摘要:食品安全風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前世界性普遍存在的社會風(fēng)險(xiǎn)之一,是客觀存在的,包括自然風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)威脅著公眾的安全,威脅著社會公共安全??刂剖称钒踩L(fēng)險(xiǎn),可以預(yù)防食品安全事故,從根本上解決食品安全問題??刂剖称钒踩L(fēng)險(xiǎn),要確立以人為本、可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)原則的價(jià)值取向,要建立與健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及預(yù)警制度,要加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的公開工作。
關(guān)鍵詞:食品安全;風(fēng)險(xiǎn)社會;風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防
中圖分類號:TS201.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:0257-5833(2014)05-0037-07
作者簡介:孫春偉,哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院教授(黑龍江哈爾濱150001)
食品安全問題已經(jīng)成為當(dāng)前的重大民生問題,“保障和改善民生”是黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)的未來的奮斗目標(biāo)之一。食品安全問題的徹底解決,需要“加強(qiáng)社會治理”,需要“健全公共安全體系”。治理食品安全問題的關(guān)鍵,在于控制食品安全風(fēng)險(xiǎn),預(yù)防食品安全事故的發(fā)生。食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制,是保障食品安全、保障民生的根本措施。
一、風(fēng)險(xiǎn)社會視角下的食品安全風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)社會是指當(dāng)代人類社會所處的全球性社會風(fēng)險(xiǎn)的社會。德國學(xué)者貝克在1986年出版的《社會風(fēng)險(xiǎn)》一書中,闡釋了其風(fēng)險(xiǎn)社會的理論。風(fēng)險(xiǎn)社會下的社會風(fēng)險(xiǎn)是普遍存在的,突出地表現(xiàn)為環(huán)境污染、食品安全等方面的問題。“現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)在地理上特定的地域,同時(shí)它也是非特定的、普遍的;其次,它們形成有害影響的曲折途徑是多么的不穩(wěn)定和不可預(yù)測。”這種社會風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代工業(yè)文明的消極方面,也是必然結(jié)果。
社會風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代科技運(yùn)用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所遺留下的隱患,這種風(fēng)險(xiǎn)隱患有的已經(jīng)開始造成實(shí)際的危害并且存在危害不斷擴(kuò)大的趨勢,有的雖然還沒有造成實(shí)際危害但是將來一定會造成危害。風(fēng)險(xiǎn)社會的風(fēng)險(xiǎn)造成的危害,突出表現(xiàn)為現(xiàn)代工業(yè)化、化學(xué)化以及科技成果應(yīng)用所導(dǎo)致的環(huán)境污染等問題。這種社會風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的,是全球性,是我們所無法回避的。“各種風(fēng)險(xiǎn)在我們當(dāng)今的世界里以一種壓倒性的方式存在著。就我們所經(jīng)驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)無處不在而言,我們只可能做出如下三種反映:否認(rèn)、漠視和轉(zhuǎn)型?!边@樣的社會風(fēng)險(xiǎn)正在威脅著人類的安全,但又是潛在的,文明的風(fēng)險(xiǎn)一般是不被感知的,現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)隱患必將導(dǎo)致未來世界性的共同危機(jī)或者危害,例如全球變暖問題,存在于食物中的毒素或者核威脅。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有社會風(fēng)險(xiǎn)性,能夠引發(fā)食品安全事故或者食品安全危機(jī),能夠直接或者間接地危害消費(fèi)者,影響社會穩(wěn)定。食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有潛在的破壞性,能夠?qū)е率称钒踩鹿?,能夠引發(fā)食品安全危機(jī)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬于食品安全問題,但是,不等于是食品安全事故。食品安全風(fēng)險(xiǎn)既是食品安全問題的體現(xiàn),又是導(dǎo)致食品安全事故或者食品安全危機(jī)的原因。