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        議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議:中國政府部門橫向協(xié)調(diào)機制研究

        2015-08-01 00:06:19朱春奎
        行政論壇 2015年6期
        關(guān)鍵詞:部際議事國務(wù)院

        ◎朱春奎

        ◎毛萬磊(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海200433)

        議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議:中國政府部門橫向協(xié)調(diào)機制研究

        ◎朱春奎

        ◎毛萬磊(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海200433)

        協(xié)調(diào)是與組織分工相伴隨而生的,是組織管理要面對的重要問題。橫向協(xié)調(diào)是克服因組織過度分化而導(dǎo)致的管理和服務(wù)碎片化困境的重要機制,也是現(xiàn)代政府充分發(fā)揮其管理效能的關(guān)鍵。目前,我國中央政府的部際協(xié)調(diào)機制初步形成了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議等三種形式。分析這三種部際協(xié)調(diào)形式的概念特征、具體類別、實際運行和運作邏輯,指出不同協(xié)調(diào)方式的優(yōu)勢和問題,以利于改革和優(yōu)化中央政府的部際協(xié)調(diào)機制。

        政府部門;部際協(xié)調(diào);議事協(xié)調(diào)機構(gòu);部際聯(lián)席會議;部門協(xié)議

        一、引言

        本文要研究的是中國中央政府部門之間的協(xié)調(diào)機制,屬于政府部門協(xié)同中的橫向協(xié)調(diào)工作。①一般而言,政府的部門間協(xié)調(diào)可分為橫向協(xié)調(diào)、縱向協(xié)調(diào)和條塊混合協(xié)調(diào)等三種形式?!皡f(xié)調(diào)指的是讓部門之內(nèi)或之間的工作互相和諧以促成組織的目標(biāo)”[1]。中央政府部際橫向協(xié)調(diào)是指中央層級的政府職能部門之間在行使職權(quán)、管理公共政策和公共事務(wù)過程中進(jìn)行的協(xié)作和調(diào)節(jié)。②需要說明的是,雖然這里的協(xié)調(diào)主體主要是國務(wù)院相關(guān)部門,但是由于某些事務(wù)涉及面廣,復(fù)雜性高,因此,有些具體的協(xié)調(diào)機制還會涉及黨群組織、軍隊組織和地方政府等主體。現(xiàn)代政府組織因其功能分化和管轄差異,必然對相關(guān)的職能進(jìn)行專業(yè)分工。但是政府的行政管理和公共政策往往需要保持整體性和一致性,因此,組織的橫向協(xié)調(diào)(Horizontal Coordination)問題似乎是與組織功能分化相伴隨而生的。

        隨著社會風(fēng)險化和網(wǎng)絡(luò)信息化時代的發(fā)展,一方面,政府部門面臨著日益增多的“超組織邊界”的公共問題——環(huán)境污染、食品藥品安全、危機事件應(yīng)急管理等等,這使以職能化和專業(yè)化分工為核心原則的傳統(tǒng)官僚組織體系面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代興起的新公共管理改革更是導(dǎo)致政府管理和公共服務(wù)呈現(xiàn)出顯著的碎片化特征,導(dǎo)致單個政府部門無法系統(tǒng)性地解決數(shù)量眾多的跨部門的公共問題。另一方面,在后現(xiàn)代社會,按照傳統(tǒng)理性官僚制原理建立起的功能性組織結(jié)構(gòu),不是導(dǎo)致政府無力解決跨組織邊界的相關(guān)問題,無法提供整體性多樣化的公共服務(wù),就是造成部門機構(gòu)和職能擴(kuò)張,帶來管理沖突以及權(quán)力交叉和重疊。

        因此,在共同參與職能分工的中央政府職能部門之間建立起良好的協(xié)調(diào)機制,對于提高政府管理效率和服務(wù)質(zhì)量有著至關(guān)重要的影響。

