◎朱春奎

◎毛萬磊（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433)

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議：中國政府部門橫向協(xié)調(diào)機制研究

◎朱春奎

◎毛萬磊（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433)

協(xié)調(diào)是與組織分工相伴隨而生的，是組織管理要面對的重要問題。橫向協(xié)調(diào)是克服因組織過度分化而導(dǎo)致的管理和服務(wù)碎片化困境的重要機制，也是現(xiàn)代政府充分發(fā)揮其管理效能的關(guān)鍵。目前，我國中央政府的部際協(xié)調(diào)機制初步形成了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議等三種形式。分析這三種部際協(xié)調(diào)形式的概念特征、具體類別、實際運行和運作邏輯，指出不同協(xié)調(diào)方式的優(yōu)勢和問題，以利于改革和優(yōu)化中央政府的部際協(xié)調(diào)機制。

政府部門；部際協(xié)調(diào)；議事協(xié)調(diào)機構(gòu)；部際聯(lián)席會議；部門協(xié)議

一、引言

本文要研究的是中國中央政府部門之間的協(xié)調(diào)機制，屬于政府部門協(xié)同中的橫向協(xié)調(diào)工作。①一般而言，政府的部門間協(xié)調(diào)可分為橫向協(xié)調(diào)、縱向協(xié)調(diào)和條塊混合協(xié)調(diào)等三種形式?！皡f(xié)調(diào)指的是讓部門之內(nèi)或之間的工作互相和諧以促成組織的目標(biāo)”［1］。中央政府部際橫向協(xié)調(diào)是指中央層級的政府職能部門之間在行使職權(quán)、管理公共政策和公共事務(wù)過程中進(jìn)行的協(xié)作和調(diào)節(jié)。②需要說明的是，雖然這里的協(xié)調(diào)主體主要是國務(wù)院相關(guān)部門，但是由于某些事務(wù)涉及面廣，復(fù)雜性高，因此，有些具體的協(xié)調(diào)機制還會涉及黨群組織、軍隊組織和地方政府等主體。現(xiàn)代政府組織因其功能分化和管轄差異，必然對相關(guān)的職能進(jìn)行專業(yè)分工。但是政府的行政管理和公共政策往往需要保持整體性和一致性，因此，組織的橫向協(xié)調(diào)（Horizontal Coordination）問題似乎是與組織功能分化相伴隨而生的。

隨著社會風(fēng)險化和網(wǎng)絡(luò)信息化時代的發(fā)展，一方面，政府部門面臨著日益增多的“超組織邊界”的公共問題——環(huán)境污染、食品藥品安全、危機事件應(yīng)急管理等等，這使以職能化和專業(yè)化分工為核心原則的傳統(tǒng)官僚組織體系面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代興起的新公共管理改革更是導(dǎo)致政府管理和公共服務(wù)呈現(xiàn)出顯著的碎片化特征，導(dǎo)致單個政府部門無法系統(tǒng)性地解決數(shù)量眾多的跨部門的公共問題。另一方面，在后現(xiàn)代社會，按照傳統(tǒng)理性官僚制原理建立起的功能性組織結(jié)構(gòu)，不是導(dǎo)致政府無力解決跨組織邊界的相關(guān)問題，無法提供整體性多樣化的公共服務(wù)，就是造成部門機構(gòu)和職能擴張，帶來管理沖突以及權(quán)力交叉和重疊。

因此，在共同參與職能分工的中央政府職能部門之間建立起良好的協(xié)調(diào)機制，對于提高政府管理效率和服務(wù)質(zhì)量有著至關(guān)重要的影響。