食品安全問題,在范圍上包括已經(jīng)造成實(shí)際危害的食品安全事故,還包括沒有造成食品安全危害的風(fēng)險(xiǎn)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的存在,威脅到公眾的安全,成為社會風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)重的食品安全風(fēng)險(xiǎn),也會直接導(dǎo)致食品安全危機(jī),并且影響社會穩(wěn)定。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬于風(fēng)險(xiǎn)社會中的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn),具有技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)的顯著特征。貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會理論的核心問題是技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn),技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代化社會進(jìn)程中的突出問題。當(dāng)代的社會風(fēng)險(xiǎn)具有技術(shù)性的顯著特征,食品安全風(fēng)險(xiǎn)也同樣具有技術(shù)性的特征。食品安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)問題,是現(xiàn)代社會伴隨著大量高科技的應(yīng)用而出現(xiàn)的。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性,表現(xiàn)為食品安全風(fēng)險(xiǎn)的形成與存在往往與技術(shù)的應(yīng)用有關(guān)。當(dāng)前出現(xiàn)的食品安全問題,大量地表現(xiàn)為在食品的生產(chǎn)、加工、儲存、銷售過程中違法濫用食品工藝技術(shù)造成的。現(xiàn)代科技成果與科技手段的濫用,例如,在食品加工過程中違法使用添加劑、使用禁用的化學(xué)品等,形成了各種食品安全風(fēng)險(xiǎn)。對此,國際社會對食品貿(mào)易制定了嚴(yán)格的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn),形成食品安全的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。現(xiàn)代生物技術(shù)、化學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用,在豐富人們生活的同時(shí),也造成了各種人為的食品安全風(fēng)險(xiǎn)與事故,人類用來解決問題的技術(shù)手段反而引起了新的問題。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為各種食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素。食品安全風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為各種風(fēng)險(xiǎn)因素,可以用食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來表示。食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素,是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的具體化。眾多的食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素,構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)整體。例如,一些動植物自身含有的對人具有危害性的致病病菌、致病病毒、致病毒素,都屬于具體的風(fēng)險(xiǎn)因素。這些動植物固有的風(fēng)險(xiǎn)因素,都屬于食品中的自然風(fēng)險(xiǎn)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)是能夠引發(fā)食品安全問題的潛在的危險(xiǎn),但食品安全風(fēng)險(xiǎn)不等于食品安全問題。我們通過對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的有效控制,就可以避免食品安全問題的發(fā)生⑥。
二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)的存在及對民生的威脅
食品安全風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的,可以理解為能夠引發(fā)食品安全事故的各種潛在的威脅。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的存在,是造成各種食品安全事故的原因,但不等于有食品安全風(fēng)險(xiǎn)就一定能夠造成食品安全事故。食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制在科學(xué)的范圍內(nèi),就不會引發(fā)食品安全事故,也不會造成消費(fèi)者的危害。因此,食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有社會危險(xiǎn)性,威脅公眾的食品安全,威脅社會公共安全。
