勢(shì)人群得到社會(huì)扶助，教育正義得以實(shí)現(xiàn)。受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化差異影響的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生在社會(huì)生活中面臨著弱勢(shì)積累的困窘、社會(huì)資本整合能力缺乏、邊緣化的疏離境遇，有些學(xué)生甚至為了回避身份差異所帶來(lái)的被剝奪感而放棄經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定申請(qǐng)，與此相反，有些擁有一定社會(huì)資源卻實(shí)際并不貧困的學(xué)生抱著“不要白不要”的心態(tài)進(jìn)入資源分配系統(tǒng)，對(duì)于出具證明的地方民政部門(mén)的“行政不作為”，高校則無(wú)權(quán)問(wèn)責(zé)。一部分困難學(xué)生因?yàn)槌煽?jī)好或者與老師關(guān)系好而獲得在資助等級(jí)和資助金額上的優(yōu)先權(quán)，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的特殊身份使其成為評(píng)價(jià)體系中的榜樣或典型，社會(huì)資助以及勤工助學(xué)崗位疊加式的累積，社會(huì)資本在優(yōu)勢(shì)積累的馬太效應(yīng)作用下發(fā)生了再建或重構(gòu)，經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生群體內(nèi)部逐漸發(fā)生了分化和疏離，呈現(xiàn)出精英化和邊緣化的兩極趨勢(shì)。與此同時(shí)，政府在政策運(yùn)行過(guò)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)解困的工具理性過(guò)度張揚(yáng)，大量困難學(xué)生的受助情況需要在媒體上曝光，加劇了受助學(xué)生的精神負(fù)擔(dān)和身份反抗，政策運(yùn)行目標(biāo)的價(jià)值模糊使得政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的動(dòng)機(jī)和目的弱化了對(duì)人性的平等觀照，增強(qiáng)了功利主義和機(jī)會(huì)主義的政策氛圍，效率和公平的價(jià)值沖突逐漸凸顯，關(guān)系正義的訴求變得越發(fā)強(qiáng)烈。

教育政策運(yùn)行復(fù)雜性的生成機(jī)制是一種模糊性集合，模糊性作為與復(fù)雜性相伴而生的存在性態(tài)，本身也揭示了認(rèn)識(shí)客觀世界和辨析社會(huì)現(xiàn)象的基本方法和規(guī)律，絕對(duì)的精確是不可能的，而絕對(duì)的模糊卻是無(wú)法避免的，只不過(guò)程度不同而已。教育政策運(yùn)行過(guò)程在不同的政策環(huán)境、不同的機(jī)構(gòu)之間、不同的組織內(nèi)部，其過(guò)程和結(jié)果都是不同的，系統(tǒng)內(nèi)部的行動(dòng)者和運(yùn)行結(jié)果也處于不同的變化之中，所以模糊性是教育政策運(yùn)行系統(tǒng)的固有特征。羅素在牛津喬伊特學(xué)會(huì)宣讀報(bào)告《論模糊性》中特別說(shuō)到：“認(rèn)為模糊知識(shí)必定是靠不住的，這種看法是大錯(cuò)特錯(cuò)的。正好相反，模糊認(rèn)識(shí)可能比精確認(rèn)識(shí)更真實(shí)，因?yàn)橛懈酀撛诘氖聦?shí)能證明模糊認(rèn)識(shí)?！盵15]建立在對(duì)模糊性科學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的教育政策運(yùn)行系統(tǒng)，可以更加清晰精確地認(rèn)識(shí)政策運(yùn)行的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，運(yùn)用多學(xué)科的視野進(jìn)行綜合、整體地分析系統(tǒng)內(nèi)外的普遍聯(lián)系以及組織、環(huán)境與人之間的政策互動(dòng)，從而建立起一種能夠準(zhǔn)確描述和處理政策復(fù)雜性的分析框架。

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（責(zé)任編輯劉第紅）