◎杜一平 （燕山大學文法學院，河北秦皇島066004）

重大科技決策事后評價機制研究
——以內(nèi)部行政法為視角

◎杜一平 （燕山大學文法學院，河北秦皇島066004）

我國將合法性審查、風險評估、集體討論、專家論證、公眾參與作為重大科技決策做出之前的必經(jīng)程序，以保障決策的科學與民主。但是，對于重大科技決策實施之后如何實施評價，并沒有得到應有的重視，在實踐中存在重大科技決策事后評價的具體細化標準混亂、主體選擇單一和程序的內(nèi)部規(guī)制失范等問題。因此，有必要在實施重大科技決策事前評價的基礎(chǔ)上，將事前評價與事后評價相結(jié)合，在決策主體內(nèi)部細化評價標準、綜合選擇評價主體，按照特定評價程序，圍繞重大科技決策是否合法、合理、可操作進行事后評價，通過評價總結(jié)經(jīng)驗，及時進行修正和完善，以此來保障重大科技決策的質(zhì)量和效果。

法治政府；政府決策；重大科技決策；事后評價；內(nèi)部行政法

我國在《科學技術(shù)進步法》中明確規(guī)定了對科學技術(shù)的重大項目以及與科學技術(shù)密切相關(guān)的重大項目實施事前評價，即：在這兩類重大項目實施之前必須充分聽取相關(guān)專家和科技工作者的意見。此后，國家通過《國家科技計劃管理暫行規(guī)定》《國家科技計劃項目管理暫行辦法》《關(guān)于加強國家科普能力建設的若干意見》等法規(guī)來強化專家和公眾參與國家科技計劃的設立、計劃項目的全過程管理。顯然，科學有效地對重大科技決策開展評價是加強政府自身建設、提高科技質(zhì)量的重要途徑之一。目前，關(guān)于重大科技決策的事后評價的研究具體內(nèi)容還不全面、相關(guān)制度還不完善、細化實施還不到位，因此，許多問題還需要深入研究。

一、重大科技決策事后評價的雙重功能

重大科技決策是公權(quán)力的行使，其結(jié)果必然會導致相應權(quán)利義務關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅。為了保障重大科技決策主體的行為有章可循、組織工作有的放矢，就要求決策主體的目標明確、決策方案選擇恰當、針對決策實施過程中可能出現(xiàn)的問題與風險進行預測與防范［1］。重大科技決策作為政府決策權(quán)力的一種，具有經(jīng)常性的特點，為了避免或減少決策權(quán)力被濫用，應當在重大科技決策實施后對其實施事后評價［2］84-85。

重大科技決策事后評價能夠有效彌補事前評價的不足。重大科技決策的質(zhì)量和效果直接反映決策主體（重大科技決策的做出者）是否依法決策、科學決策、民主決策，以衡量決策主體的工作能力和工作追求。決策主體決策的理念、方式、方法和程序，體現(xiàn)著決策主體對決策事項的了解和把握程度［3］。國務院在《關(guān)于加強法治政府建設的意見》中針對重大決策的事前評價做了具體要求，即：聽證、集體討論以及合法性審查。重大科技決策做出前，要聽取和吸收多方意見，要以公開的方式向社會公眾公布吸收和采納的意見情況；在聽證程序方面，要詳細記載聽證筆錄，嚴格聽證程序，以此完善重大科技決策的聽證制度；重大科技決策還要經(jīng)過政府常務會議集體討論決定，或者通過部門領(lǐng)導班子會議集體討論后再決定；此外，還應當發(fā)揮法制機構(gòu)的合法性審查功能，對于未通過相關(guān)法制機構(gòu)合法性審查的重大科技決策，或者審查之后不合法的，不能提交會議討論等事前評價的相關(guān)規(guī)定。而對于重大科技決策的事后評價，卻并沒有做出說明。重大科技決策的事后評價，是決策主體本著自我約束與自我控制的愿望自發(fā)組織實施的，是一套源自行政系統(tǒng)內(nèi)部的評價模式，能夠有效地針對決策問題進行預防、發(fā)現(xiàn)、遏制和糾正。因此，這種內(nèi)部行政法視角下的重大科技決策系統(tǒng)內(nèi)部的評價更具有主動性和有效性，評價的結(jié)果也更容易接受，是進行決策糾正和再決策的依據(jù)，從而有效彌補重大科技決策事前評價的不足。

