◎鄭方輝

◎周 雨b（華南理工大學(xué)a.公共管理學(xué)院 b.法學(xué)院，廣東廣州510640）

《政府信息公開條例》績效評價：指標評分及實證檢驗

◎鄭方輝a，b

◎周 雨b（華南理工大學(xué)a.公共管理學(xué)院 b.法學(xué)院，廣東廣州510640）

指標體系一般包括指標、權(quán)重和評分標準。政府績效評價指標體系被視為“世界難題”?；凇笆孪瓤赏茖?dǎo)事后可檢驗”的科學(xué)邏輯，依據(jù)既定的指標體系，利用31個省級政府實施《政府信息公開條例》績效評價的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，運用典型相關(guān)分析法，對指標評分標準進行檢驗發(fā)現(xiàn)，保密審查制度、人員機構(gòu)設(shè)置和主動公開等指標表現(xiàn)為負向影響，說明這些指標評分標準失真，不足以衡量政府相應(yīng)工作的實績。這一發(fā)現(xiàn)提供了完善指標體系，尤其是指標評分標準的技術(shù)路徑。因為隨著政府信息公開的深入，政府工作重心發(fā)生改變，從技術(shù)角度，實現(xiàn)評價體系穩(wěn)定性與適應(yīng)性之間的平衡，可保持評價指標及結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，指標評分標準動態(tài)調(diào)整，這一策略同樣適用于其他的同類評價。

《政府信息公開條例》；政府績效評價；法治政府；公眾滿意度

一、問題與文獻

（一）問題提出

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標體系和考核標準”，全面推進依法治國的進程。政府信息公開作為法治政府建設(shè)的重要組成部分，是衡量我國法治化進程和水平的重要標準。為推動政府實施《政府信息公開條例》（下稱《條例》），基于獨立第三方立場，自2012年開始，華南理工大學(xué)課題組依據(jù)政府績效評價的理念，針對31個省級政府及38個國務(wù)院部門實施《條例》績效展開了實證評價，公布年度評價報告。①評價說明及結(jié)果參見鄭方輝、盧揚帆：《〈政府信息公開條例〉績效評價體系及其實證研究》一文，載于《北京行政學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。本項研究受中國行政管理學(xué)會委托，以政府（部門）為評價對象，基于結(jié)果導(dǎo)向及公眾滿意度導(dǎo)向，構(gòu)建了評價體系。事實上，作為民主價值的技術(shù)工具，政府績效評價與政府信息公開存在“天然”的匹配性及內(nèi)在邏輯的一致性。因此，本項研究引起了學(xué)界及社會的廣泛關(guān)注。

但是，由于評價指向多元目標的政府以及評價內(nèi)容的價值屬性，從技術(shù)層面，如何構(gòu)建具有科學(xué)依據(jù)及廣泛適應(yīng)性的指標體系決定評價結(jié)果的公信力及可受性，成為學(xué)界公認的難題。立足于過往的經(jīng)驗，借鑒自然科學(xué)研究的方法論，對指標體系進行實證檢驗被視為凝結(jié)社會共識的最好途徑，因為“只有事實證據(jù)可以表明是‘正確的’還是‘錯誤的’，是可以被暫時‘接受’為有效的還應(yīng)被‘拒絕’的”［1］?？茖W(xué)的邏輯在于“事先可推導(dǎo)事后可檢驗”。

一般來說，指標體系包含指標、權(quán)重、評分等三項基本元素，相對而言，指標評分具有更強的不確定性與主觀性，對結(jié)果影響直觀敏感，并且較少被學(xué)界關(guān)注。本文基于這些考慮，依據(jù)作者2014年度對內(nèi)地31個省級政府實施《條例》績效評價結(jié)果及結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，試圖對指標評分標準展開事后檢驗，繼而為完善指標體系，尤其是指標評分標準提供技術(shù)依據(jù)，亦為政府改進實施《條例》的績效提供行動指南。作者相信，此項檢驗理念和方法同樣適用于政府績效評價的其他領(lǐng)域，具有重要的現(xiàn)實意義及學(xué)術(shù)價值。