國際食品法典委員會(CAC)HACCP工作程序手冊(1997年版)明確:風(fēng)險(xiǎn)(risk)是指一種健康不良效果的可能性以及這種效果嚴(yán)重程度的函數(shù),這種效果是由食品中的一種危害所引起的。危害(hazard)是指食品中可能導(dǎo)致一種健康不良效果的生物、化學(xué)、或者物理因素或狀態(tài),包括有意加入的、無意污染的和天然存在的。由此可知,食品安全風(fēng)險(xiǎn)是由于食品中存在著危害因素而可能導(dǎo)致消費(fèi)者健康受到損害的狀況。食品中存在著危害因素,就存在著風(fēng)險(xiǎn)。這里的“危害”僅指有害因素或者成分,是指客觀存在的因素,但不是指實(shí)際的損害結(jié)果,不同于其他語境中的危害的意思。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有客觀性、普遍性的基本特征,這些基本特征也是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的自然屬性。一方面,食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有客觀屬性。食品安全風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的,以一定的物質(zhì)因素作為存在的載體。食品安全風(fēng)險(xiǎn)不是虛擬的,而是客觀存在的事實(shí)。這種風(fēng)險(xiǎn)或者事實(shí),表現(xiàn)為各種對消費(fèi)者安全構(gòu)成威脅的因素是真實(shí)存在的。例如,食品中微量有害金屬的存在,微量有害微生物的存在。這些風(fēng)險(xiǎn)因素的存在,在沒有達(dá)到破壞性的數(shù)量值的情況下,一般不會對消費(fèi)者造成實(shí)際的損害。食品安全風(fēng)險(xiǎn)的存在,不等于食品安全損害或者事故同樣存在。另一方面,食品安全風(fēng)險(xiǎn)是普遍存在的,食品安全的零風(fēng)險(xiǎn)情況是不存在的。食品安全的零風(fēng)險(xiǎn),即食品沒有任何風(fēng)險(xiǎn)的情況,是指任何種類、任何大小的風(fēng)險(xiǎn)都絕對不存在的。食品安全風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的,并且不可能存在零風(fēng)險(xiǎn)的情況。因?yàn)椋l(fā)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的“危害是無所不在、不可能被消滅的?!笔称钒踩牧泔L(fēng)險(xiǎn),事實(shí)上是不存在的。安全食品與不安全食品也是相對的,有條件的。在當(dāng)前的科技水平與法律范圍內(nèi)的安全食品,法律所準(zhǔn)許存在的食品,并非是絕對沒有任何風(fēng)險(xiǎn)的食品。所謂安全食品,也存在食品安全風(fēng)險(xiǎn),只是在當(dāng)前的法律與技術(shù)背景下,在正常食用的情況下不會造成食品安全事故。endprint
當(dāng)前的食品安全風(fēng)險(xiǎn),一部分來自于現(xiàn)代科技成果在食品工業(yè)中的應(yīng)用??茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展,新技術(shù)成果在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用,其積極意義顯而易見,已經(jīng)為社會認(rèn)可。但是,在食品工業(yè)中應(yīng)用新技術(shù)所可能造成的風(fēng)險(xiǎn)還需要暴露的過程。這就造成了科技成果應(yīng)用上的不確定性及不可預(yù)見性,形成了科技應(yīng)用上的風(fēng)險(xiǎn)。例如,轉(zhuǎn)基因食品的安全性問題,科技發(fā)達(dá)的美國已經(jīng)廣泛生產(chǎn)轉(zhuǎn)基因食品,轉(zhuǎn)基因糧食的種植已經(jīng)合法化。但是,轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)以及轉(zhuǎn)基因食品對人類健康以及對自然生態(tài)將會造成怎樣的危害,人們還缺乏認(rèn)識,問題還沒有體現(xiàn)出來。這樣,轉(zhuǎn)基因食品的安全問題就無法確定。
人們對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識,受到科技發(fā)展水平和人們認(rèn)識能力的限制。一定時(shí)期或者地區(qū)的科技水平存在局限性。隨著社會的發(fā)展,科技的進(jìn)步,人類認(rèn)識水平的提高,社會將對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出更高的安全要求。一些原來符合科學(xué)要求、具有合法性的活動,由于存在風(fēng)險(xiǎn)將被禁止。例如,我國1986年準(zhǔn)許在面粉中使用增白劑,2011年以后就禁止使用,當(dāng)前在面食中添加增白劑就成為違法。我國取消面粉增白劑的過程中,存在著對立意見。國家有關(guān)部委、面粉加工企業(yè)、廣大消費(fèi)者都參與了是否取消面粉增白劑的討論。國外對待面粉增白劑的情況也不一樣,歐盟在1997年就禁止在面粉中使用增白劑,美國則許可使用。是否許可在面粉中使用增白劑,關(guān)系到公眾的食品安全與社會穩(wěn)定,也關(guān)系到眾多面粉加工企業(yè)的利益與生存。面粉增白劑存廢的意見分歧與制度安排,實(shí)質(zhì)上是價(jià)值取向與利益的沖突。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)的存在,威脅著社會公共安全,成為社會不穩(wěn)定的因素。例如,三氯氰胺奶粉事件,直接造成的受害兒童到達(dá)20萬人以上,成為嚴(yán)重的社會問題,不僅危害公眾健康與利益,也損害政府形象,影響社會的穩(wěn)定。因此,公眾的食品安全保障,是重大的民生問題,也是社會公共安全問題。