        二、文獻(xiàn)述評

        近二三十年來,橫向協(xié)調(diào)、整體性政府、協(xié)同政府、跨部門協(xié)同、協(xié)同治理等理論成為公共管理改革的前沿和熱點,都強調(diào)把分散化的管理和服務(wù)整合起來,建立常態(tài)化、制度化的協(xié)調(diào)機制,提升政府管理的整體效能[2-6]。在實踐上,我國的部際協(xié)調(diào)經(jīng)歷了部門間關(guān)系初步建立和發(fā)展(1949—1965)、混亂和恢復(fù)(1966—1976)、漸進(jìn)改革(1977—1987)、深層改革(1988—1997)、平衡發(fā)展(1998—2007)、沖突與協(xié)調(diào)(2008年至今)等六個不同的發(fā)展階段[7]。在理論上,學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究經(jīng)歷了“部門主義研究”、“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)研究”和“大部門體制研究”等三個階段,形成了中國“政府部際協(xié)調(diào)”等研究的論域結(jié)構(gòu)[8]。但是這種研究階段的內(nèi)容劃分是不全面的,中國中央政府橫向協(xié)調(diào)的實踐豐富,除了上述的幾種機制之外,還有大量的部際聯(lián)席會議、相關(guān)程序性機制和部際協(xié)議等。與此相關(guān)理論研究也非常廣泛,例如,運用法律視角針對監(jiān)管部際聯(lián)席會議的分析[9]等。2008年大部制改革后,中央政府的部際協(xié)調(diào)機制發(fā)生了一系列新的變化,表現(xiàn)在協(xié)調(diào)主體、權(quán)力運行方式和協(xié)調(diào)形式等三個方面[10]。

        部際協(xié)調(diào)工作通常需要進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè),特別是建立與之相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)和工作程序。OECD國家在建立和拓展橫向協(xié)調(diào)方面擁有許多組織形式和技術(shù)手段,例如,借助核心執(zhí)行力(首席執(zhí)行專員、中心機構(gòu)、強力的內(nèi)閣首長)進(jìn)行或協(xié)助進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)[11]。加拿大政府依照資源密集度和正式性程度等維度,把部際橫向協(xié)調(diào)機制分為非正式結(jié)構(gòu)、協(xié)議和正式結(jié)構(gòu)等三類[12]26。澳大利亞管理咨詢委員會把部際協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)分為部際委員會、專項任務(wù)小組、聯(lián)合小組、代理安排、致力于特殊目的的前沿機構(gòu)等五種類型[13]21。經(jīng)合組織(OECD)將跨部門協(xié)同機制分為“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制”(structural mechanisms)和“程序性協(xié)同機制”(procedural mechanisms)兩大類。結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制側(cè)重協(xié)同的組織載體,即為實現(xiàn)跨部門協(xié)同而設(shè)計的結(jié)構(gòu)性安排;程序性協(xié)同機制則側(cè)重于實現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段,如面臨“跨界問題”時的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺、促進(jìn)協(xié)同的財政工具和控制工具的選擇等[14]。

        在我國,經(jīng)歷長期的行政改革形成了諸多各具特色的部際橫向協(xié)調(diào)機制,也產(chǎn)生了不同的劃分方式。例如,等級制協(xié)調(diào)和商議制協(xié)調(diào)[15];會議、組織機構(gòu)和主要領(lǐng)導(dǎo)參與[10];結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)方法和程序協(xié)調(diào)方法[16];以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同模式、以部際聯(lián)席會議為代表的橫向協(xié)同模式和圍繞專項任務(wù)開展的條塊間橫向協(xié)同模式[14]。面對這些多樣化的部際橫向協(xié)調(diào)機制的選擇,最重要的匹配是合適的結(jié)構(gòu),既要根據(jù)協(xié)調(diào)事務(wù)的內(nèi)容(信息共享、聯(lián)合決策還是協(xié)作管理)與性質(zhì)來選擇,也要考慮外部條件來選擇合適的協(xié)調(diào)機制,例如,任務(wù)的爭議與復(fù)雜程度、可獲得和使用的資源、任務(wù)的實施階段等[12]25,[17]。