（二）文獻簡述

《條例》績效評價是政府績效評價的組成部分，二者內(nèi)容有別但方法論趨同。新世紀以來，國內(nèi)學(xué)者涉及有關(guān)政府績效評價的研究文獻較多，但針對《條例》的較少，已有的評價主要分為兩種情況:一是政府內(nèi)部主導(dǎo)的自上而下的政府信息公開考核，考核依據(jù)為《條例》第二十九條的要求，即“各級人民政府應(yīng)當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議”，相應(yīng)建立了指標體系，屬于目標性考評。二是學(xué)界（學(xué)者或第三方機構(gòu)等）的實證性研究，涉及政府信息公開的相關(guān)內(nèi)容，如：行政透明度評價、網(wǎng)站滿意度評價、網(wǎng)站建設(shè)評價、財政透明度評價等，這些研究一般模糊評價對象，屬于水平性或程度性測量。但明確以政府為評價對象，基于政府績效理念的相關(guān)評價的文獻極少。

從文獻上看，研究者及實務(wù)部門十分重視指標體系構(gòu)建。北京大學(xué)公眾參與研究中心與耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法律中心合作開發(fā)了包括5項一級指標、15項二級指標、40項三級指標的《中國政府信息公開評測指標體系》，一級指標指向組織配套、制度配套、主動公開、依申請公開、監(jiān)督和救濟等五個維度，具有典型代表性及較強的可操作性。另外，美國“解密國家安全資料庫”、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、上海財經(jīng)大學(xué)等機構(gòu)亦建立了相近的指標體系，展開實證研究。

指標體系的科學(xué)性及公信力是各方面關(guān)注的核心問題。所謂科學(xué)性可理解為事先可推導(dǎo)事后可檢驗的科學(xué)邏輯，而公信力更多地取決于評價主體?，F(xiàn)有文獻主要針對政府門戶網(wǎng)站，如：姬亞平等人依據(jù)陜西省各級政府的門戶網(wǎng)站中包含的組織配套、制度配套、主動公開、監(jiān)督救濟等四個方面的實施狀況進行檢測，以表格化形式展現(xiàn)結(jié)果［2］。閆霏采用層次分析法、模糊評價法以及灰色關(guān)聯(lián)綜合分析法，對省級門戶網(wǎng)站的政府信息公開內(nèi)容、網(wǎng)站流量、鏈接結(jié)構(gòu)以及網(wǎng)站更新、利用進行定量評價，選用網(wǎng)站反向鏈接、外部鏈接、內(nèi)部鏈接、網(wǎng)站建設(shè)速度和利用效率等指標分析政府門戶網(wǎng)站鏈接結(jié)構(gòu)的合理性、建站質(zhì)量、被利用情況以及公眾對其的需求和依賴程度［3］。李少惠等人從預(yù)算公開的專門性、全面性、詳細性、動態(tài)性、便利性等五個維度來篩選政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開的指標，利用專家咨詢法設(shè)立權(quán)重，以此來評價31個省(直轄市、自治區(qū)）政府門戶網(wǎng)站預(yù)算公開成效。王友奎等人論述了中國政府網(wǎng)站績效評估中有關(guān)信息公開指標體系的設(shè)計思路，提出通過加強信息專欄建設(shè)、信息資源梳理、目錄編制、依申請公開渠道和機制建設(shè)等提升信息公開的規(guī)范性［4］。

對于政府績效評價指標體系中的指標評分標準。一方面，卓越將指標分成要素指標、證據(jù)指標和量化指標等三種類型，并針對性的設(shè)計評分標準［5］。黃丹等人提出了指標一致性概念及指標設(shè)計的一致性檢驗原則，列出了系數(shù)高估與低估的評價后果：“冒人之功”之利與“代人受過”之弊的關(guān)系,“貢獻低估”之弊與“回避責(zé)任”之利［6］。秦曉蕾等人引述西方學(xué)者觀點，認為公共績效評估的關(guān)鍵問題在于選擇合適的標準來評估和界定什么是“成功”、決定怎樣去測量及獲得相關(guān)的依據(jù)、怎樣解釋這些依據(jù)等［7］。裘錚等人認為，政府整體績效評價是比較性評價，研究需探討指標增量和存量對績效得分的貢獻力分配［8］。另一方面，由于已有文獻尚未針對《條例》績效評價，自然也未討論到指標體系及指標評分的檢驗問題。不過，就地方政府整體績效評價，依據(jù)在廣東省21個地級以上市的實證結(jié)果，作者曾對指標組合與權(quán)重變化對評價結(jié)果影響進行了系統(tǒng)檢驗。①檢驗過程參見鄭方輝、華元果等：《政府整體績效評價：指標權(quán)重設(shè)計及實證檢驗——以廣東省為例》，載于《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2009年第3期；鄭方輝、喻鋒等：《政府整體績效評價：理論假說及其實證檢驗——以2008年度廣東省為例》，載于《公共管理學(xué)報》2011年第3期。

