蘆福營

摘要：基層社會治理創(chuàng)新生命力具體表現(xiàn)為創(chuàng)新的可延擴性，即創(chuàng)新的核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)在時間上的可持續(xù)性和空間上的可復(fù)制性。浙江省武義縣后陳村首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度是農(nóng)村基層社會治理的一項制度創(chuàng)新，經(jīng)歷了“制度形成——經(jīng)驗擴散——優(yōu)化拓展”三個階段。十年來，不僅在當(dāng)?shù)氐玫搅顺志脠猿趾统掷m(xù)發(fā)展，而且逐漸向外擴散，由村到縣、市、省，直至全國農(nóng)村，成為一項全國性的村級民主監(jiān)督制度，呈現(xiàn)出強大的可延擴性和旺盛的生命力。村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴主要受創(chuàng)新的內(nèi)容和性質(zhì)、創(chuàng)新的成本與收益、創(chuàng)新延擴的方式和手段、上級政府的態(tài)度、社會的關(guān)注度等因素的影響。

關(guān)鍵詞：基層社會治理；制度創(chuàng)新；可延擴性；村務(wù)監(jiān)督委員會；后陳經(jīng)驗

中圖分類號：C912；D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）05-0067-09

作者簡介：盧福營，杭州師范大學(xué)政治與社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（浙江杭州311121）

近年來，各地積極開展基層社會治理創(chuàng)新并取得了卓越成效，浙江省武義縣后陳村于2004年首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度就是典型一例。村務(wù)監(jiān)督委員會制度不僅在當(dāng)?shù)爻掷m(xù)了十年之久，而且其經(jīng)驗被寫入2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，推廣到了全國，呈現(xiàn)出強大的可延擴性和生命力。本文依據(jù)筆者新近對后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新及其發(fā)展過程的調(diào)查，就基層社會治理創(chuàng)新的可延擴性做些初步研究。

一、可延擴性：基層社會治理創(chuàng)新生命力的表現(xiàn)

“近年來，在社會實踐以及理論研究的每一個領(lǐng)域中，都可以看到人們對創(chuàng)新這個詞語的熱衷?！卑殡S著創(chuàng)新型國家建設(shè)的推進(jìn)，中國形成了獨特的創(chuàng)新繁榮景象。在充分肯定創(chuàng)新成效的同時，也不應(yīng)當(dāng)否認(rèn)創(chuàng)新實踐中的問題?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新實踐中存在著種種獨特的“孤島”現(xiàn)象、“煙花”現(xiàn)象等，致使創(chuàng)新不可延擴、缺乏生命力，由此引起了人們對創(chuàng)新的質(zhì)疑。

所謂生命力，簡單地說，就是生命的活力、事物生存與發(fā)展的能力。具體到基層社會治理創(chuàng)新實踐之中，主要是指特定基層社會治理創(chuàng)新所具有的活力。這種生命力大致表現(xiàn)在兩個層面：一是創(chuàng)新延續(xù)和鞏固的能力；二是創(chuàng)新蔓延和擴散的能力。從一定意義上說，當(dāng)今中國基層社會治理實踐中不乏創(chuàng)新，缺乏的主要是有生命力的創(chuàng)新。如若一項創(chuàng)新不可延擴、缺乏生命力，勢必難以充分發(fā)揮其社會價值，甚至可能造成社會資源的嚴(yán)重浪費。正如李景鵬所說：“一項創(chuàng)新活動如果不能鞏固，就如曇花一現(xiàn)，雖然很絢麗，但很短暫。在實踐中我們經(jīng)常會看到，一項很有意義的創(chuàng)新往往經(jīng)歷一段時間之后，便會銷聲匿跡或者走回頭路。這樣的創(chuàng)新對社會對人民都沒有太大的意義。另外，如果一項創(chuàng)新活動雖然能夠長期堅持下去但不能推廣，僅僅局限于個別的地方，那么這種創(chuàng)新就像一個個盆景一樣，雖小巧玲瓏卻不能形成氣候。這樣的創(chuàng)新其社會意義也不大?！蔽覀冋J(rèn)為，可延擴性是基層社會治理創(chuàng)新生命力的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)把可延擴性引入基層社會治理創(chuàng)新的評價體系，將創(chuàng)新生命力作為引導(dǎo)和推動基層社會治理創(chuàng)新的重要導(dǎo)向。

基層社會治理創(chuàng)新的可延擴性，主要強調(diào)創(chuàng)新的核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)在時間上的可持續(xù)性和空間上的可復(fù)制性。宏觀地表現(xiàn)為兩個方面：

第一，基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。主要是從時間維度上表達(dá)的創(chuàng)新存續(xù)性、持久性，它是衡量基層社會治理創(chuàng)新可延擴性和生命力的重要指標(biāo)。在時間維度上，一項基層社會治理創(chuàng)新的生命力，主要表現(xiàn)為其核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)能夠持續(xù)地發(fā)揮效用，也就是說能夠長期堅持。在基層社會治理創(chuàng)新實踐中，既有長期堅持，持續(xù)時間長達(dá)數(shù)年甚至十多年的創(chuàng)新，也有一些創(chuàng)新活動則因遭遇種種阻力推行不久就夭折，存續(xù)時間較短，未能持久堅持。