二、文獻(xiàn)述評

近二三十年來，橫向協(xié)調(diào)、整體性政府、協(xié)同政府、跨部門協(xié)同、協(xié)同治理等理論成為公共管理改革的前沿和熱點，都強調(diào)把分散化的管理和服務(wù)整合起來，建立常態(tài)化、制度化的協(xié)調(diào)機制，提升政府管理的整體效能［2-6］。在實踐上，我國的部際協(xié)調(diào)經(jīng)歷了部門間關(guān)系初步建立和發(fā)展（1949—1965）、混亂和恢復(fù)（1966—1976）、漸進(jìn)改革（1977—1987）、深層改革（1988—1997）、平衡發(fā)展（1998—2007）、沖突與協(xié)調(diào)（2008年至今）等六個不同的發(fā)展階段［7］。在理論上，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究經(jīng)歷了“部門主義研究”、“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)研究”和“大部門體制研究”等三個階段，形成了中國“政府部際協(xié)調(diào)”等研究的論域結(jié)構(gòu)［8］。但是這種研究階段的內(nèi)容劃分是不全面的，中國中央政府橫向協(xié)調(diào)的實踐豐富，除了上述的幾種機制之外，還有大量的部際聯(lián)席會議、相關(guān)程序性機制和部際協(xié)議等。與此相關(guān)理論研究也非常廣泛，例如，運用法律視角針對監(jiān)管部際聯(lián)席會議的分析［9］等。2008年大部制改革后，中央政府的部際協(xié)調(diào)機制發(fā)生了一系列新的變化，表現(xiàn)在協(xié)調(diào)主體、權(quán)力運行方式和協(xié)調(diào)形式等三個方面［10］。

部際協(xié)調(diào)工作通常需要進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)，特別是建立與之相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)和工作程序。OECD國家在建立和拓展橫向協(xié)調(diào)方面擁有許多組織形式和技術(shù)手段，例如，借助核心執(zhí)行力（首席執(zhí)行專員、中心機構(gòu)、強力的內(nèi)閣首長）進(jìn)行或協(xié)助進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)［11］。加拿大政府依照資源密集度和正式性程度等維度，把部際橫向協(xié)調(diào)機制分為非正式結(jié)構(gòu)、協(xié)議和正式結(jié)構(gòu)等三類［12］26。澳大利亞管理咨詢委員會把部際協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)分為部際委員會、專項任務(wù)小組、聯(lián)合小組、代理安排、致力于特殊目的的前沿機構(gòu)等五種類型［13］21。經(jīng)合組織（OECD）將跨部門協(xié)同機制分為“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制”（structural mechanisms）和“程序性協(xié)同機制”（procedural mechanisms）兩大類。結(jié)構(gòu)性協(xié)同機制側(cè)重協(xié)同的組織載體，即為實現(xiàn)跨部門協(xié)同而設(shè)計的結(jié)構(gòu)性安排；程序性協(xié)同機制則側(cè)重于實現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段，如面臨“跨界問題”時的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺、促進(jìn)協(xié)同的財政工具和控制工具的選擇等［14］。

在我國，經(jīng)歷長期的行政改革形成了諸多各具特色的部際橫向協(xié)調(diào)機制，也產(chǎn)生了不同的劃分方式。例如，等級制協(xié)調(diào)和商議制協(xié)調(diào)［15］；會議、組織機構(gòu)和主要領(lǐng)導(dǎo)參與［10］；結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)方法和程序協(xié)調(diào)方法［16］；以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同模式、以部際聯(lián)席會議為代表的橫向協(xié)同模式和圍繞專項任務(wù)開展的條塊間橫向協(xié)同模式［14］。面對這些多樣化的部際橫向協(xié)調(diào)機制的選擇，最重要的匹配是合適的結(jié)構(gòu)，既要根據(jù)協(xié)調(diào)事務(wù)的內(nèi)容（信息共享、聯(lián)合決策還是協(xié)作管理）與性質(zhì)來選擇，也要考慮外部條件來選擇合適的協(xié)調(diào)機制，例如，任務(wù)的爭議與復(fù)雜程度、可獲得和使用的資源、任務(wù)的實施階段等［12］25，［17］。