總的來說，國內(nèi)學(xué)者十分重視指標體系構(gòu)建以及對評價結(jié)果影響，但對于如何衡量指標體系科學(xué)性卻缺乏深入探討，對于指標評分標準，通常是采取經(jīng)驗做法或簡單的數(shù)學(xué)方法加以處理，缺乏系統(tǒng)論證與事后檢驗。這種狀況為本文研究提供了空間。

二、指標體系與評價結(jié)果

（一）指標體系

指標體系構(gòu)建是本文研究的邏輯起點。依據(jù)過去幾年的研究積累，經(jīng)過新一輪的專家咨詢論證，2014年，我們對《條例》績效評價的指標體系進行了調(diào)整，一級指標增加了“法治成本”，對應(yīng)三級指標“執(zhí)行成本”，“過程推進”增加了“過程監(jiān)督”三級指標，用于評價監(jiān)督反饋機制的落實情況。二級指標“結(jié)果回應(yīng)”增加了“網(wǎng)站點擊率”三級指標，因為網(wǎng)站已經(jīng)成為當今社會信息交換的重要渠道，在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，點擊率越高，意味著網(wǎng)站的價值越大，對政府網(wǎng)站而言同樣受用。同時，調(diào)整了指標權(quán)重。

在指標評分標準方面，本項評價包含主觀評價與客觀評價，前者不論是專家評議還是公眾滿意度調(diào)查，問卷量表直接給出評分的尺度，無須再考慮評分標準。這樣，指標評分標準制定及檢驗實際上是針對客觀指標。在實證研究的方案中，考慮到政府信息公開尚處于起步階段，獨立第三方評價受制于資源條件、社會開放度有限等因素限制，多數(shù)客觀指標評分主要考察其形式上“有或無”的狀態(tài)，如相關(guān)制度有或無建立、是或否按《條例》執(zhí)行等，這種處理較容易操作，亦為國內(nèi)同類研究較為常見的做法，適用于落實《條例》的初級階段。對于客觀指標對應(yīng)內(nèi)容的“質(zhì)量狀況”，由于數(shù)據(jù)獲取存在困難，觀測周期較長，一般少有考察。但隨著地方政府落實《條例》深入，評分標準對“數(shù)量”標準滿足已為常態(tài)，衡量指標內(nèi)涵質(zhì)量要求變得重要。正因為如此，改進指標評分的“質(zhì)量”標準成為完善指標體系的關(guān)鍵事項。2014年度《條例》績效評價指標體系，見表1。

（二）評價結(jié)果

基于上述指標體系，依據(jù)評分標準，可計算2014年度內(nèi)地31個省級政府實施《條例》的績效得分，見表2。居前三位的依次是北京（80.07分）、上海（76.29分）、廣東（75.71分），排后三位的為新疆（52.88分）、寧夏（48.53分）西藏（37.92分）。31個省級政府結(jié)果差異明顯，平均分值為63.02分。與2012年比較，2013年度排名前三依次為上海、江蘇、北京，排名后三依次為江西、寧夏、西藏，但總體仍舊是沿海地區(qū)優(yōu)于內(nèi)陸地區(qū)，東部地區(qū)優(yōu)于西部地區(qū)。從31個省級政府兩個年度的排名變化來看，有4個省份排名變化超過10名以上，其中遼寧、陜西、福建分別進步 20名、14名、17名，黑龍江退步16名，17個省份變化在5個名次以內(nèi)，兩個年度靠前靠后者基本未變。

