昆明理工大學法學院 丁國峰 王浩

我國民族地區(qū)農村低保制度的完善建議①——基于國外最低生活保障制度的基本經驗

昆明理工大學法學院 丁國峰 王浩

摘 要：民族地區(qū)農村低保制度在保障貧困者的最低生活水平、縮小城鄉(xiāng)差距、實現民族地區(qū)穩(wěn)定、促進社會和諧等方面具有積極意義。然而，我國民族地區(qū)農村低保制度建設起步晚，實踐經驗不足，存在著實踐與理論“脫節(jié)”的現象。發(fā)達國家先進的低保制度立法理念及實踐經驗，可以為我國民族地區(qū)農村低保制度建設提供借鑒。

關鍵詞：低保制度 保障標準 立法 民族地區(qū)

1 國外低保制度的立法嬗變

1.1 英國低保制度立法

英國社會救助類型包括兒童救助、老齡救助、疾病救助、免費醫(yī)療救助、低收入家庭救助、失業(yè)救助等，其中一些項目帶有很強的福利性，如《補充救濟法》規(guī)定：年滿十六周歲的英國公民，收入不能滿足最低生活需要的，可以申請社會救助。此條款規(guī)定可知，凡達到一定年齡，只要具有英國國民權，就能享受相應的社會保障待遇，此為典型的福利國家型社會救助。

在救助程序上，為了最大限度的擴大社會救助范圍，發(fā)揮社會救助制度的作用，英國社會救濟實行申請制和調查制。申請制度是指，需要救助的對象向社會保障主管機構遞交申請書，申請書的內容包括家庭人口數、工作人口、無勞動能力人口及收人、支出狀況等信息，社會保障主管機構就會以此作為批準救助的依據。在申請者提出救助申請后并不能立即獲得相應救助資金，社會保障機構根據申請書指派專業(yè)人員向申請家庭及其所在社區(qū)、工作者所在單位進行詳細調查，核實申請者所填寫申請信息的真實性，此為社會救助調查制度。主管機構根據調查結果作出是否批準救助申請的報告。

1.2 美國低保制度立法

美國社會救助法律制度的內容包括以下方面：其一，對撫養(yǎng)子女進行補助。美國立法明確“各州利用聯邦政府撥款向多子女家庭、父母無工作能力家庭及單親家庭提供幫助。即政府以國家財政資助單親家庭、父母失業(yè)和喪失勞動能力的家庭。當前此項救助已擴大到所有需撫養(yǎng)子女的家庭。其二，對特困人員進行收入補助。即殘疾人、兒童、老人以及從來就沒有工作的成年人，其收入不能滿足最低生活需求時，可以申請收入補助，所需費用由聯邦政府和州政府共同承擔。其三，對兒童進行營養(yǎng)補助。美國政府對于哺乳期的母親、嬰兒、5歲以下兒童進行營養(yǎng)補助。補助標準由受益人的家庭收人決定，但不得高于政府規(guī)定的最高補助限額。其四，食品券補助。美國政府發(fā)行的專供購買食品的有價證券，發(fā)放給貧困人員，其可在市場上或指定商店購買食品，以解決基本生活。食品券計劃是美國社會救助計劃的重要組成部分。其五，對特別群體提供免費醫(yī)療。免費醫(yī)療的覆蓋范圍廣，從住院到門診，從檢查到手術治療、住院等均可以享受，但免費醫(yī)療的對象卻有所限制，主要包括三類人：臨時性窮人；符合法律規(guī)定的貧困者；缺醫(yī)少藥者[1]。

1.3 德國的低保制度立法

德國低保救助的對象包括：疾病貧困者、無工作者、無家可歸者、酗酒吸毒者等。救助方式包括發(fā)放救助金和提供必要的生活服務等。該低保制度規(guī)定了嚴格程序，對低保領取進行審查制。德國低保標準由聯邦政府勞工和社會局制定國家標準，各城市根據聯邦政府的保障標準來確定地方低保標準。社會保障資金由國家稅收保障。德國設置了專門的低保管理機構，且各級低保機構較完善。從1860年至今，德國已形成了較健全的低保法律體系。