        通過各種部際協(xié)調(diào)機制的運作,達(dá)到五個方面的目的,即“貫徹政治意志,執(zhí)行行政任務(wù);促進(jìn)行政民主,平衡中央集權(quán);消除部門之間的矛盾沖突,強化政府首腦的宏觀調(diào)控能力;避免機構(gòu)膨脹,提高政府運作效能;加強部委內(nèi)部協(xié)調(diào),提高政府決策執(zhí)行的到位率”[15]。部際協(xié)調(diào)機制在運作過程中也不同程度地存在一些問題,最突出的就是各種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)的膨脹問題,有些機構(gòu)甚至成為常設(shè)機構(gòu)或取代職能部門[17],[18]。

        三、中國部際橫向協(xié)調(diào)的基本形式

        新中國成立以來,特別是改革開放以來,中央政府經(jīng)過多輪的行政體制改革,形成了形式多樣的部際協(xié)調(diào)機制。主要有以下五種形式:第一,由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主持召開的高層決策會議或現(xiàn)場辦公會議,就工作中的重要事項進(jìn)行決策、分工和協(xié)調(diào);第二,建立新的組織結(jié)構(gòu),如議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或臨時機構(gòu),由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理,主要相關(guān)部門參與,完成特定事項;第三,主要部門牽頭,需要由多個部門共同管理的事項,要明確牽頭部門,分清主次責(zé)任[19];第四,部際聯(lián)席會議,它是由國務(wù)院批準(zhǔn)成立,通過聯(lián)席會議進(jìn)行協(xié)商和分工,以實現(xiàn)工作目標(biāo)的制度;第五,簽署合作協(xié)議,通過簽署部門合作協(xié)議,建立部門之間的協(xié)調(diào)機制,互相配合完成工作任務(wù)。其中,以建立新的組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、以建立橫向工作制度為基礎(chǔ)的部際聯(lián)席會議和以簽署協(xié)議為基礎(chǔ)的部門協(xié)議等三種協(xié)調(diào)形式,在當(dāng)前的部門協(xié)調(diào)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性的積極作用,解決了諸多的協(xié)調(diào)問題,提高了中央政府管理的整體性、協(xié)調(diào)性和一致性。但是這三種協(xié)調(diào)形式因其各自的應(yīng)用背景和自身存在的局限,也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn),甚至出現(xiàn)了協(xié)調(diào)失效的情況。

        (一)國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)

        議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是一種通過建立具體組織實體,專門處理相關(guān)事項的協(xié)調(diào)形式,具有資源密集度高、模糊性小、正式性程度高和成員行為約束性強等特點。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu),是我國國務(wù)院的組成部門之一,是指為了完成某項特殊性或臨時性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu),包括各類領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組和工作組,以及部分委員會、辦公室、指揮部等。

        新中國成立以來,在國務(wù)院常設(shè)機構(gòu)之外一直存在許多輔助性機構(gòu),也稱“非常設(shè)機構(gòu)”,以更好地實現(xiàn)政府的管理職能。在1993年國務(wù)院機構(gòu)改革中,這些非常設(shè)的機構(gòu)統(tǒng)一更名為“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”和“臨時機構(gòu)”[20]。1997年頒布的《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》中關(guān)于國務(wù)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)規(guī)定如下:國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)承擔(dān)跨國務(wù)院行政機構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)議定的事項,經(jīng)國務(wù)院同意,由有關(guān)的行政機構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。在特殊或者緊急的情況下,經(jīng)國務(wù)院同意,國務(wù)院議事機構(gòu)可以規(guī)定臨時性的行政管理措施[21]。

        通常國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)由總理、副總理、國務(wù)委員領(lǐng)導(dǎo),其他成員基本上是各中央職能部門的正職領(lǐng)導(dǎo)。因此,雖然議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的參與部門和協(xié)調(diào)事務(wù)是橫向性的,但是機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)由上級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,使其具有了明顯的縱向等級特征[14]。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)往往都在牽頭單位的對口司局中設(shè)立相關(guān)辦公室作為具體辦事機構(gòu),個別議事協(xié)調(diào)機構(gòu)還單獨設(shè)有辦事機構(gòu),例如國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會辦公室、國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室。這種組織安排形成了領(lǐng)導(dǎo)成員—牽頭部門—辦事機構(gòu)作為權(quán)力和職能的中軸,其他部門依附其開展工作的“中軸依附”結(jié)構(gòu)[22]。