重大科技決策事后評價能夠保障重大科技決策制定與執(zhí)行的合法、合理、可操作。決策是政府活動的一種基礎(chǔ)性行為，是實現(xiàn)政府職能的基礎(chǔ)［4］，對其進行評價是實現(xiàn)社會價值、解決社會問題的手段和表現(xiàn)形式。通過評價，可以及時糾正重大科技決策在執(zhí)行過程中與制定目標偏離的問題，尤其是高層級的重大科技決策。如果發(fā)生錯誤決策，對決策主體自身的績效會產(chǎn)生負面影響，還可能對自然環(huán)境和社會經(jīng)濟的發(fā)展帶來不可逆轉(zhuǎn)的負效應。因此，有必要建立重大科技決策的事后評價機制，對重大科技決策的制定與執(zhí)行的合法性、合理性、可操作性進行評價。重大科技決策是一種決定，更是一個過程，通過評價，決策主體會主動檢驗重大科技決策的做出在程序和權(quán)限上是否合法、具體內(nèi)容是否合理、在實踐操作過程中是否具有可操作性，決策主體以評價結(jié)果為依據(jù)，對重大科技決策進行調(diào)整、改進和完善，保障重大科技決策的合法、合理、可操作性。這種內(nèi)部行政法視角下的變“被動”為“主動”的評價，其評價結(jié)果更易于被接受并在實踐中改進。

表1 重大科技決策事后評價的具體標準對比分析

二、重大科技決策事后評價的不足

當前，我國對重大科技決策事前評價的重要性認識達成一致，各省都意識到開展重大科技決策事前評價的必要性，但是，重大科技決策實施后的事后評價指標如何細化、如何選擇評價主體、如何規(guī)范評價程序尚未進行制度性規(guī)定，導致實踐中重“事前評價”而輕“事后評價”。

第一，重大科技決策事后評價的具體細化標準混亂。當前，我國不同省份選擇了不同的方式對重大科技決策實施事后評價，見表1。有的省份采取抽樣調(diào)查、跟蹤調(diào)查、綜合評估的方式，有的省份則選擇了跟蹤調(diào)查和督促督辦的方式；有的省份采取了民意測驗、評估審查和跟蹤反饋的辦法；有的省份采取階段性總結(jié)和執(zhí)行情況評估、了解利益相關(guān)方、征詢公眾對重大科技決策實施的意見和建議的方式；還有的省份對重大科技決策的事后評價采取上級對下級進行評價的方式。但是，對于如何選擇重大科技決策事后評價的指標，依據(jù)什么細化評價標準并沒有相關(guān)依據(jù)。