通過各種部際協(xié)調(diào)機制的運作，達(dá)到五個方面的目的，即“貫徹政治意志，執(zhí)行行政任務(wù)；促進(jìn)行政民主，平衡中央集權(quán)；消除部門之間的矛盾沖突，強化政府首腦的宏觀調(diào)控能力；避免機構(gòu)膨脹，提高政府運作效能；加強部委內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高政府決策執(zhí)行的到位率”［15］。部際協(xié)調(diào)機制在運作過程中也不同程度地存在一些問題，最突出的就是各種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)的膨脹問題，有些機構(gòu)甚至成為常設(shè)機構(gòu)或取代職能部門［17］，［18］。

三、中國部際橫向協(xié)調(diào)的基本形式

新中國成立以來，特別是改革開放以來，中央政府經(jīng)過多輪的行政體制改革，形成了形式多樣的部際協(xié)調(diào)機制。主要有以下五種形式：第一，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主持召開的高層決策會議或現(xiàn)場辦公會議，就工作中的重要事項進(jìn)行決策、分工和協(xié)調(diào)；第二，建立新的組織結(jié)構(gòu)，如議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或臨時機構(gòu)，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理，主要相關(guān)部門參與，完成特定事項；第三，主要部門牽頭，需要由多個部門共同管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任［19］；第四，部際聯(lián)席會議，它是由國務(wù)院批準(zhǔn)成立，通過聯(lián)席會議進(jìn)行協(xié)商和分工，以實現(xiàn)工作目標(biāo)的制度；第五，簽署合作協(xié)議，通過簽署部門合作協(xié)議，建立部門之間的協(xié)調(diào)機制，互相配合完成工作任務(wù)。其中，以建立新的組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、以建立橫向工作制度為基礎(chǔ)的部際聯(lián)席會議和以簽署協(xié)議為基礎(chǔ)的部門協(xié)議等三種協(xié)調(diào)形式，在當(dāng)前的部門協(xié)調(diào)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性的積極作用，解決了諸多的協(xié)調(diào)問題，提高了中央政府管理的整體性、協(xié)調(diào)性和一致性。但是這三種協(xié)調(diào)形式因其各自的應(yīng)用背景和自身存在的局限，也面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)了協(xié)調(diào)失效的情況。

（一）國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是一種通過建立具體組織實體，專門處理相關(guān)事項的協(xié)調(diào)形式，具有資源密集度高、模糊性小、正式性程度高和成員行為約束性強等特點。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，是我國國務(wù)院的組成部門之一，是指為了完成某項特殊性或臨時性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，包括各類領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組和工作組，以及部分委員會、辦公室、指揮部等。

新中國成立以來，在國務(wù)院常設(shè)機構(gòu)之外一直存在許多輔助性機構(gòu)，也稱“非常設(shè)機構(gòu)”，以更好地實現(xiàn)政府的管理職能。在1993年國務(wù)院機構(gòu)改革中，這些非常設(shè)的機構(gòu)統(tǒng)一更名為“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”和“臨時機構(gòu)”［20］。1997年頒布的《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》中關(guān)于國務(wù)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)規(guī)定如下：國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)承擔(dān)跨國務(wù)院行政機構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)議定的事項，經(jīng)國務(wù)院同意，由有關(guān)的行政機構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院議事機構(gòu)可以規(guī)定臨時性的行政管理措施［21］。

通常國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)由總理、副總理、國務(wù)委員領(lǐng)導(dǎo)，其他成員基本上是各中央職能部門的正職領(lǐng)導(dǎo)。因此，雖然議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的參與部門和協(xié)調(diào)事務(wù)是橫向性的，但是機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)由上級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，使其具有了明顯的縱向等級特征［14］。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)往往都在牽頭單位的對口司局中設(shè)立相關(guān)辦公室作為具體辦事機構(gòu)，個別議事協(xié)調(diào)機構(gòu)還單獨設(shè)有辦事機構(gòu)，例如國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會辦公室、國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室。這種組織安排形成了領(lǐng)導(dǎo)成員—牽頭部門—辦事機構(gòu)作為權(quán)力和職能的中軸，其他部門依附其開展工作的“中軸依附”結(jié)構(gòu)［22］。