        按照國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的功能職責(zé)范圍,可將其分為四大類。第一類主要針對的是一般社會經(jīng)濟(jì)文化事務(wù),此類機構(gòu)數(shù)量眾最多,例如國務(wù)院殘疾人工作委員會、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會、國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組等。第二類主要承擔(dān)危機管理的協(xié)調(diào)任務(wù),例如國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部。第三類是專門為重大事項或工程而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機構(gòu),如國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會。第四類主要涉及軍事、安全領(lǐng)域,如國家國防動員委員會、國家禁毒委員會等。

        國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)按照涉及的工作和機構(gòu)范圍可分為三類,這種分類方式也體現(xiàn)在機構(gòu)名稱上的差異。第一類是冠以“全國”字樣的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。此類機構(gòu)涉及的機構(gòu)數(shù)量最多、影響面最廣,主要處理全國范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)。因此,其一般會涉及各類黨政機關(guān)以及各種相關(guān)團(tuán)體組織等,典型代表有全國愛國衛(wèi)生運動委員會和全國老齡工作委員會等。第二類是冠以“國家”字樣的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。此類機構(gòu)除了管理相關(guān)國內(nèi)事務(wù)之外,還會參與到相關(guān)國際交流與合作中。因此,其涉及面也相對較廣,組成單位通常由黨政軍相關(guān)部門組成(國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組除外),典型代表有國家防汛抗旱總指揮部和國家能源委員會等。第三類是冠以“國務(wù)院”字樣的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。與前兩類相比,此類機構(gòu)的涉及面較小,主要由國務(wù)院相關(guān)職能部門承擔(dān)管理工作,但是專業(yè)性相對更強,以處理專門性的社會經(jīng)濟(jì)以及重大工程建設(shè)事務(wù)。這類機構(gòu)數(shù)量最多,典型代表有國務(wù)院反壟斷委員會和國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會等[22]。

        (二)部際聯(lián)席會議

        部際聯(lián)席會議不訴諸建立組織實體,而是通過相應(yīng)的工作制度和協(xié)調(diào)程序進(jìn)行部際協(xié)調(diào)。與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)相對比,部際聯(lián)席會議是部門之間共同商定的工作制度,具有資源密集度低、權(quán)限約束性小、靈活性高的特點。部際聯(lián)席會議是一種工作制度,致力于充分協(xié)同各部門之間的工作,更好地發(fā)揮各職能部門的作用。它不是一個組織實體,但對議事協(xié)調(diào)機制有重要的補充作用。部際聯(lián)席會議是我國行政機構(gòu)最高層次的聯(lián)席會議制度,其成立和撤銷具有嚴(yán)格的審批制度。部際聯(lián)席會議主要有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭和主要部門負(fù)責(zé)人牽頭兩種形式。前者具有一定的等級制色彩,如由國務(wù)院副總理召集的國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議;后者則更加側(cè)重部門之間平等協(xié)商,以完成各類協(xié)調(diào)事項,如由人民銀行行長召集的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議。

        按照規(guī)定,部際聯(lián)席會議是為了協(xié)商辦理涉及國務(wù)院多個部門職責(zé)的事項,由國務(wù)院批準(zhǔn)建立,各成員單位按照共同商定的工作制度[23]。與具有縱向等級特征的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不同,部際聯(lián)席會議的召集單位和其他成員單位是橫向平級的合作關(guān)系,其目的在于及時溝通和交換信息、協(xié)調(diào)不同意見和利益,以順利推進(jìn)某項工作任務(wù)的落實。因此,國務(wù)院關(guān)于部際聯(lián)席會議的批復(fù)文件中幾乎都強調(diào),要“互通信息、相互配合、相互支持、形成合力,充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用”。