表1 2014年度《政府信息公開條例》績效評價指標體系 （指標、權(quán)重及評分標準：%）

從指標結(jié)構(gòu)的角度，5項一級指標得分依次是:制度設(shè)計為73.95（均值，下同），過程推進為69.23，目標實現(xiàn)為65.71，法治成本為45.65，社會滿意為50.70。9項二級指標績效得分均值如圖1所示，其中：事前審查和主動公開績效得分遠高于指標平均分，依申請公開、結(jié)果回應(yīng)、執(zhí)行成本和社會滿意指標低于指標平均分，總體上，二級指標表現(xiàn)差距懸殊。

三級指標（客觀指標）得分，見圖2。主要特點：一是指標得分率極差較大，最高分“主動公開廣泛性”（98.39%）與最低分“責(zé)任追究實現(xiàn)率”（22.58%）之間相差75.81個百分點；二是11項三級指標得分率未達到60%，也就是說超過1/3的指標值表現(xiàn)為“不合格”；三是“效果反饋型”的指標得分率普遍較低，便如：責(zé)任追究實現(xiàn)（22.58%）、社會評議制度（51.61%）、社會評議規(guī)范性（28.06%）、主動公開便利性（54.84%）、拒絕答復(fù)規(guī)范率（60.74%）等等。

表2 31個省級政府推進《條例》績效評價結(jié)果

圖1 二級指標績效得分（均值）

三、理論假設(shè)與檢驗方法

評價結(jié)果及其結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)為指標評分檢驗提供了條件。政府績效評價本質(zhì)上是主觀評價，但主觀評價存在較苛刻的條件，如社會高度開放、信息對稱、評價者能理性表達偏好等，這些條件是一種理想狀態(tài)，是現(xiàn)實生活中不曾有的。這樣，為減少評價與現(xiàn)實狀態(tài)可能產(chǎn)生的誤差，輔助于客觀評價，以實現(xiàn)主客觀評價的結(jié)合、互補與互證。從邏輯上看，作為實現(xiàn)民主的技術(shù)手段，政府績效評價指標體系，包括指標評分的合理性服務(wù)于評價目的及價值?！安徽撌裁礃拥脑u價指標，都不如人民滿意來得實在”［9］，因為說到底，政府績效評價要解決政府為什么人服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量如何的問題，《條例》績效評價亦如此，成功與否“有賴于強有力的政治支持”［10］。不過，從技術(shù)層面，指標評分檢驗構(gòu)成指標體系檢驗的一部分，檢驗結(jié)果不但有助于完善指標體系，而且為政府改進相關(guān)工作提供可靠的指引。

（一）理論假設(shè)

按照政府績效評價的理念與內(nèi)在邏輯，對《條例》績效評價指向作為責(zé)任主體的地方政府（評價對象），但過去十年，地方政府推進《條例》為一個漸進過程，技術(shù)上為一個動態(tài)系統(tǒng)，呈現(xiàn)較強的階段性特點。理論上，評價《條例》實施初期的政府績效，較多關(guān)注指標的“有或無”、“是或否”是現(xiàn)實選擇，例如，針對主動公開指標，以“是或否”符合《條例》要求作為評分標準具有現(xiàn)實合理性。但隨著《條例》實施進一步深入，“有或無”的指標評分難以滿足新的發(fā)展階段需要，社會關(guān)注的是“有沒有效果”，即對指標評分標準有著質(zhì)量要求。如果不及時修訂評分標準，可能產(chǎn)生錯誤判斷，無法發(fā)揮績效評價的“指揮棒”作用。說到底，指標的評分標準應(yīng)能反映政府的實際表現(xiàn)，而不可反之。我們認為，客觀指標是政府信息公開過程與結(jié)果的主要環(huán)節(jié)及節(jié)點工作的分解，理論上，政府工作表現(xiàn)越好，對應(yīng)指標績效得分應(yīng)越高，指標得分與政府實績“同高同低”。換言之，政府信息公開績效評價指標體系一開始即蘊含了已經(jīng)被證實的原假設(shè)：