按照國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的功能職責(zé)范圍，可將其分為四大類。第一類主要針對的是一般社會經(jīng)濟文化事務(wù)，此類機構(gòu)數(shù)量眾最多，例如國務(wù)院殘疾人工作委員會、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會、國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組等。第二類主要承擔(dān)危機管理的協(xié)調(diào)任務(wù)，例如國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部。第三類是專門為重大事項或工程而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，如國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會。第四類主要涉及軍事、安全領(lǐng)域，如國家國防動員委員會、國家禁毒委員會等。

國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)按照涉及的工作和機構(gòu)范圍可分為三類，這種分類方式也體現(xiàn)在機構(gòu)名稱上的差異。第一類是冠以“全國”字樣的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。此類機構(gòu)涉及的機構(gòu)數(shù)量最多、影響面最廣，主要處理全國范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)。因此，其一般會涉及各類黨政機關(guān)以及各種相關(guān)團(tuán)體組織等，典型代表有全國愛國衛(wèi)生運動委員會和全國老齡工作委員會等。第二類是冠以“國家”字樣的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。此類機構(gòu)除了管理相關(guān)國內(nèi)事務(wù)之外，還會參與到相關(guān)國際交流與合作中。因此，其涉及面也相對較廣，組成單位通常由黨政軍相關(guān)部門組成（國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組除外），典型代表有國家防汛抗旱總指揮部和國家能源委員會等。第三類是冠以“國務(wù)院”字樣的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。與前兩類相比，此類機構(gòu)的涉及面較小，主要由國務(wù)院相關(guān)職能部門承擔(dān)管理工作，但是專業(yè)性相對更強，以處理專門性的社會經(jīng)濟以及重大工程建設(shè)事務(wù)。這類機構(gòu)數(shù)量最多，典型代表有國務(wù)院反壟斷委員會和國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會等［22］。

（二）部際聯(lián)席會議

部際聯(lián)席會議不訴諸建立組織實體，而是通過相應(yīng)的工作制度和協(xié)調(diào)程序進(jìn)行部際協(xié)調(diào)。與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)相對比，部際聯(lián)席會議是部門之間共同商定的工作制度，具有資源密集度低、權(quán)限約束性小、靈活性高的特點。部際聯(lián)席會議是一種工作制度，致力于充分協(xié)同各部門之間的工作，更好地發(fā)揮各職能部門的作用。它不是一個組織實體，但對議事協(xié)調(diào)機制有重要的補充作用。部際聯(lián)席會議是我國行政機構(gòu)最高層次的聯(lián)席會議制度，其成立和撤銷具有嚴(yán)格的審批制度。部際聯(lián)席會議主要有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭和主要部門負(fù)責(zé)人牽頭兩種形式。前者具有一定的等級制色彩，如由國務(wù)院副總理召集的國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議；后者則更加側(cè)重部門之間平等協(xié)商，以完成各類協(xié)調(diào)事項，如由人民銀行行長召集的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議。

按照規(guī)定，部際聯(lián)席會議是為了協(xié)商辦理涉及國務(wù)院多個部門職責(zé)的事項，由國務(wù)院批準(zhǔn)建立，各成員單位按照共同商定的工作制度［23］。與具有縱向等級特征的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不同，部際聯(lián)席會議的召集單位和其他成員單位是橫向平級的合作關(guān)系，其目的在于及時溝通和交換信息、協(xié)調(diào)不同意見和利益，以順利推進(jìn)某項工作任務(wù)的落實。因此，國務(wù)院關(guān)于部際聯(lián)席會議的批復(fù)文件中幾乎都強調(diào)，要“互通信息、相互配合、相互支持、形成合力，充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用”。