第二，重大科技決策事后評價的主體選擇單一。重大科技決策事后評價是源自決策系統(tǒng)內(nèi)部的自我評價，是在決策系統(tǒng)內(nèi)部對該重大科技決策的制定與實施是否合法、具體實施方法和措施是否合理、在實踐中執(zhí)行起來是否可操作實施的評價。這種評價可以激發(fā)決策主體對自身違法和不當決策行為的免疫功能，遏止錯誤、鼓勵先進的決策行為，通過這種事后評價來實現(xiàn)決策主體在系統(tǒng)內(nèi)部的自我修復和自我提升。在決策系統(tǒng)內(nèi)部多元選擇重大科技決策事后評價的主體是保證評價結(jié)果客觀有效的前提。但是，我國對重大科技決策實施事后評價的主體選擇卻散見于各種規(guī)范性文件，主要包括省級重大科技決策的事后評價主體和市縣（區(qū)）級重大科技決策的事后評價主體兩類。省級重大科技決策的事后評價主體主要包括省政府辦公廳的評價、相關(guān)職能部門的評價以及決策機關(guān)的評價；市縣（區(qū)）級重大科技決策的事后評價主體包括市縣（區(qū)）政府的評價、市縣（區(qū)）政府及其工作部門的評價、政府法制機構(gòu)會同有關(guān)部門組織評價、政府法制機構(gòu)組織評價、決策機關(guān)或決策機關(guān)委托執(zhí)行評價、決策執(zhí)行單位評價以及上級行政機關(guān)的評價。由此可見，重大科技決策事后評價主體主要集中在決策主體內(nèi)部，圍繞與決策有關(guān)的制定主體、實施主體和上級機關(guān)進行評價，并未在決策系統(tǒng)內(nèi)部建立起有效的、多層級的評價方式。例如，在上級機關(guān)對下級機關(guān)的重大科技決策實施評價的同時，可以開展下級機關(guān)對上級機關(guān)重大科技決策的評價，以促進上下級之間的有效監(jiān)督；級別相同的決策主體之間也可以建立橫向的評價機制；行政機關(guān)同樣可以委托與該重大科技決策無關(guān)的行政機關(guān)進行獨立的“背對背式”的評價。這些多層級的內(nèi)部評價主體都應當納入到對重大科技決策實施事后評價的主體當中，以保障重大科技決策評價主體的綜合性以及評價結(jié)果的有效性。

第三，重大科技決策事后評價程序的內(nèi)部規(guī)制失范。重大科技決策事后評價的開展，不僅要關(guān)注評價內(nèi)容的細化以及評價主體的多元，還要兼顧重大科技決策事后評價程序方面的規(guī)范。當前開展的對重大科技決策的評價，在評價信息方面存在問題，主要是信息的封閉和不透明，導致重大科技決策評價的程序不透明，即使有些地方對外公布了評價的結(jié)果內(nèi)容，其內(nèi)容也因?qū)I(yè)性太強、專業(yè)術(shù)語太多而難以讓公眾讀懂；還有些地方在對重大科技決策實施評價后，僅僅得出一個評價結(jié)果或者結(jié)論，而忽視通過評價結(jié)果的公布來對被評價對象進行意見反饋，導致被評價對象不清楚自己的結(jié)果為什么與他人有差距，也不知道差距在哪、接下來如何根據(jù)結(jié)果改進自己的行為。這樣直接導致評價結(jié)果與評價目的背離，為了評價而實施評價，為了區(qū)分結(jié)果而簡單地將評價結(jié)果分成不同等級，這背離了對重大科技決策實施事后評價的真正目的。對重大科技決策實施事后評價是一個系統(tǒng)的行為過程，應有特定的環(huán)節(jié)和步驟，鑒于我國當前對重大科技決策實施事后評價的制度性空白，應當對其實施階段進行科學劃分，在每一個階段設置不同的評價任務，通過程序上的科學設置來保障重大科技決策事后評價的有效開展。

三、內(nèi)部行政法視角下重大科技決策事后評價機制的完善

憲法和外部行政法對行政權(quán)行使的自我規(guī)范的形成具有非常重要的意義。但是，這種“意義”是被動的，憲法和外部行政法對行政權(quán)行使的規(guī)范是一種外部壓力，這種外部壓力如果不能轉(zhuǎn)化為行政主體自我克制和自我約束的內(nèi)部動力，仍然不能獲得良好的規(guī)范和約束行政權(quán)的效果［5］。因此，要轉(zhuǎn)換視角，通過內(nèi)部行政法實現(xiàn)行政權(quán)力的內(nèi)部整合、提煉和分解。鑒于種種困境，只有發(fā)揮內(nèi)部行政法的價值，才能真正解決上述問題。

第一，在決策系統(tǒng)內(nèi)部細化重大科技決策事后評價的具體標準。重大科技決策事后評價，要從重大科技決策實施的目的出發(fā)，以合法性、合理性、可操作性作為一級指標，以此為基礎(chǔ)設置二級指標來檢驗重大科技決策的實施目的與效果，見表2。