假設(shè)一：次級指標對上級指標的影響是正向關(guān)系。即表1所列出的二級指標與其對應(yīng)的一級指標是正向相關(guān)。

假設(shè)二：各維度之間的影響一定是正向關(guān)系。圖3所列出的三個順序均為正向關(guān)系：即制度設(shè)計對過程推進為正向影響；制度設(shè)計對目標實現(xiàn)為正向影響；過程推進對目標實現(xiàn)為正向影響。

圖2 三級指標績效得分（均值）

圖3 兩兩對比順序

假設(shè)三：指標得分與具體工作表現(xiàn)一定是正向關(guān)系。即在合理的評分標準下，具體工作表現(xiàn)越好，則指標得分越高。

(二)檢驗方法

本文試圖對上述假設(shè)進行一致性程度檢驗。在可供備選的方法中，典型相關(guān)分析方法相對簡單可行。這一方法1936年由Hotelling提出，是一種將線性相關(guān)性推廣到兩組變量中，研究兩組變量之間相關(guān)系數(shù)大小的統(tǒng)計分析方法。它仿照主成分分析法中把多變量與多變量之間的相關(guān)化為兩個變量之間相關(guān)的做法，也是一種降維技術(shù)的統(tǒng)計分析方法，在每一組一級指標下選擇若干個有代表性的綜合指標（變量的線性組合），通過研究兩組的綜合指標之間的關(guān)系來反映兩組變量之間的相關(guān)關(guān)系。如果相關(guān)系數(shù)為正，說明指標體系設(shè)計符合原假設(shè)；如果相關(guān)系數(shù)為負，說明指標體系對應(yīng)的政府信息公開實際工作沒有發(fā)揮出應(yīng)有的正向影響，不能準確測量現(xiàn)階段的工作實績。由于指標體系中，指標與權(quán)重為相對恒量，這種對指標檢驗實際上針對指標評分標準。

在實際運用中，一般只需研究相關(guān)關(guān)系較大的幾對典型相關(guān)變量，并使用三種方法來解釋典型變量：典型權(quán)重（標準化系數(shù)）、典型載荷（結(jié)構(gòu)系數(shù)）和典型交叉載荷。根據(jù)需要，本文的分析分為三步：第一步是一級指標典型相關(guān)顯著性檢驗，并確定所要提取的信息；第二步是一級指標與所屬二級指標典型載荷分析；第三步是兩個一級指標及所屬二級指標兩兩之間的典型交叉載荷分析。

（三）檢驗說明

本項評價指標體系設(shè)計遵循條例實施的“前期→中期→后期”邏輯順序。五項一級指標由制度設(shè)計、過程推進、目標實現(xiàn)、法治成本、社會滿意等構(gòu)成，社會滿意指標評分由問卷量表直接取得，本文選擇“事前（制度設(shè)計）→事中（過程推進）→事后（目標實現(xiàn)）”三項客觀指標（維度）進行分析。有關(guān)指標代碼及關(guān)系，見表3。分析數(shù)據(jù)源自2014年度的省級政府信息公開績效評價數(shù)據(jù)庫，在圖3中順序1為制度設(shè)計對過程推進的影響，順序2為制度設(shè)計對目標實現(xiàn)的影響，順序3為過程推進對目標實現(xiàn)的影響。

四、檢驗結(jié)果及分析

（一）制度設(shè)計和過程推進典型相關(guān)分析

第一步，典型相關(guān)分析檢驗：

由表4可知，第一典型相關(guān)平方為0.462483，第二典型相關(guān)平方為0.098918，第一對變量可解釋兩組變量88%的差異，效果較好，即認為制度設(shè)計和目標實現(xiàn)各子指標之間有顯著關(guān)系。同時，由于第一對典型變量已經(jīng)提取了原始變量80%以上的信息，后續(xù)分析第一對典型變量即可。

表4 制度設(shè)計和過程推進典型相關(guān)分析檢驗

第二步，典型載荷系數(shù)分析：

表5 制度設(shè)計一級指標與二級指標典型載荷系數(shù)

表6 過程推進一級指標與二級指標典型載荷系數(shù)

在表5制度設(shè)計第一典型變量中，事后監(jiān)控（0.9965）系數(shù)最高，其次是事中完善（0.6325）、事前審查（0.3007）。在表6過程推進第一典型變量中，過程保障（0.9989）系數(shù)接近1.00，而組織配套僅為0.2891。