部際聯(lián)席會議的牽頭部門主要是國務(wù)院組成部門，以及少數(shù)國務(wù)院直屬機構(gòu)和直屬事業(yè)單位，召集人也主要以這些部門、機構(gòu)和單位的行政首長為主，而其他成員基本上是參與協(xié)調(diào)的其他部門中負(fù)責(zé)相關(guān)工作的副職領(lǐng)導(dǎo)。其中，發(fā)展改革委牽頭的部際聯(lián)席會議的數(shù)量相對較多，議題主要集中在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域。這是由于發(fā)展改革委承擔(dān)綜合擬定國家經(jīng)濟社會發(fā)展政策的重要職能，工作涉及面廣，處理的問題復(fù)雜程度較高。此外，國家發(fā)展改革委和財政部是部際聯(lián)席會議的重要協(xié)同單位，二者是參與部際聯(lián)席會議數(shù)量最多的兩個部門，在部際協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中扮演著中間人和協(xié)調(diào)者的角色。

少數(shù)涉及面廣、重要性強的部際聯(lián)席會議的召集人由副總理或國務(wù)委員擔(dān)任，如國務(wù)院社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議、國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議等。由副總理或國務(wù)委員擔(dān)任召集人的部際聯(lián)席會議，說明所涉及的問題受到上級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，或問題復(fù)雜且牽涉面廣，僅由部級單位牽頭無法實現(xiàn)有效的跨部門協(xié)調(diào)。此類部際聯(lián)席會議主要集中在基本醫(yī)療保障、社會信用體系建設(shè)和旅游等領(lǐng)域，其辦公室一般設(shè)在國務(wù)院辦公廳或核心部門內(nèi)。可見在部際協(xié)調(diào)過程中，部門之間無法建立平等有效的合作關(guān)系時，上級權(quán)威介入仍是協(xié)調(diào)部門關(guān)系的有效手段之一。

（三）部門協(xié)議

在眾多的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議之外，一些部門通過簽署部門協(xié)議，建立部門之間的協(xié)調(diào)制度，實現(xiàn)部門之間的協(xié)同合作。這種以簽署部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作是互不隸屬的兩個或兩個以上的職能部門，為管理共同管轄的事務(wù)或?qū)崿F(xiàn)共同的政策目標(biāo)，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上簽訂協(xié)議，采取一致行動的行政行為。相較于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議，部門協(xié)議是部門之間自由靈活地進(jìn)行合作的基礎(chǔ)，以此建立部際會商平臺、部際協(xié)調(diào)機制等合作形式，加強信息溝通、整合部門資源、銜接行政權(quán)力。

部門協(xié)議是我國比較普遍采用的協(xié)調(diào)機制，尤其是在地方政府合作治理的過程中應(yīng)用廣泛。部門協(xié)議本質(zhì)上是一個契約行為，這要求協(xié)議簽訂方在平等的基礎(chǔ)上達(dá)成共識、簽署協(xié)議。部門協(xié)議具有多樣化的具體形式，如備忘錄、合作框架協(xié)議等。近年來，中央政府層面使用部際合作協(xié)議來實現(xiàn)部際協(xié)調(diào)的案例越來越多，未來將發(fā)展為一項重要的部際橫向協(xié)調(diào)機制。

目前在我國中央政府的部際橫向協(xié)調(diào)中，以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部門合作主要有簽署部際合作協(xié)議和合作備忘錄兩種形式，前者的約束性和適用性更強。部際合作協(xié)議的典型實例主要有2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與原鐵道部簽署《關(guān)于建立部際協(xié)調(diào)機制的框架協(xié)議》，建立部際協(xié)調(diào)機制，加強在規(guī)劃審批、實施和監(jiān)督管理等方面的交流和協(xié)商，促進(jìn)鐵路與城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，更好發(fā)揮鐵路在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)建設(shè)中的支撐作用［24］。2012年，科技部與工業(yè)和信息化部簽署了《科學(xué)技術(shù)部與工業(yè)和信息化部促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新合作協(xié)議》，旨在共同推進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面，加強兩部之間的合作［25］。2014年，科技部與交通運輸部簽訂了《科學(xué)技術(shù)部與交通運輸部關(guān)于科技創(chuàng)新促進(jìn)平安交通發(fā)展合作協(xié)議》，旨在交通運輸安全方面，加強兩部之間的合作。這是兩部在2009年建立部際會商機制后，加強部門協(xié)調(diào)的又一重要舉措［26］。在部際合作備忘錄方面，主要有2014年國家發(fā)展改革委、國家稅務(wù)總局、中央文明辦、最高人民法院、公安部、財政部、國土資源部、交通運輸部、商務(wù)部、人民銀行等21個部門聯(lián)合簽署的《關(guān)于對重大稅收違法案件當(dāng)事人實施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄》，對稅務(wù)機關(guān)公布的重大稅收違法案件當(dāng)事人實施18項聯(lián)合懲戒措施［27］。