        部際聯(lián)席會議的牽頭部門主要是國務(wù)院組成部門,以及少數(shù)國務(wù)院直屬機構(gòu)和直屬事業(yè)單位,召集人也主要以這些部門、機構(gòu)和單位的行政首長為主,而其他成員基本上是參與協(xié)調(diào)的其他部門中負(fù)責(zé)相關(guān)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)。其中,發(fā)展改革委牽頭的部際聯(lián)席會議的數(shù)量相對較多,議題主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。這是由于發(fā)展改革委承擔(dān)綜合擬定國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策的重要職能,工作涉及面廣,處理的問題復(fù)雜程度較高。此外,國家發(fā)展改革委和財政部是部際聯(lián)席會議的重要協(xié)同單位,二者是參與部際聯(lián)席會議數(shù)量最多的兩個部門,在部際協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中扮演著中間人和協(xié)調(diào)者的角色。

        少數(shù)涉及面廣、重要性強的部際聯(lián)席會議的召集人由副總理或國務(wù)委員擔(dān)任,如國務(wù)院社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議、國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議等。由副總理或國務(wù)委員擔(dān)任召集人的部際聯(lián)席會議,說明所涉及的問題受到上級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,或問題復(fù)雜且牽涉面廣,僅由部級單位牽頭無法實現(xiàn)有效的跨部門協(xié)調(diào)。此類部際聯(lián)席會議主要集中在基本醫(yī)療保障、社會信用體系建設(shè)和旅游等領(lǐng)域,其辦公室一般設(shè)在國務(wù)院辦公廳或核心部門內(nèi)??梢娫诓侩H協(xié)調(diào)過程中,部門之間無法建立平等有效的合作關(guān)系時,上級權(quán)威介入仍是協(xié)調(diào)部門關(guān)系的有效手段之一。

        (三)部門協(xié)議

        在眾多的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議之外,一些部門通過簽署部門協(xié)議,建立部門之間的協(xié)調(diào)制度,實現(xiàn)部門之間的協(xié)同合作。這種以簽署部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作是互不隸屬的兩個或兩個以上的職能部門,為管理共同管轄的事務(wù)或?qū)崿F(xiàn)共同的政策目標(biāo),在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上簽訂協(xié)議,采取一致行動的行政行為。相較于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議,部門協(xié)議是部門之間自由靈活地進(jìn)行合作的基礎(chǔ),以此建立部際會商平臺、部際協(xié)調(diào)機制等合作形式,加強信息溝通、整合部門資源、銜接行政權(quán)力。

        部門協(xié)議是我國比較普遍采用的協(xié)調(diào)機制,尤其是在地方政府合作治理的過程中應(yīng)用廣泛。部門協(xié)議本質(zhì)上是一個契約行為,這要求協(xié)議簽訂方在平等的基礎(chǔ)上達(dá)成共識、簽署協(xié)議。部門協(xié)議具有多樣化的具體形式,如備忘錄、合作框架協(xié)議等。近年來,中央政府層面使用部際合作協(xié)議來實現(xiàn)部際協(xié)調(diào)的案例越來越多,未來將發(fā)展為一項重要的部際橫向協(xié)調(diào)機制。

        目前在我國中央政府的部際橫向協(xié)調(diào)中,以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部門合作主要有簽署部際合作協(xié)議和合作備忘錄兩種形式,前者的約束性和適用性更強。部際合作協(xié)議的典型實例主要有2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與原鐵道部簽署《關(guān)于建立部際協(xié)調(diào)機制的框架協(xié)議》,建立部際協(xié)調(diào)機制,加強在規(guī)劃審批、實施和監(jiān)督管理等方面的交流和協(xié)商,促進(jìn)鐵路與城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展,更好發(fā)揮鐵路在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)建設(shè)中的支撐作用[24]。2012年,科技部與工業(yè)和信息化部簽署了《科學(xué)技術(shù)部與工業(yè)和信息化部促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新合作協(xié)議》,旨在共同推進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面,加強兩部之間的合作[25]。2014年,科技部與交通運輸部簽訂了《科學(xué)技術(shù)部與交通運輸部關(guān)于科技創(chuàng)新促進(jìn)平安交通發(fā)展合作協(xié)議》,旨在交通運輸安全方面,加強兩部之間的合作。這是兩部在2009年建立部際會商機制后,加強部門協(xié)調(diào)的又一重要舉措[26]。在部際合作備忘錄方面,主要有2014年國家發(fā)展改革委、國家稅務(wù)總局、中央文明辦、最高人民法院、公安部、財政部、國土資源部、交通運輸部、商務(wù)部、人民銀行等21個部門聯(lián)合簽署的《關(guān)于對重大稅收違法案件當(dāng)事人實施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄》,對稅務(wù)機關(guān)公布的重大稅收違法案件當(dāng)事人實施18項聯(lián)合懲戒措施[27]。