三、食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向
黨的十八屆三中全會要求,治理社會問題“堅(jiān)持源頭治理,標(biāo)本兼治、重在治本”的基本方針。解決食品安全這樣的重大民生問題與社會問題,關(guān)鍵也是采取“治本”的措施,從源頭上控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)、杜絕食品安全事故的發(fā)生。
控制食品安全風(fēng)險(xiǎn),是解決食品安全問題的根本措施。食品安全問題是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物或者結(jié)果,食品安全風(fēng)險(xiǎn)是造成食品安全問題的必要條件。食品安全問題的解決,特別是食品安全危機(jī)的解決,有兩種不同的方式與措施。一是在問題或者危機(jī)出現(xiàn)后針對問題與危機(jī)的被動的應(yīng)對。二是在問題或者危機(jī)發(fā)生之前采取措施控制風(fēng)險(xiǎn)以避免問題的出現(xiàn)。前者是被動的治標(biāo)的措施,后者是主動的治本的措施??刂骑L(fēng)險(xiǎn),消除造成危機(jī)的因素,無疑是一種更加理性的解決食品安全問題的方式。由于食品安全問題與危機(jī)都是由食品安全風(fēng)險(xiǎn)造成的,因此,控制食品安全風(fēng)險(xiǎn),就避免出現(xiàn)食品安全問題與危機(jī),保障食品安全,從根本上解決食品安全問題。這也是食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的意義。
控制食品安全風(fēng)險(xiǎn),在公共政策的選擇與法律制度的制定上,關(guān)鍵是價(jià)值取向。食品安全問題成為當(dāng)前重大的社會問題、民生問題,具有其復(fù)雜性,問題的解決也有相當(dāng)?shù)碾y度。解決食品安全問題的根本出路,在于通過控制風(fēng)險(xiǎn)來預(yù)防危機(jī),從根本上解決問題??刂剖称钒踩L(fēng)險(xiǎn)的措施是多方面的,最基本的措施就是制定相關(guān)的政策與法律制度,通過制度的健全與完善作為解決問題的基礎(chǔ)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的公共政策與法律制度的核心內(nèi)容,則是價(jià)值取向問題。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向,是制定相關(guān)公共政策與法律制度必須首先明確的具有指導(dǎo)意義的問題。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向問題上,要解決的是不同社會群體、利益集團(tuán)的關(guān)系問題、權(quán)利義務(wù)劃分問題,也是解決利益與責(zé)任的基礎(chǔ)性問題。我國食品安全管理政策與法律制度的形成,都是不同社會群體與利益集團(tuán)之間的平衡甚至是斗爭的結(jié)果。即使是食品安全的技術(shù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),這樣看似科學(xué)性的內(nèi)容,也存在著價(jià)值取向問題。食品安全問題方面的公共政策與法律制度的價(jià)值取向,就是食品安全公共政策與法律制度在權(quán)益保護(hù)方面的傾向性與取舍,即體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的社會群體的利益關(guān)系,又體現(xiàn)未來的發(fā)展趨向。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向,應(yīng)當(dāng)是以人為本、可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)原則。對于“以人為本”,可以有不同角度的解讀與闡釋。其一,在食品安全問題中,“以人為本”應(yīng)當(dāng)理解為以消費(fèi)者為本,強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。食品安全問題,涉及到不同的社會群體,也涉及到不同的社會問題,涉及到食品生產(chǎn)加工與經(jīng)營的企業(yè)與個人,涉及到廣大消費(fèi)者,涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)前利益與地區(qū)利益、部門利益問題。因此,處理食品安全問題,就存在著不同的價(jià)值選擇。堅(jiān)持“以人為本”,就是把消費(fèi)者放到首位,突出保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益,特別是保護(hù)消費(fèi)者的生命與健康。《食品安全法》第一條明確的立法宗旨是“保證公眾身體健康和生命安全”。