四、比較分析

國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議和部門協(xié)議，是目前我國中央政府部際協(xié)調(diào)過程中，使用頻率高、規(guī)范化程度好、協(xié)調(diào)成果顯著的三種主要協(xié)調(diào)形式。三種主要協(xié)調(diào)形式基于不同的工作機制和程序設(shè)計，完成不同性質(zhì)、不同形式的部際協(xié)調(diào)任務(wù)。三者的主要比較分析，見表1。

表1 三種主要部際協(xié)調(diào)形式的比較分析

我國部際協(xié)調(diào)的三種主要形式，具有完全不同的運作邏輯。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的運作基礎(chǔ)是建立新的協(xié)調(diào)組織，上級領(lǐng)導(dǎo)直接參與協(xié)調(diào)管理工作，權(quán)威介入程度較高，適用于協(xié)調(diào)部門數(shù)量較多時的部際協(xié)調(diào)工作，必要的時候可以行使一定的行政權(quán)。部際聯(lián)席會議的運作基礎(chǔ)是建立常態(tài)化的橫向工作制度，少部分部際聯(lián)席會議也會由上級權(quán)威直接領(lǐng)導(dǎo)，并且嚴(yán)格審批其成立和取消，部際聯(lián)席會議也可以用于較大范圍的部際協(xié)調(diào)工作，但它不能以部際聯(lián)席會議的名義行使行政權(quán)，如有必要可由牽頭部門發(fā)文。以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作的運作基礎(chǔ)是簽署行政協(xié)議，上級權(quán)威幾乎不會干涉此類協(xié)調(diào)工作。這種協(xié)調(diào)方式不能行使行政權(quán)限，但可由相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文，它一般適合協(xié)調(diào)部門相對較少的情況。

各國的部際協(xié)調(diào)工作都采用過相似的協(xié)調(diào)機制和形式。我國的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，與加拿大的正式結(jié)構(gòu)和澳大利亞的專項任務(wù)小組比較相似，都具有較強的“強制性”，組織結(jié)構(gòu)正式，實現(xiàn)目標(biāo)的能力強；而我國的部際聯(lián)席會議，則與加拿大的非正式結(jié)構(gòu)和澳大利亞的部際委員會相類似，“強制性”都相對較弱，形式上更具臨時性和非正式性，通過信息溝通達(dá)成共識的作用大于采取聯(lián)合行動實現(xiàn)共同目標(biāo)［12］27，［13］29。由此可見，發(fā)展形式多樣的部際協(xié)調(diào)機制是各國實現(xiàn)部際合作與協(xié)同的通用做法，采用一種協(xié)調(diào)機制并不能有效地處理所有跨部門問題，各種協(xié)調(diào)機制都有其優(yōu)缺點和最佳適用范圍。

（一）優(yōu)勢分析

國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)作為國務(wù)院機構(gòu)的主要組成部分之一，發(fā)揮著重要的臨時性作用。它承擔(dān)了眾多中央部門之間的組織協(xié)調(diào)任務(wù)，甚至聯(lián)系溝通黨的機關(guān)和相關(guān)社會團(tuán)體，發(fā)揮著信息溝通、協(xié)商決策和協(xié)調(diào)執(zhí)行等作用，有助于解決部門權(quán)力交叉而導(dǎo)致的推諉問題。此外，由于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)一般由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，借助于以權(quán)威為基礎(chǔ)的縱向等級關(guān)系，明確各協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)，減少不確定性和風(fēng)險性，并提高部際協(xié)調(diào)的有效性。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國務(wù)院同意，可以規(guī)定臨時性的行政管理措施。這也有助于提高其地位和作用。