表2 重大科技決策事后評價標準 分值：0-5分（略）

重大科技決策事后評價的結(jié)果可以根據(jù)每項指標的具體分值分項打分，之后求得打分總和。具體公式如下：

其中，合法性指標由n代表、每項分值由fi表示，合理性指標由m代表、每項分值由fj表示，可操作性指標由l代表、每項分值由fk表示，S代表三項指標的總分值。

對重大科技決策實施事后評價，就是通過評價結(jié)果對后續(xù)決策的做出提供經(jīng)驗借鑒與技術(shù)支持［7］，總結(jié)重大科技決策制定的經(jīng)驗，指導后續(xù)決策的制定與實施［8］，以此來提高決策的質(zhì)量，增強決策實施的有效性。重大科技決策事后評價標準應當考慮綜合因素，例如重大科技決策實施后的社會效應、重大科技決策實施后的影響、重大科技決策的時間等，在評價之后要形成對重大科技決策評價結(jié)果的信息反饋機制。重大科技決策事后評價的信息反饋是指政府相關(guān)部門針對重大科技決策的實施情況進行跟蹤調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果及時進行反饋，必要時對重大科技決策進行調(diào)整與完善。通過評價，對重大科技決策存在的缺陷進行分析，形成重大科技決策的事前評價、重大科技決策的事后評價、事后評價意見反饋的循環(huán)機制［9］。

第二，在決策系統(tǒng)內(nèi)部綜合選擇重大科技決策事后評價的主體。重大科技決策事后評價的主體選擇是開展評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是保證評價有效性的基礎(chǔ)，不同的評價主體對相同的重大科技決策內(nèi)容會持有不同的觀點。因此，應當在決策主體內(nèi)部，圍繞與決策有關(guān)的制定主體、實施主體、上級機關(guān)、同級機關(guān)之間建立起有效的、多層級的評價主體，包括重大科技決策的決策主體自身的評價、上級行政主體的評價、下級行政主體的評價、同級行政主體的評價。此外，上級行政主體為了整體推進行政事務，可以對多部門聯(lián)合制定的重大科技決策實施綜合評價。

應當建立上級機關(guān)對下級機關(guān)制定與實施的重大科技決策進行評價，以發(fā)揮行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督功能，同時，也可以開展下級機關(guān)對上級機關(guān)制定與實施的重大科技決策進行評價，以促進上下級之間的有效監(jiān)督；在級別相同的重大科技決策制定與實施主體之間也可以建立橫向的評價機制，發(fā)揮同級機關(guān)之間的監(jiān)督與制衡功能；此外，行政機關(guān)同樣可以委托與該決策無關(guān)的行政機關(guān)進行獨立的“背對背式”的評價，以保障評價結(jié)果的獨立性和有效性；在多部門之間共同配合實施的重大科技決策，可以在這些部門之間實施獨立的評價?？傊@些多層級的內(nèi)部評價主體都應當納入到對重大科技決策的事后評價當中，以保障重大科技決策的合法性、合理性以及實施中的可操作性。

第三，制定重大科技決策事后評價的程序性規(guī)范。應當在《科學技術(shù)進步法》中完善對重大科技決策的事后評價制度，針對關(guān)于科學技術(shù)的重大項目以及與科學技術(shù)密切相關(guān)的重大項目應當實施事后評價。在《國家科技計劃管理暫行規(guī)定》《國家科技計劃項目管理暫行辦法》《關(guān)于加強國家科普能力建設的若干意見》中，強化專家和公眾參與國家科技計劃的設立、計劃項目的全過程管理，這個過程應當包括計劃實施之后的事后評價。