        四、比較分析

        國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議,是目前我國中央政府部際協(xié)調(diào)過程中,使用頻率高、規(guī)范化程度好、協(xié)調(diào)成果顯著的三種主要協(xié)調(diào)形式。三種主要協(xié)調(diào)形式基于不同的工作機制和程序設(shè)計,完成不同性質(zhì)、不同形式的部際協(xié)調(diào)任務(wù)。三者的主要比較分析,見表1。

        表1 三種主要部際協(xié)調(diào)形式的比較分析

        我國部際協(xié)調(diào)的三種主要形式,具有完全不同的運作邏輯。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的運作基礎(chǔ)是建立新的協(xié)調(diào)組織,上級領(lǐng)導(dǎo)直接參與協(xié)調(diào)管理工作,權(quán)威介入程度較高,適用于協(xié)調(diào)部門數(shù)量較多時的部際協(xié)調(diào)工作,必要的時候可以行使一定的行政權(quán)。部際聯(lián)席會議的運作基礎(chǔ)是建立常態(tài)化的橫向工作制度,少部分部際聯(lián)席會議也會由上級權(quán)威直接領(lǐng)導(dǎo),并且嚴(yán)格審批其成立和取消,部際聯(lián)席會議也可以用于較大范圍的部際協(xié)調(diào)工作,但它不能以部際聯(lián)席會議的名義行使行政權(quán),如有必要可由牽頭部門發(fā)文。以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作的運作基礎(chǔ)是簽署行政協(xié)議,上級權(quán)威幾乎不會干涉此類協(xié)調(diào)工作。這種協(xié)調(diào)方式不能行使行政權(quán)限,但可由相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文,它一般適合協(xié)調(diào)部門相對較少的情況。

        各國的部際協(xié)調(diào)工作都采用過相似的協(xié)調(diào)機制和形式。我國的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu),與加拿大的正式結(jié)構(gòu)和澳大利亞的專項任務(wù)小組比較相似,都具有較強的“強制性”,組織結(jié)構(gòu)正式,實現(xiàn)目標(biāo)的能力強;而我國的部際聯(lián)席會議,則與加拿大的非正式結(jié)構(gòu)和澳大利亞的部際委員會相類似,“強制性”都相對較弱,形式上更具臨時性和非正式性,通過信息溝通達(dá)成共識的作用大于采取聯(lián)合行動實現(xiàn)共同目標(biāo)[12]27,[13]29。由此可見,發(fā)展形式多樣的部際協(xié)調(diào)機制是各國實現(xiàn)部際合作與協(xié)同的通用做法,采用一種協(xié)調(diào)機制并不能有效地處理所有跨部門問題,各種協(xié)調(diào)機制都有其優(yōu)缺點和最佳適用范圍。

        (一)優(yōu)勢分析

        國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)作為國務(wù)院機構(gòu)的主要組成部分之一,發(fā)揮著重要的臨時性作用。它承擔(dān)了眾多中央部門之間的組織協(xié)調(diào)任務(wù),甚至聯(lián)系溝通黨的機關(guān)和相關(guān)社會團(tuán)體,發(fā)揮著信息溝通、協(xié)商決策和協(xié)調(diào)執(zhí)行等作用,有助于解決部門權(quán)力交叉而導(dǎo)致的推諉問題。此外,由于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)一般由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,借助于以權(quán)威為基礎(chǔ)的縱向等級關(guān)系,明確各協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé),減少不確定性和風(fēng)險性,并提高部際協(xié)調(diào)的有效性。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在特殊或者緊急的情況下,經(jīng)國務(wù)院同意,可以規(guī)定臨時性的行政管理措施。這也有助于提高其地位和作用。