部際聯(lián)席會議與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一樣，都具有臨時性的性質(zhì)，都承擔(dān)著跨部門之間的組織協(xié)調(diào)任務(wù)，以建立橫向跨部門之間的合作關(guān)系。與國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)具有一定的權(quán)限不同，部際聯(lián)席會議并無實際權(quán)力，主要作用是為跨部門溝通、協(xié)商和合作搭建橋梁。部際聯(lián)席會議沒有正式權(quán)限，不能正式行文。如果要正式行文，只能由牽頭部門使用牽頭部門印章行文，或由有關(guān)成員單位聯(lián)合行文。這種松散的組織聯(lián)系和信息溝通的基本功能使部際聯(lián)席會議具有很強的靈活性，對資源和權(quán)威的依賴程度也較低。作為一種工作制度，部際聯(lián)席會議的體制慣性和行政成本也要小很多。由部門聯(lián)席會議而形成的組織之間的“弱關(guān)系”，更有利于信息的擴散和資源的流動。

部門協(xié)議作為中央政府部際橫向協(xié)調(diào)的重要方式，能夠在不增加政府機構(gòu)編制和工作制度的前提下，提高相關(guān)部門之間的協(xié)作水平。沒有組織機構(gòu)和工作制度的束縛，以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作能夠充分發(fā)揮行政契約的優(yōu)勢，具有以下優(yōu)點。第一，行政成本相對較低。協(xié)議機制在簽署協(xié)議時，詳細(xì)地規(guī)定了協(xié)調(diào)事項或合作目標(biāo)，避免了過多額外的行政成本。第二，路徑依賴相對較小。協(xié)議機制通過契約精神實現(xiàn)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，并不會產(chǎn)生路徑依賴。第三，靈活性更強。協(xié)議機制在簽署方之間平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，化解權(quán)力重疊沖突和職能碎片化的問題，對權(quán)威和資源的依賴較低。靈活性高和成本低是以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作的最大優(yōu)勢。

（二）問題分析

國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議存在的一個突出問題是“二者都容易產(chǎn)生路徑依賴”。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立容易，廢止很難，結(jié)果是各類臨時性機構(gòu)膨脹，同時行政成本很高；部際聯(lián)席會議的主要問題在于數(shù)量過多，權(quán)威和資源不足。無論是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)還是部際聯(lián)席會議，由于其運作都要建立一套新的組織結(jié)構(gòu)或工作機制，必然導(dǎo)致行政成本增加。以部門協(xié)議為基礎(chǔ)的部際合作的困難在于合作意愿的維持，協(xié)調(diào)結(jié)果不確定，協(xié)調(diào)范圍較小。

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的主要問題具體表現(xiàn)在設(shè)置與運行機制不規(guī)范、數(shù)量過多、監(jiān)督缺位等方面，特別是機構(gòu)數(shù)量存在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的情況。因此國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)也陷入了周期性改革的怪圈。例如，在1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，把非常設(shè)機構(gòu)由77個精簡到44個之后，隨著國務(wù)院機構(gòu)改革，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)也經(jīng)歷了1993年、1998年、2003年和2008年四次較大的調(diào)整，見表2。

表2 國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)改革情況

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)難以避免組織膨脹的窠臼，造成過高的行政成本，已經(jīng)成為其面臨的重要挑戰(zhàn)之一。因此議事協(xié)調(diào)機構(gòu)必須進(jìn)行規(guī)范化、法制化管理，其數(shù)量必須嚴(yán)格控制。2008年中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》要求，“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，不再保留的，任務(wù)交由職能部門承擔(dān)。今后要嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)。確需設(shè)立的，要嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟?，一般不設(shè)實體性辦事機構(gòu)”［19］。