其二,在食品安全問題中,堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展”原則,要求在處理食物的農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖以及工業(yè)的食品生產(chǎn)加工過程中,解決好生產(chǎn)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,解決好企業(yè)發(fā)展與消費(fèi)者保護(hù)的關(guān)系。食品安全問題是重大的民生問題,民生問題的解決要堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展”原則。食品安全問題中堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展”原則,通過對食品生產(chǎn)加工企業(yè)與消費(fèi)者關(guān)系的調(diào)整,形成人與人的和諧、人與自然的和諧,既解決當(dāng)前面臨的食品安全治理問題,又為今后和諧社會的發(fā)展服務(wù)。其三,食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制問題中的“科學(xué)性”原則,就是一種價(jià)值觀。食品安全問題的解決,要堅(jiān)持科學(xué)性原則。這是由食品生產(chǎn)加工過程中的科技因素所決定的。我們所關(guān)注的食品安全問題,是基于食品這一民眾生存必需品展開的。食品的生產(chǎn)與加工,離不開科學(xué)。特別是現(xiàn)代社會中的食品更是融合了現(xiàn)代科技的成分。轉(zhuǎn)基因食品、新資源食品、食品添加劑等的出現(xiàn)與使用,無不體現(xiàn)了科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用與成果?,F(xiàn)代的食品工業(yè)更加具有科技含量,當(dāng)前的食品安全問題解決也就更加需要科學(xué)依據(jù)。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向,其確定與形成,往往就是不同社會群體或者利益集團(tuán)之間平衡與協(xié)商的過程,甚至是斗爭與妥協(xié)的結(jié)果。這里以面粉增白劑制度的廢止的爭議情況為例,來反映食品安全制度形成中的價(jià)值取向問題。面粉增白劑(過氧化苯甲酰),是許多國家普遍使用的一種食品添加劑,也是我國面粉加工業(yè)普遍使用的品質(zhì)改良劑。面粉增白劑的使用,改善了面食的感觀,擴(kuò)大了面食的市場銷售,促進(jìn)了面粉加工企業(yè)的發(fā)展。同時(shí),面粉添加劑的安全性問題也受到關(guān)注。由于面粉添加劑存在著食品安全風(fēng)險(xiǎn)。1997年歐盟正式禁用面粉增白劑,大洋洲和新西蘭也隨后禁用。我國是否禁用面粉增白劑,各方爭論了多年。2003年國家糧食局根據(jù)有關(guān)建議提出禁用面粉增白劑的草案。衛(wèi)生部的最初意見,是反對禁用。2006年國家糧食局對此進(jìn)行了消費(fèi)者調(diào)查,有87%的被調(diào)查消費(fèi)者不愿意接受添加增白劑的面粉。衛(wèi)生部也于2007年在網(wǎng)站上征求社會公眾的意見。最終,2011年3月1日衛(wèi)生部等多部門發(fā)布公告,自2011年5月1日起,禁止生產(chǎn)、在面粉中添加食品添加劑過氧化苯甲酰。面粉增白劑存廢的爭論持續(xù)了八、九年時(shí)間,這期間雖然我國沒有發(fā)生因?yàn)槭褂妹娣墼霭讋┮鸬氖称钒踩珕栴},但是,使用面粉增白劑的安全風(fēng)險(xiǎn)是存在的。禁用面粉增白劑,消費(fèi)者贊成,加強(qiáng)了對消費(fèi)者的食品安全保障。相反,禁用面粉增白劑,對面粉加工企業(yè)不利,相當(dāng)一些面粉加工企業(yè)因此利潤受到很大影響。這樣的結(jié)果,無疑是體現(xiàn)了保護(hù)公眾健康與利益的價(jià)值取向。endprint
食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向,體現(xiàn)的是人們在處理食品安全問題方面的主觀傾向性、主觀判斷與選擇,是對各種利益因素綜合平衡后的取舍。食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向,不可避免地因人們的價(jià)值取向不同、因各個利益群體的力量對比與博弈結(jié)果的不同而不同。在一定意義上,食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向,具有一定的意識形態(tài)色彩,或者受到一定意識形態(tài)的影響。這樣,食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向,必然受到特定的時(shí)期、特定地域、特定群體的影響,具有主觀性、相對合理性、局限性。但是,食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向,又是必然存在的,不可能徹底清除的。這樣,就必須約束食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值取向,矯正價(jià)值取向中的偏差。引入科學(xué)原則,客觀上就可以矯正價(jià)值取向的局限性,以客觀的科學(xué)精神來平衡主觀上的價(jià)值偏差。
四、食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的對策
(一)建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度及預(yù)警制度