1.4 日本低保制度立法

日本低保制度始于“二戰(zhàn)”前，社會保障立法主要包括戰(zhàn)時災害法、濟貧法、醫(yī)療保護法等。日本政府制定的最早的低保制度是1874年明治政府制定的恤救規(guī)則，該規(guī)則明顯的體現出恩惠性的救貧色彩?！岸?zhàn)”后，日本的低保立法主要有《舊生活保護法》(1946年)、《新生活保護法》(1950年)。《日本新生活保護法》是日本公共扶助法律制度體系完善的最高典范，是日本低保制度建成的重要標志[2]。根據該法，日本建立面向全體國民的最低生活保障制度，為全體貧困者提供生活保障，其體現了最基本的社會公平、正義法理原則、深厚的儒法文化底蘊、完善的低保法律體系。

2 外國低保制度的經驗總結

2.1 構建強有力的低保法律制度體系

無論是大陸法系國家還是英美法系國家都制定了相關法律法規(guī)，以支撐低保制度建設。如英國于1601年頒布了世界上第一部《濟貧法》，該法主要采用傳統(tǒng)的慈善救濟方式；1834年英國制定了新的《濟貧法》，將救濟貧民改為保障國民最低生活標準。此后又施行《國民保障法》等一系列法律文件，這些法律明確界定了政府職責、保障范圍、保障程序、監(jiān)管方式等內容，為英國農村低保制度建設提供了強有力的法律保障。德國于1942年制定了關于政府救濟的法令，明確社會救助的范圍、方式、程度等內容。1962年頒行了新的《聯邦社會救助法》，規(guī)定對特殊困難者給予社會救助，此后幾次修訂，社會救助法律體系日益完善。

2.2 設置與各國實際情況相適應的低保制度內容

由于不同國家的經濟發(fā)展水平、政治文化制度、地理環(huán)境等因素存在著巨大差異，所以各國結合各自國情建立了各具特色的農村低保制度。在疾病救助方面，英國實行全民免費醫(yī)療；對于困難病人則提供疾病救助。德國的社會救助分為兩類：一是對特殊困難人員的救助，包括殘疾人、病人、孕婦、產婦、老人等；二是對低收入家庭的救助，面向全社會低收入家庭。美國社會救助區(qū)別不同對象，包括低收入家庭能源補助；撫養(yǎng)子女補助；特困人員收入補助；醫(yī)療補助；食品券補助等[3]。

2.3 制定嚴格可操作的低保標準

英國相關法律文件規(guī)定，政府根據經濟發(fā)展狀況制定了明確的社會保障標準，只要收入低于官方規(guī)定的貧困線的家庭都可以享受家庭救助。美國最低生活保障標準根據各州經濟發(fā)展水平確定，并適時調整。人均收入相對較低的州，聯邦政府在社會救助與福利方面給予更多傾斜性的保護。

2.4 鼓勵社會團體參與低保制度建設

農村低保救助的保障資金主要由中央政府和地方政府按比例承擔，實踐中為了更充分地增強社會救助力量，拓寬救助資金來源，政府亦鼓勵民間組織在社會救助中發(fā)揮積極作用。德國社會救助法律規(guī)定，社會救助實行政府和民間合作的原則，聯邦社會救助措施不得侵犯宗教團體、教會、民間福利團體的獨立地位，政府與民間機構合作時，應尊重其獨立性，取長補短，相互促進和發(fā)展。

3 國外低保制度對我國民族地區(qū)農村低保制度的啟示

3.1 明確民族地區(qū)農村低保制度的定位

農村低保制度是民族地區(qū)農村問題的“穩(wěn)定器”“減震器”，是社會最后一道“安全網”，目的在于通過國家財政支持和幫助處于當地貧困線以下的農村貧困人口維持其必要的生活水平而逐步脫貧。建立農村低保制度可以緩解民族地區(qū)社會矛盾、穩(wěn)定民族社區(qū)秩序，并在一定程度上縮小城鄉(xiāng)差距，促進民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合。民族地區(qū)農村低保制度是我國社會保障制度的重要組成部分，政府在社會保障建設進程中應明確民族地區(qū)農村低保制度的定位和功能，兼顧該制度與社會保險制度、社會福利制度之間的協(xié)調發(fā)展。