        部際聯(lián)席會議與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一樣,都具有臨時性的性質(zhì),都承擔(dān)著跨部門之間的組織協(xié)調(diào)任務(wù),以建立橫向跨部門之間的合作關(guān)系。與國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)具有一定的權(quán)限不同,部際聯(lián)席會議并無實際權(quán)力,主要作用是為跨部門溝通、協(xié)商和合作搭建橋梁。部際聯(lián)席會議沒有正式權(quán)限,不能正式行文。如果要正式行文,只能由牽頭部門使用牽頭部門印章行文,或由有關(guān)成員單位聯(lián)合行文。這種松散的組織聯(lián)系和信息溝通的基本功能使部際聯(lián)席會議具有很強的靈活性,對資源和權(quán)威的依賴程度也較低。作為一種工作制度,部際聯(lián)席會議的體制慣性和行政成本也要小很多。由部門聯(lián)席會議而形成的組織之間的“弱關(guān)系”,更有利于信息的擴(kuò)散和資源的流動。

        部門協(xié)議作為中央政府部際橫向協(xié)調(diào)的重要方式,能夠在不增加政府機構(gòu)編制和工作制度的前提下,提高相關(guān)部門之間的協(xié)作水平。沒有組織機構(gòu)和工作制度的束縛,以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作能夠充分發(fā)揮行政契約的優(yōu)勢,具有以下優(yōu)點。第一,行政成本相對較低。協(xié)議機制在簽署協(xié)議時,詳細(xì)地規(guī)定了協(xié)調(diào)事項或合作目標(biāo),避免了過多額外的行政成本。第二,路徑依賴相對較小。協(xié)議機制通過契約精神實現(xiàn)部門之間的溝通協(xié)調(diào),并不會產(chǎn)生路徑依賴。第三,靈活性更強。協(xié)議機制在簽署方之間平等協(xié)商的基礎(chǔ)上,化解權(quán)力重疊沖突和職能碎片化的問題,對權(quán)威和資源的依賴較低。靈活性高和成本低是以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作的最大優(yōu)勢。

        (二)問題分析

        國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議存在的一個突出問題是“二者都容易產(chǎn)生路徑依賴”。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立容易,廢止很難,結(jié)果是各類臨時性機構(gòu)膨脹,同時行政成本很高;部際聯(lián)席會議的主要問題在于數(shù)量過多,權(quán)威和資源不足。無論是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)還是部際聯(lián)席會議,由于其運作都要建立一套新的組織結(jié)構(gòu)或工作機制,必然導(dǎo)致行政成本增加。以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作的困難在于合作意愿的維持,協(xié)調(diào)結(jié)果不確定,協(xié)調(diào)范圍較小。

        議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的主要問題具體表現(xiàn)在設(shè)置與運行機制不規(guī)范、數(shù)量過多、監(jiān)督缺位等方面,特別是機構(gòu)數(shù)量存在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的情況。因此國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)也陷入了周期性改革的怪圈。例如,在1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革中,把非常設(shè)機構(gòu)由77個精簡到44個之后,隨著國務(wù)院機構(gòu)改革,議事協(xié)調(diào)機構(gòu)也經(jīng)歷了1993年、1998年、2003年和2008年四次較大的調(diào)整,見表2。

        表2 國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)改革情況

        議事協(xié)調(diào)機構(gòu)難以避免組織膨脹的窠臼,造成過高的行政成本,已經(jīng)成為其面臨的重要挑戰(zhàn)之一。因此議事協(xié)調(diào)機構(gòu)必須進(jìn)行規(guī)范化、法制化管理,其數(shù)量必須嚴(yán)格控制。2008年中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》要求,“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu),不再保留的,任務(wù)交由職能部門承擔(dān)。今后要嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置,涉及跨部門的事項,由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)。確需設(shè)立的,要嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟话悴辉O(shè)實體性辦事機構(gòu)”[19]。