食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度與預(yù)警制度,是食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的基本制度,是各種食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制制度的核心內(nèi)容。從我國的《食品安全法》的規(guī)定上看,該法中只有關(guān)于制定國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案(第七十條)及地方食品安全事故應(yīng)急措施的原則規(guī)定,沒有明確規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度與預(yù)警制度。
國務(wù)院2012年發(fā)布的《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》中,提出今后食品安全工作的主要任務(wù)之一是:“科學(xué)開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。建立健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度和機(jī)制,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè),完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警渠道。以現(xiàn)有資源為基礎(chǔ)構(gòu)建和完善預(yù)警所需信息數(shù)據(jù)庫,逐步提高預(yù)警能力。在綜合分析研判監(jiān)管執(zhí)法、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)交流等信息基礎(chǔ)上,分層次、多渠道地開展科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警?!?/p>
嚴(yán)格意義上的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度以及預(yù)警制度,在我國《食品安全法》中缺乏規(guī)定。食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是解決食品安全問題的積極主動的措施,是解決問題的根本措施。建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與預(yù)警制度,對解決食品安全問題十分必要。嚴(yán)格地講,食品安全事故應(yīng)急預(yù)案,不等于是食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制或者風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。食品安全事故應(yīng)急預(yù)案,是在食品安全風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)釋放已經(jīng)造成食品安全事故的情況下適用的應(yīng)對措施,具有一定的預(yù)防性質(zhì),但不能代替食品安全預(yù)防。因此,建議在未來的食品安全法的修訂中,增加食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及預(yù)警制度的內(nèi)容。
(二)加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估制度
食品安全的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測,用來科學(xué)識別食品安全的危害因素,風(fēng)險(xiǎn)評估是用來科學(xué)認(rèn)識與評價(jià)危害的程度。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果,可以作為制定食品安全管理制度的依據(jù)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估,是國際社會通行的食品安全管理制度,是科學(xué)的食品安全管理措施。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估制度,雖然與食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度及預(yù)警制度相關(guān),卻不相同。食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)結(jié)果,可以為食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防服務(wù)。可以說,食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估,是食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的體現(xiàn)。但是,它們的作用與目的是不相同的。食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度與預(yù)警制度的目的,是通過消除風(fēng)險(xiǎn)來避免事故的發(fā)生。食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估的目的,是通過識別危害、認(rèn)識危害的大小,來采取治理的措施。