重大科技決策事后評價是一個復雜的行為過程，需要規(guī)范的程序來保障其實施。具體而言，應當制定重大科技決策事后評價的具體程序性規(guī)范，包括重大科技決策的發(fā)起、實施和結(jié)果應用等三個程序。對重大科技決策實施評價，需要確定實施重大科技決策事后評價的時間。鑒于我國各省開展重大科技決策事后評價的現(xiàn)狀，應當明確規(guī)定：在重大科技決策實施滿1年后實施重大科技決策的事后評價。但是，如果重大科技決策在實施過程中，證明其不適宜繼續(xù)實施或者繼續(xù)實施會對國家利益、人民利益造成嚴重影響的，可以隨時開展重大科技決策的事后評價，以此為依據(jù)決定重大科技決策的終止或廢除。

重大科技決策事后評價的實施，是評價主體以重大科技決策是否合法、合理、可操作為標準，根據(jù)細化的指標對重大科技決策實施的評價。其中，作為實施評價的一個重要環(huán)節(jié)就是評價主體對相關(guān)信息與資料的收集與整合，信息與材料收集的有效性直接體現(xiàn)出評價主體的水平高低，也決定著重大科技決策事后評價的最終效果，為了體現(xiàn)評價主體的水平、保障評價結(jié)果的有效性，應當以準確性、全面性以及時效性作為基本原則［2］256-257。準確性原則要求評價主體所收集的數(shù)據(jù)和信息要全面、客觀，這也是作為數(shù)據(jù)和信息收集的基本要求。只有評價主體在收集數(shù)據(jù)和信息時，對信息與資料的關(guān)聯(lián)性進行篩選，對相關(guān)數(shù)據(jù)進行反復檢查與核實，才能保證數(shù)據(jù)信息的準確性。重大科技決策的制定與實施所涉及的問題是多方面的，是處于各種具體的復雜聯(lián)系中［10］。因此，就要求重大科技決策的評價主體所收集到的數(shù)據(jù)和信息的相關(guān)數(shù)據(jù)不是純技術(shù)或純客觀的，也不是中性的，要客觀、全面。只有以此為基礎(chǔ)，才能完整地體現(xiàn)出重大科技決策事后評價的科學性與重大科技決策過程的全貌。信息的時效性是指數(shù)據(jù)和信息在需要時能按時提供，才能有效地發(fā)揮數(shù)據(jù)和信息的作用，這也是數(shù)據(jù)和信息的價值所在。也只有評價數(shù)據(jù)和信息收集是事前的消息和情報，才對重大科技決策事后評價的實施有效。重大科技決策事后評價的評價主體不同，其對相關(guān)數(shù)據(jù)與信息的收集方式和方法也是不同的，有的數(shù)據(jù)和信息可以直接從政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)中獲得，有些數(shù)據(jù)和信息可以從決策制定主體的具體工作記錄當中獲得，還有些數(shù)據(jù)和信息可以通過文獻分析和調(diào)研的方式獲得，重大科技決策事后評價的主體在做出評價前要對收集到的數(shù)據(jù)信息進行分析與整理，通過實地訪談、問卷調(diào)查、電話調(diào)查等方式對重大科技決策實施的效果進行調(diào)查，這也是重大科技決策評價結(jié)果真實可靠的依據(jù)。