        部際聯(lián)席會議同樣存在數(shù)量趨于膨脹的問題,這既是由于功能分化的部門需要處理的跨界事務(wù)不斷增多,也是由官僚制的特性驅(qū)動所造成。因此,2003年國務(wù)院要求:“建立部際聯(lián)席會議,應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制。可以由主辦部門與其他部門協(xié)調(diào)解決的事項,一般不建立部際聯(lián)席會議?!贝送?,部際聯(lián)席會議本身沒有行政權(quán)力,其權(quán)力來源是國務(wù)院依照法律規(guī)定授予各個部門的權(quán)力。由于缺少必要的權(quán)威和權(quán)限,影響了部際協(xié)調(diào)的有效性,對達(dá)成共識造成挑戰(zhàn)。

        部門協(xié)議也存在一些問題與不足,例如一般只能適用于較少的部門之間,當(dāng)面臨較多的協(xié)調(diào)部門,協(xié)調(diào)效率則會降低,有效性也會嚴(yán)重不足;由于沒有正式的權(quán)威約束,容易造成責(zé)任模糊,任務(wù)分工缺少強制性,協(xié)調(diào)的確定性也會受到影響。由于此類部際合作完全基于部門之間平等協(xié)商的行政協(xié)議,并法令規(guī)定或上級權(quán)威的介入,因此,持續(xù)維持部門之間良好的合作意愿也是一項極有挑戰(zhàn)性的工作,一旦有一方合作意圖減弱,部際之間的合作則難以維持。

        五、結(jié)語

        部際協(xié)調(diào)是所有國家政府普遍面臨的難題,并伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和政府改革的變遷而復(fù)雜化。在實踐上,我國中央政府的部際協(xié)調(diào)機制已經(jīng)發(fā)展出基本的框架,即以國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議作為常態(tài)化制度化的協(xié)調(diào)形式,以基于部門協(xié)議而建立的部際合作作為前二者的重要補充。通過這三種各具特色、各有所長的協(xié)調(diào)機制,在不同層次和不同程度上致力于解決中央部門之間的橫向協(xié)調(diào)問題,探索出具有中國特色的部際協(xié)調(diào)機制(尤其是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)為代表)。但不可否認(rèn),現(xiàn)有的部際協(xié)調(diào)機制都存在問題與不足之處,仍無法很好地完成部際協(xié)調(diào)任務(wù)。權(quán)責(zé)交叉、政出多門、合作不利的情況仍時有出現(xiàn)。尤其需要關(guān)注的是,部際協(xié)調(diào)過程中,責(zé)任意識的模糊和淡化。公共行政機構(gòu)和人員的責(zé)任是一個經(jīng)典的問題,協(xié)調(diào)的成效將會影響部門責(zé)任能力的提升,雖然良好的部門協(xié)調(diào)能夠提高政府項目的效率和有效性,但失敗的部門協(xié)調(diào)也經(jīng)常出現(xiàn)[11]。因此,要健全和完善我國的部際協(xié)調(diào)機制,必須繼續(xù)改革和發(fā)展現(xiàn)有的各類協(xié)調(diào)機制,深化行政體制改革改革,規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議,充分利用各類部門協(xié)議的作用,并大力借鑒國際經(jīng)驗,設(shè)計和發(fā)展出符合我國實際的中國式部際協(xié)調(diào)機制。

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        [20]國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)設(shè)置的通知[EB/OL].(2003-03-21)[2015-05-22].http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62047.htm.

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        [24]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與鐵道部簽署《關(guān)于建立部際協(xié)調(diào)機制的框架協(xié)議》[EB/OL].(2009-11-12)[2015-10-20].http://www.mohurd.gov.cn/bldjgzyhd/200911/t20091112_196798.html.

        [25]工業(yè)和信息化部與科技部簽署促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新協(xié)議[EB/OL].(2012-10-08)[2015-06-11].http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11293907/n11368223/14844935.html.

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        (責(zé)任編輯:溫美榮)

        D630

        A

        1005-460X(2015)06-0039-06

        2015-09-28

        國家社會科學(xué)基金重點項目“服務(wù)型政府建設(shè)的整體性發(fā)展戰(zhàn)略研究”(09AZD044)

        朱春奎(1970—),男,河南溫縣人,教授,博士生導(dǎo)師,上海市科技創(chuàng)新與公共管理研究中心主任,從事公共政策、科技管理研究;毛萬磊(1989—),男,山東臨沂人,博士生,從事公共政策分析研究。

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