我國《食品安全法》規(guī)定了食品安全的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估制度(第十一條、第十三條等)。我國在具體實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評估制度的過程中,還存在著很多不足,需要加強(qiáng)的內(nèi)容很多。有的食品安全專家指出,我國風(fēng)險(xiǎn)評估工作的實(shí)際情況與要求的目標(biāo)還有差距,風(fēng)險(xiǎn)評估與標(biāo)準(zhǔn)制定的機(jī)構(gòu)與人員沒有合理分開。在風(fēng)險(xiǎn)評估的過程中,“樣本量小,檢測手段有限,技術(shù)人員少,獲得的相關(guān)數(shù)據(jù)少而不全”影響了評估水平與評估結(jié)果。這些問題的存在,影響了風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)性,需要在今后予以解決,一方面既要加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估制度的落實(shí),另一方面也要完善制度本身。
(三)保障食品消費(fèi)者的知情權(quán)
我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第八條的規(guī)定,消費(fèi)者有權(quán)要求經(jīng)營者提供食品的主要成分、檢驗(yàn)合格證明等情況的信息。食品消費(fèi)者的知情權(quán),是消費(fèi)者的基本權(quán)利,也是其他權(quán)利的基礎(chǔ)。知情權(quán)的內(nèi)容包括食品主要成分以及原料、檢驗(yàn)合格證明、添加劑等信息。食品企業(yè)對消費(fèi)者負(fù)有提供有關(guān)食品的信息,負(fù)有告知提供食品的真實(shí)情況的義務(wù)。
食品安全風(fēng)險(xiǎn)的存在以及被隱瞞,威脅社會的公共安全的同時(shí),也涉及到消費(fèi)者的知情權(quán)問題。對于消費(fèi)者,最重要的是知悉食品的風(fēng)險(xiǎn)情況,知悉食品是否存在安全風(fēng)險(xiǎn)、可能存在多大的安全風(fēng)險(xiǎn),以使得消費(fèi)者在消費(fèi)食品之前能夠采取有效措施,控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)。消費(fèi)者在不知情的情況下,消費(fèi)了具有食品安全風(fēng)險(xiǎn)的食品,由此造成食品消費(fèi)者的不安。發(fā)生在2012年12月的山東速生雞問題,關(guān)鍵不在于肉雞養(yǎng)殖多少天可以食用的問題,也不在于稱為“速生雞”是否科學(xué)的問題,而在于是否存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)的問題。肉雞養(yǎng)殖只要不存在食品安全風(fēng)險(xiǎn),只要風(fēng)險(xiǎn)控制在安全的范圍內(nèi),養(yǎng)殖多少天可以食用不是問題,只要是安全的,肉雞養(yǎng)殖10天也可以食用。因?yàn)?,大量喂食抗生素養(yǎng)殖的肉雞存在著巨大的安全風(fēng)險(xiǎn),這樣的速生雞在消費(fèi)者完全不知情的情況下流入消費(fèi)市場,令消費(fèi)者不安和恐懼。食品企業(yè)也沒有履行其對消費(fèi)者的告知義務(wù),消費(fèi)者的知情權(quán)不能夠得到體現(xiàn)。速生雞問題中,肉雞的養(yǎng)殖企業(yè)或者個人,還有以問題肉雞為原料的食品加工企業(yè),都沒有履行對消費(fèi)者應(yīng)盡的告知義務(wù)。食品消費(fèi)者的知情權(quán)因此無法得到實(shí)現(xiàn),也就無法保障消費(fèi)者的食品安全。食品企業(yè)沒有履行告知義務(wù),特別是隱瞞食品存在問題的真相,實(shí)質(zhì)上是一種對消費(fèi)者的欺騙。保障消費(fèi)者的知情權(quán),控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)是保障消費(fèi)者食品安全的一項(xiàng)重要措施,也是食品企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)。
(四)完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開制度
食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息是反映食品安全風(fēng)險(xiǎn)情況,用于食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)控制的信息。食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息屬于食品安全信息的范疇,在食品安全監(jiān)管工作中,國家十分重視食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)評估工作,但對于食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的公開卻很少強(qiáng)調(diào)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息,不僅用于食品監(jiān)管工作,還用于公眾對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防,對于保障食品安全具有重要的意義。endprint