第三步，制度設(shè)計與過程推進指標間的典型交叉載荷分析：

表7 制度設(shè)計二級指標過程推進一級指標典型交叉載荷系數(shù)

表8 過程推進二級指標制度設(shè)計一級指標典型交叉載荷系數(shù)

由表7制度設(shè)計組各變量和過程推進組第一典型變量的關(guān)系來看，事前審查（0.2045）、事中完善（0.4302）、事后監(jiān)控（0.6777）各變量均與過程推進有著正相關(guān)。由表8過程推進組各變量和制度設(shè)計組第一典型變量的關(guān)系來看，過程保障（0.6793）與制度設(shè)計的相關(guān)系數(shù)高于組織配套（0.1966）與制度設(shè)計的相關(guān)系數(shù)。分析結(jié)果表明：制度設(shè)計和過程推進兩項一級指標及其二級指標的表現(xiàn)符合原假設(shè)。

（二）制度設(shè)計和目標實現(xiàn)典型相關(guān)分析

第一步，典型相關(guān)分析檢驗：

表9 制度設(shè)計和目標實現(xiàn)典型相關(guān)分析檢驗

由表9可知，第一典型相關(guān)平方數(shù)為0.308219，第二典型相關(guān)平方數(shù)為0.176226，兩對變量共可累計解釋兩組變量90.4%的差異，效果較好，且似然比檢驗效果較好（p<0.0001），即認為制度設(shè)計和目標實現(xiàn)各子指標之間有顯著的關(guān)系。同時，由于前兩對典型變量已經(jīng)提取了原始變量90%以上的信息，且第一典型變量提取了60%以上的信息，所以下述分析均以第一典型變量為主。

第二步，典型載荷系數(shù)分析：

表10 制度設(shè)計一級指標與二級指標典型載荷系數(shù)

表11 目標實現(xiàn)一級指標與二級指標典型載荷系數(shù)

在表10制度設(shè)計組第一典型變量中，事后監(jiān)控（0.8127）發(fā)揮最主要的作用，其次是事中完善（0.3182）。我們注意到，事前審查（-0.1253）顯示“負效應(yīng)”。與假設(shè)一“次級指標對上級指標的影響是正向關(guān)系”不相符合。在表11目標實現(xiàn)組第一典型變量中，依申請公開（0.6707）和結(jié)果回應(yīng)（0.5742）的系數(shù)均為正，說明這兩個指標和目標實現(xiàn)總體有著正向關(guān)聯(lián)，而主動公開（-0.1778）與目標實現(xiàn)同樣有著負向關(guān)聯(lián)。同樣與假設(shè)一“次級指標對上級指標的影響是正向關(guān)系”不相符合。

第三步，制度設(shè)計與目標實現(xiàn)的典型交叉載荷分析：

表12 制度設(shè)計二級指標目標實現(xiàn)一級指標典型交叉載荷系數(shù)

表13 目標實現(xiàn)二級指標制度設(shè)計一級指標典型交叉載荷系數(shù)

由表12制度設(shè)計組各變量和目標實現(xiàn)組第一典型變量的關(guān)系來看，事前審查與目標實現(xiàn)組第一典型變量的相關(guān)系數(shù)為-0.0742，系數(shù)很小，且為負。由表13目標實現(xiàn)組各變量和制度設(shè)計組第一典型變量的關(guān)系來看，制度設(shè)計對目標實現(xiàn)中依申請公開（0.8960）、結(jié)果回應(yīng)（0.4593）正向影響最大，對主動公開（-0.2019）有著負相關(guān)性。分析結(jié)果表明：制度設(shè)計和目標實現(xiàn)兩項一級指標中，事前審查和主動公開兩項二級指標的數(shù)據(jù)與原假設(shè)一、假設(shè)二、假設(shè)三皆不相符。評價的實施發(fā)現(xiàn)：由于事前保密審查制度存在缺陷，執(zhí)行制度越嚴格，對主動公開績效的影響越大。