部際聯(lián)席會議同樣存在數(shù)量趨于膨脹的問題，這既是由于功能分化的部門需要處理的跨界事務(wù)不斷增多，也是由官僚制的特性驅(qū)動所造成。因此，2003年國務(wù)院要求：“建立部際聯(lián)席會議，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制。可以由主辦部門與其他部門協(xié)調(diào)解決的事項，一般不建立部際聯(lián)席會議?！贝送猓侩H聯(lián)席會議本身沒有行政權(quán)力，其權(quán)力來源是國務(wù)院依照法律規(guī)定授予各個部門的權(quán)力。由于缺少必要的權(quán)威和權(quán)限，影響了部際協(xié)調(diào)的有效性，對達(dá)成共識造成挑戰(zhàn)。

部門協(xié)議也存在一些問題與不足，例如一般只能適用于較少的部門之間，當(dāng)面臨較多的協(xié)調(diào)部門，協(xié)調(diào)效率則會降低，有效性也會嚴(yán)重不足；由于沒有正式的權(quán)威約束，容易造成責(zé)任模糊，任務(wù)分工缺少強制性，協(xié)調(diào)的確定性也會受到影響。由于此類部際合作完全基于部門之間平等協(xié)商的行政協(xié)議，并法令規(guī)定或上級權(quán)威的介入，因此，持續(xù)維持部門之間良好的合作意愿也是一項極有挑戰(zhàn)性的工作，一旦有一方合作意圖減弱，部際之間的合作則難以維持。

五、結(jié)語

部際協(xié)調(diào)是所有國家政府普遍面臨的難題，并伴隨經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府改革的變遷而復(fù)雜化。在實踐上，我國中央政府的部際協(xié)調(diào)機制已經(jīng)發(fā)展出基本的框架，即以國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、部際聯(lián)席會議作為常態(tài)化制度化的協(xié)調(diào)形式，以基于部門協(xié)議而建立的部際合作作為前二者的重要補充。通過這三種各具特色、各有所長的協(xié)調(diào)機制，在不同層次和不同程度上致力于解決中央部門之間的橫向協(xié)調(diào)問題，探索出具有中國特色的部際協(xié)調(diào)機制（尤其是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)為代表）。但不可否認(rèn)，現(xiàn)有的部際協(xié)調(diào)機制都存在問題與不足之處，仍無法很好地完成部際協(xié)調(diào)任務(wù)。權(quán)責(zé)交叉、政出多門、合作不利的情況仍時有出現(xiàn)。尤其需要關(guān)注的是，部際協(xié)調(diào)過程中，責(zé)任意識的模糊和淡化。公共行政機構(gòu)和人員的責(zé)任是一個經(jīng)典的問題，協(xié)調(diào)的成效將會影響部門責(zé)任能力的提升，雖然良好的部門協(xié)調(diào)能夠提高政府項目的效率和有效性，但失敗的部門協(xié)調(diào)也經(jīng)常出現(xiàn)［11］。因此，要健全和完善我國的部際協(xié)調(diào)機制，必須繼續(xù)改革和發(fā)展現(xiàn)有的各類協(xié)調(diào)機制，深化行政體制改革改革，規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議，充分利用各類部門協(xié)議的作用，并大力借鑒國際經(jīng)驗，設(shè)計和發(fā)展出符合我國實際的中國式部際協(xié)調(diào)機制。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2015）06-0039-06

2015-09-28

國家社會科學(xué)基金重點項目“服務(wù)型政府建設(shè)的整體性發(fā)展戰(zhàn)略研究”（09AZD044）

朱春奎（1970—），男，河南溫縣人，教授，博士生導(dǎo)師，上海市科技創(chuàng)新與公共管理研究中心主任，從事公共政策、科技管理研究；毛萬磊（1989—），男，山東臨沂人，博士生，從事公共政策分析研究。