實施重大科技決策事后評價的最后一個階段是評價結(jié)果的公開與救濟。在這個階段，評價主體要對重大科技決策的質(zhì)量優(yōu)劣做出最終的判斷，形成評價報告，并對外公布評價結(jié)果。對重大科技決策事后評價結(jié)果有異議的決策制定或?qū)嵤┲黧w、相關(guān)行政主體或者公眾，應當設置相關(guān)的救濟制度。首先，評價結(jié)果的公開。重大科技決策事后評價的實施要堅持公開透明的原則，將重大科技決策的事后評價納入到群眾公開監(jiān)督之中，明確規(guī)定重大科技決策事后評價的主體以紙質(zhì)、磁質(zhì)或電子方式發(fā)布評價結(jié)果和過程的相關(guān)信息，做到評價結(jié)果與評價過程完全公開。公開重大科技決策事后評價結(jié)果，有利于公眾或其他行政主體知悉評價結(jié)果，讓重大科技決策事后評價在透明狀態(tài)中運行，從而獲得其他評價主體或公眾的認可。公開的信息內(nèi)容應當記載包括評價對象、評價主體、評價實施過程、評價的結(jié)果及結(jié)果應用等具體內(nèi)容。其次，評價結(jié)果的應用。這種決策系統(tǒng)內(nèi)部的事后評價，其評價結(jié)果更容易被重大科技決策的決策主體或?qū)嵤┱呓邮芎蛻?，也能更迅速地依?jù)評價結(jié)果對重大科技決策進行改正和調(diào)整。責任政府是現(xiàn)代民主政治的必然訴求，責任無疑是一個有效率和有公信力的現(xiàn)代政府所必備的品格。責任政府必須對其行政決策的行為后果負責，而責任政府的實現(xiàn)途徑就是行政問責［11］。因此，重大科技決策事后評價的結(jié)果還應當與決策主體的權(quán)力與責任相統(tǒng)一，與決策主體的獎勵與懲罰相結(jié)合，才能鞭策決策主體做出好的決策，也要讓決策失誤者付出決策失誤的教訓。其中，可以將重大科技決策事后評價結(jié)果與決策主體的職務升降、獎懲制度、薪酬體系相掛鉤，建立健全組織內(nèi)部激勵機制，將物質(zhì)獎勵與精神獎勵相結(jié)合，形成獎懲以結(jié)果論的內(nèi)部約束機制。其次，對重大科技決策事后評價結(jié)果不服的救濟——申訴制度的建立。重大科技決策事后評價要實施下去，必須授予評價主體一定的權(quán)力去完成評價。但是，單純的評價方法或者評價工具的限制，不可能完全消除重大科技決策事后評價中的偏私和不公正現(xiàn)象。因此，為了有效緩解評價結(jié)果的不穩(wěn)定性，預防評價主體內(nèi)在的利益沖突，需要建立重大科技決策事后評價的申訴程序，申訴程序本身也是對評價主體的一種考察，通過申訴促使評價主體與被評價對象之間的溝通與互動，保障評價結(jié)果的有效應用，促使評價的公正與公平，提高評價主體的評價能力，提高評價效率［12］。重大科技決策事后評價也要充分發(fā)揮公眾參與的積極性［13］，公眾可以通過口頭的方式或者書面的方式來表達對評價結(jié)果的意見或者看法，針對公眾提出的有針對性的意見或者建議，應當由專門的人員進行接待與記錄，對于已經(jīng)采納的公眾的意見或者建議，應當及時匯總，定期在政府網(wǎng)站上公布或者以其他方式公開公布，確保公眾參與的積極性。

總之，重大科技決策事后評價機制的建立，既在程序上制約重大科技決策的制定，也在實體上規(guī)范重大科技決策的實施，實現(xiàn)重大科技決策和具體行政行為之間在行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。重大科技決策事后評價的結(jié)果是行政主體根據(jù)具體問題而提出的解決方案，具有針對性和靈活性的特點，對重大科技決策實施事后評價是對重大科技決策質(zhì)量優(yōu)劣的檢驗，也是對重大科技決策制定水平的有效監(jiān)測。重大科技決策的事后評價機制能夠激勵重大科技決策的決策主體自覺合法、合理地做出科技決策，保障重大科技決策在實踐中具有可操作性。由于重大科技決策事后評價結(jié)果與決策主體息息相關(guān)，有利于通過決策主體的內(nèi)部自省消解重大科技決策執(zhí)行過程中的障礙，有利于消除重大科技決策實施的不利因素，以此來減少社會糾紛和沖突，化解社會矛盾，促使決策主體提高執(zhí)法水平，促進依法行政。

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（責任編輯：溫美榮）

G322.0

A

1005-460X（2015）06-0079-05

2015-07-10

河北省秦皇島市軟科學項目“秦皇島市環(huán)境決策評估機制研究”（201502A358）

杜一平（1981—），女，黑龍江佳木斯人，法學博士，管理學博士后，講師，從事政府績效管理與評估研究。