（三）過程推進和目標實現(xiàn)典型相關(guān)分析

第一步，典型相關(guān)分析檢驗表

表14 過程推進和目標實現(xiàn)典型相關(guān)分析檢驗

由表14可知，第一典型相關(guān)平方數(shù)為0.299382，第二典型相關(guān)平方數(shù)為0.057091，第一對變量可解釋兩組變量87.59%的差異，效果較好，且似然比檢驗效果較好（p<0.0001），即認為過程推進和目標實現(xiàn)各子指標之間有顯著的關(guān)系。由于第一對典型變量已經(jīng)提取了原始變量80%以上的信息，故此處只分析第一對典型變量即可。

第二步，典型載荷分析：

表15 過程推進一級指標與二級指標典型載荷系數(shù)

表16 目標實現(xiàn)一級指標與二級指標典型載荷系數(shù)

在表15過程推進組第一典型變量中，過程保障（0.9108）與第一典型變量的相關(guān)系數(shù)超過0.9，而組織配套則（-0.1776）有“負效應(yīng)”，與假設(shè)一不相符。在表16目標實現(xiàn)組第一典型變量中，依申請公開（0.7080）、結(jié)果回應(yīng)（0.6151）相關(guān)系數(shù)為正，主動公開（-0.3252）系數(shù)為負，主動公開的得分與假設(shè)一不符。

第三步，過程推進與目標實現(xiàn)的典型交叉載荷分析：

從表17過程推進各變量和目標實現(xiàn)第一典型變量的關(guān)系看，過程保障（0.4984）對目標實現(xiàn)的影響力較為顯著，而組織配套（-0.0972）與目標實現(xiàn)組第一典型變量的相關(guān)系數(shù)為負。由表18目標實現(xiàn)各變量和過程推進第一典型變量的關(guān)系看，三項指標中，主動公開（-0.1779）與過程推進第一典型變量為負相關(guān)，依申請公開（0.3874）、結(jié)果回應(yīng)（0.3365）均為正相關(guān)。組織配套和主動公開與原假設(shè)二、假設(shè)三不符。

表17 過程推進二級指標制度設(shè)計一級指標典型交叉載荷系數(shù)

表18 目標實現(xiàn)二級指標過程推進一級指標典型交叉載荷系數(shù)

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

評價主體與指標體系被視為政府績效評價的兩大核心問題。政府信息公開是保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)，亦為法治政府建設(shè)的基本要求。自2004年國務(wù)院在《全面推進依法行政實施綱要》中首次以綱要形式提出“政府信息公開”，到2008年《條例》正式施行，十年過去了，回答社會對政府推進《條例》成效的詰問，最好的方式莫過于提出量化的評價結(jié)果。而這一結(jié)果的科學(xué)性及公信力，既取決于評價主體，又與指標體系密切關(guān)聯(lián)。本文服務(wù)于后者，基于獨立第三方立場，依據(jù)2014年度中國內(nèi)地31個省級政府評價結(jié)果及結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，通過指標間典型相關(guān)性分析，檢驗指標評分標準的科學(xué)性和合理性，為完善指標體系提供技術(shù)依據(jù)。檢驗的結(jié)論是：事前審查、組織配套、主動公開三項指標與原指標體系評分標準設(shè)計的三項假設(shè)不符，說明指標評分不足以反映政府在這三方面的工作實績，這種狀況進一步延伸至三級指標，如制度設(shè)計，調(diào)查表明，大部分省級政府頒布了有關(guān)信息公開的配套制度，按照“有或無”的標準評分指標績效可取得高分。實際情況是有保密審查制度，但制度存在缺陷；有社會評議制度，但未能實施社會評議工作；有責(zé)任追究制度，但責(zé)任追究落實率為零。

上述結(jié)論不是對原有指標體系設(shè)計理念、路徑與結(jié)果的否定，而是提供了完善指標體系，尤其是指標評分的技術(shù)路徑。因為近十年來，經(jīng)過各級政府不懈努力，政府信息公開已從起步期進入常態(tài)期，政府工作任務(wù)不再局限于工作內(nèi)容的有無，更多地關(guān)注工作的質(zhì)量。另一方面，從技術(shù)角度，政府推進《條例》績效評價的可持續(xù)性在于指標體系的穩(wěn)定性和與現(xiàn)實狀況的適應(yīng)性，保持指標及結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，指標評分動態(tài)調(diào)整是實現(xiàn)這一目的的有效策略。