食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開,是指各級政府及其食品監(jiān)管部門對當(dāng)前食品質(zhì)量情況、存在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)情況予以公開,特別是對當(dāng)?shù)厥称烦闄z結(jié)果的公開。食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息,屬于食品安全信息的重要組成部分。食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開,其意義主要在于以政府權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)一向公眾發(fā)布食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息,使公眾知曉食品安全風(fēng)險(xiǎn)的基本情況,有利于公眾采取預(yù)防措施,也有利于在信息方面引導(dǎo)媒體,避免社會上出現(xiàn)食品安全信息的誤導(dǎo)、誤傳,可以有力的粉碎各種謠言。
在食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開方面,當(dāng)前政府信息公開中存在著一定的問題。第一,食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開缺失與不及時(shí)的問題。在現(xiàn)實(shí)中,政府食品安全信息公開不及時(shí),是比較突出的問題。例如:2013年7月間,我們研究了15家省級已經(jīng)建立的政府食品安全信息網(wǎng)站,其中有8家網(wǎng)站存在著信息發(fā)布不及時(shí)的問題,有的網(wǎng)站甚至僅有5年前網(wǎng)站建立當(dāng)年的幾條信息。第二,食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開不全面與不準(zhǔn)確。食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開方面的不全面與不準(zhǔn)確問題,表現(xiàn)為政府雖然公開了食品安全的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息,但是,所公開的信息的內(nèi)容存在不完整或者不準(zhǔn)確的情況②。例如,2013年7月通過網(wǎng)站查閱,發(fā)現(xiàn)15家省級政府食品安全信息網(wǎng)中,只有3家網(wǎng)站公布了當(dāng)?shù)卮嬖诘氖称焚|(zhì)量問題;有的網(wǎng)站雖然有食品質(zhì)量問題的播報(bào),但內(nèi)容卻是其他省份已經(jīng)被公開的問題。第三,食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開的不統(tǒng)一以及矛盾問題。食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開上存在的不統(tǒng)一問題,或者不一致問題,甚至相互矛盾問題,是政府在食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開方面應(yīng)當(dāng)注意的問題。食品安全信息公開的不統(tǒng)一以及相互矛盾,造成信息公開上的混亂,也造成公眾的困惑與不滿。食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開上的不統(tǒng)一以及矛盾,也是食品安全信息不準(zhǔn)確的體現(xiàn)。
以上問題的解決,可以有針對性地采取不同的措施。對于食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開上的政府缺失與不及時(shí)問題,要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。目前我國相關(guān)的法律制度還存在不足,缺乏有關(guān)食品安全信息公開以及違法的責(zé)任規(guī)定。這一問題的解決,還依賴于政府對食品安全信息的掌握。政府不掌握食品安全的信息,也就無從發(fā)布有關(guān)信息。對于由于工作人員失職造成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開上的不準(zhǔn)確與不全面問題,在解決上,要加強(qiáng)有關(guān)人員的責(zé)任心,要明確崗位職責(zé),要依法追究責(zé)任。對于基于特殊原因故意造成的食品安全事實(shí)發(fā)布不全面問題,在處理上,除了涉及國家機(jī)密以及食品企業(yè)商業(yè)秘密的內(nèi)容,都應(yīng)當(dāng)予以公開。對于食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開的不統(tǒng)一問題,要求政府統(tǒng)一食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的來源,統(tǒng)一信息的發(fā)布,要求加強(qiáng)有關(guān)人員的責(zé)任心,要求以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度審核與發(fā)布食品安全信息。
(責(zé)任編輯:曉亮)endprint