3.2 加強民族地區(qū)農村低保制度的立法

美國作為英美法系的典型國家，其社會保障的單行立法和各州立法相當豐富和發(fā)達，特別是在社會救助制度方面的立法完善是其一大亮點。只有將社會保障政策法律化，才能保證制度的執(zhí)行具有持續(xù)性，方能從根本上明確民族地區(qū)農村低保制度各主體的“責”“權”“利”，以保障民族地區(qū)農村貧困人口和農戶的基本權益。當前我國低保制度立法存在城鄉(xiāng)兩條不同路線，城市低保立法為《城市居民最低生活保障條例》，農村低保立法僅有國務院發(fā)布的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(2007年)，但至今尚未上升到法律位階的效力層次。應制定一部全國統(tǒng)一適用的《農村最低生活保障法》，使其在我國民族地區(qū)予以調整，只有通過國家層級立法才能保證該制度在民族地區(qū)農村長久存續(xù)和有力實施。該制度應通過各民族地區(qū)予以強化，以保障此制度的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、權威性，使得民族地區(qū)農村低保工作納入有法可依的民主化軌道，確保民族地區(qū)農村居民的基本生存權，最低限度物質生活有法律保障，通過司法救濟使其不落空，又能提升司法公信力[4]。

3.3 設立合理的民族地區(qū)農村低保基準線

制定一條科學合理的民族地區(qū)農村低?；鶞示€是實施該地區(qū)農村低保制度的基礎和前提。制定一條明確合理的低?；鶞示€，一方面可以強化監(jiān)管標準和規(guī)則，進而杜絕在低保發(fā)放過程中出現的主觀性和隨意性，另一方面可以切實保障所需保護弱勢民族地區(qū)農村貧困群體的切實利益。當然，這條基準線的設定應該結合各地區(qū)實際情況進行具體詳細地劃定，如美國規(guī)定月收入的1/3用在食物方面的家庭就屬于貧困人口家庭。又可以根據各民族地區(qū)農村和農民收入水平的差異而制定不同的低保標準，帶有一定彈性的標準既能發(fā)揮在適用中的靈活性，又能最大限度體現“公平保護”的立法目的。

3.4 加強政府在低保制度中與民間團體的合作

政府應該積極拓寬民族地區(qū)農村救助資金的來源渠道，除了中央政府和地方政府的投入比例之外，還應發(fā)揮民間力量在民族地區(qū)農村低保制度中扮演的積極角色。政府在農村低保制度建設中扮演著重要角色，但民間力量也不容輕視。目前我國民間社會互助力量仍較脆弱，如何更好協(xié)調社會各方面資源，發(fā)揮民間社會團隊為民族地區(qū)農村低保制度貢獻其應有力量，是不斷完善該制度的重要環(huán)節(jié)[5]。如在美國，政府與民間慈善組織之間的合作比較融洽，在政府的引導下，民間團體從事救助、慈善的福利機構比較多，市民的慈善責任和服務意識非常強烈，救助行為不僅僅是政府的業(yè)務，也逐漸發(fā)展成為社會義務。今后，我國應該建立健全相關法律法規(guī)，積極引導這些民間組織機構與民族地區(qū)農村低保管理機構合作，并不斷增強其投入低保制度運作的社會正能量，不斷提高廣大民眾的公益意識，輔助政府施行民族地區(qū)農村低保制度，構建和諧有序的社會救助制度，減小貧富差距，構建形成適合我國國情、頗具中國特色的民族地區(qū)農村低保制度，與扶貧開發(fā)、慈善救濟等制度相協(xié)調、相統(tǒng)一。

參考文獻

[1] 李媛媛,喬慶敏.國外農村低保制度建設實踐與經驗借鑒[J].科技信息,2012(34).

[2] 丁國峰等.日本“低?！敝贫燃捌鋵ξ覈慕梃b意義[J].北京交通大學學報(社會科學版),2011(3).

[3] 林莉紅,孔繁華.社會救助法研究[M].法律出版社,2008.

[4] 丁國峰.司法公信力的內涵解讀、現狀問題及構建路徑[J].昆明理工大學學報(社會科學版),2013(6).

[5] 劉嘉慧,黃黎若蓮.英、美兩國及大中華地區(qū)社會救助制度發(fā)展的反思[J].社會保障研究,2009(2).

作者簡介：丁國峰(1980-)，男，湖北英山人，法學博士，副教授；王浩(1990-)，女，昆明理工大學法學院2014級研究生。

基金項目：①2013年度云南省哲學社會科學規(guī)劃青年項目“民族地區(qū)農村最低生活保障法律制度研究”(QN2013029)的部分研究成果。

中圖分類號：F126

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)05(a)-124-03