（二）建議

對指標評分標準進行檢驗更有助于發(fā)現(xiàn)“短板”問題，提供改進政府工作的方向?；诒疚臄?shù)據(jù)分析和省級政府信息公開的現(xiàn)實情況，我們建議：

1.完善政府信息公開保密審查制度。在事前保密審查制度存在缺陷的情況下，如執(zhí)行越嚴格，對主動公開績效的影響會越大，制度體系應(yīng)由多個相關(guān)的配套制度組成，相互影響，彼此耦合，否則，極易導(dǎo)致各種制度之間的摩擦和沖突，從而損害了制度的整體效率［11］。實踐中，濫用保密權(quán)力時有發(fā)生，政府部門常以“國家秘密”為擋箭牌而不予主動公開或駁回公開申請；同時，苛刻的保密審查程序?qū)е抡畔⒐_障礙重重，究其原因，學(xué)界和實務(wù)界一直存在爭議，有學(xué)者將保密審查制度問題總結(jié)為三個方面，即保密審查的主體過于寬泛、保密審查的標準模糊不清和保密審查的監(jiān)督難以落實［12］。

2.進一步務(wù)實組織機構(gòu)和人員配置。在各級政府的信息公開網(wǎng)站上和《信息公開工作報告》的自我評價中，均出現(xiàn)諸如“已建立健全組織機構(gòu)”等文字，但評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)，省級政府信息公開辦公室的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員平均為5.5人，并且大多數(shù)為借調(diào)、兼任、非在編人員，流動性大，由于工作積累和培訓(xùn)不足，工作人員對于政府信息公開的理解不到位，認識有盲區(qū)，組織機構(gòu)功能未能得以充分發(fā)揮。

3.提高主動公開質(zhì)量。主動公開一直被視為政府信息公開的核心內(nèi)容，甚至普遍認為只要增加主動公開信息量就可以減少依申請公開的工作量，但從評價結(jié)果看，主動公開并沒有為總體績效提升貢獻太多，究其原因在于：部分政府（部門）表面上按照《條例》要求的范圍和重點領(lǐng)域進行主動公開，但實際只是量的增加。同時，超七成的被訪民眾認為政府主動公開的信息價值不高，或者是報喜不報憂，宣傳價值大于實用價值?，F(xiàn)行的主動公開制度安排，政府占據(jù)絕對主動地位，對信息的裁量過程公眾無法參與、無法監(jiān)督，因此，“中國側(cè)重主動公開的信息公開立法特征決定了我們更應(yīng)在提升主動公開的質(zhì)量上下足功夫”［13］。

4.加強依申請公開工作。依申請公開是真正確立政府信息公開公民主體地位的制度，是從“知的需要”到“知的權(quán)利”的轉(zhuǎn)變［14］，是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道。但檢驗結(jié)果顯示，依申請公開指標權(quán)重較小，相關(guān)系數(shù)較高，與部分學(xué)者提出的以“主動公開為主，依申請公開為輔”的論斷相悖，佐證了“依申請公開才是政府信息公開制度的拱心石”［15］的說法。為此，建議公開方式選擇上應(yīng)側(cè)重依申請公開，公開民眾迫切需要公開的信息，提高答復(fù)效率，規(guī)范拒絕答復(fù)的細則，回應(yīng)公眾訴求，加強個案救濟、責(zé)任追究等。法律社會學(xué)的先驅(qū)埃利希（Eugen Endich，1862—1922年）曾提出“活法”（LivingLaw）概念，就政府信息公開發(fā)展現(xiàn)狀而言，促進依申請公開正是對“活法”的踐行。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2015）06-0056-08

2015-06-10

國家社會科學(xué)基金重大項目“公眾幸福指數(shù)導(dǎo)向下的我國政府績效評價體系研究”（11&ZD057）；華南理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費基地培育項目“法治政府評價體系研究”（2015JDPY09）廣東省法治研究基地項目“法制評價研究”（201502）

鄭方輝（1965—），男，湖南邵陽人，教授，博士生導(dǎo)師，全國政府績效管理研究會副會長，從事政府績效管理、法治政府績效評價、財政支出績效評價研究；周雨（1986—），男，云南昆明人，博士生，從事法治政府績效評價研究。