第二，基層社會治理創(chuàng)新的可復(fù)制性。主要是從空間維度上表達(dá)的創(chuàng)新輻射性、擴展性，它是衡量基層社會治理創(chuàng)新可延擴性和生命力的又一個重要指標(biāo)。在空間維度上，一項基層社會治理創(chuàng)新的生命力，主要表現(xiàn)為其核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)能夠在其他地方或兄弟部門廣泛地被復(fù)制，也就是說能夠廣泛擴展?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新的可復(fù)制性又具體表現(xiàn)為創(chuàng)新推廣和創(chuàng)新學(xué)習(xí)，前者強調(diào)的是創(chuàng)新者或相關(guān)部門借助行政等手段主動向外推廣創(chuàng)新經(jīng)驗而形成的創(chuàng)新復(fù)制能力，后者則強調(diào)其他地方或部門主動地通過各種途徑向創(chuàng)新者學(xué)習(xí)創(chuàng)新經(jīng)驗而形成的創(chuàng)新復(fù)制能力。從實踐來看，一些基層社會治理的創(chuàng)新經(jīng)驗得到了創(chuàng)新者和政府的成功推廣，甚至得以在全國范圍內(nèi)廣泛推行。有的創(chuàng)新經(jīng)驗則被他人主動學(xué)習(xí)，甚至在被政府推廣之前就已經(jīng)為其他地方和兄弟部門自發(fā)地學(xué)習(xí)和借鑒。但是，實踐表明，也有相當(dāng)部分基層社會治理創(chuàng)新事實并沒有在其他地區(qū)真正地被復(fù)制。一些創(chuàng)新項目即使借助行政手段被推廣，也表現(xiàn)出有其形而無其實的現(xiàn)象。比如，只是建立了相同或類似的組織機構(gòu)，下發(fā)了相應(yīng)的制度文本，置辦了符合標(biāo)準(zhǔn)或要求的設(shè)施等，卻未能把創(chuàng)新的核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)真正地復(fù)制過去，落實到行動中。有的創(chuàng)新則始終未能向外推廣或被其他地方、部門所學(xué)習(xí)。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴

2004年6月18日，浙江省武義縣后陳村成立了全國首個村務(wù)監(jiān)督委員會，標(biāo)志著村務(wù)監(jiān)督委員會制度的誕生。在迄今的十個年頭里，村務(wù)監(jiān)督委員會制度不僅在后陳村和當(dāng)?shù)氐玫搅顺志醚永m(xù)，而且逐漸地向外擴散，直到2010年，村務(wù)監(jiān)督委員會這一制度創(chuàng)新經(jīng)驗被寫進(jìn)十一屆全國人大常委會第十七次會議新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，開始在全國范圍廣泛推行，成為了一項全國性的基層社會治理制度。被有關(guān)部門譽為黨的十六大以來的重大政治體制改革事件之一。村務(wù)監(jiān)督委員會制度發(fā)展與延擴的過程，大致經(jīng)歷了三個階段：

1.村務(wù)監(jiān)督委員會制度的形成階段（2003年——2004年6月18日）

作為一項中國特色的社會主義政治制度，村民自治制度實施三十多年來，已經(jīng)深深地扎根于廣大農(nóng)村社會。然而，在村民自治發(fā)展過程中存在著“重選舉民主、輕管理民主”的問題，相對于民主選舉而言，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督明顯滯后，造成了農(nóng)村基層社會治理運行不暢。特別是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊治理過程中，干部違法亂紀(jì)案件頻發(fā)，引發(fā)群眾的強烈不滿，這是影響農(nóng)村社會和諧與發(fā)展的重要因素，也是損害黨的執(zhí)政威信的重要隱患，因此急切要求借助改革和創(chuàng)新，加強農(nóng)村干部權(quán)力制約和村務(wù)管理監(jiān)督。endprint

后陳村地處城郊，原本是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村干群矛盾和治理問題最為突出的典型村。因村務(wù)管理失序，特別是財務(wù)不公開、管理混亂，村民群眾曾連續(xù)組織了4次集體上訪，總計達(dá)400多人次。2001年，憤怒的村民甚至掀翻了來村調(diào)解的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的車子。在2002年底村級組織換屆選舉中，原村書記在民眾不滿聲中落選。但簡單的干部人事更換并沒有從制度上根本改變村級治理方式，新上任的村班子依然按慣例行事，書記、主任壟斷村治權(quán)力、以權(quán)謀私，再次引發(fā)村民群眾的集體上訪。2003年底，新任村書記因挪用村集體資金上保險收回扣等被“雙規(guī)”，后被免職并開除黨籍。事實上，后陳村曾于2003年成立村財務(wù)監(jiān)督小組，嘗試加強村務(wù)監(jiān)督。但是，“財務(wù)監(jiān)督小組的成立并沒有從根本上改變村級財務(wù)運作狀況。其中一個很重要的原因就是財務(wù)監(jiān)督小組由村兩委授權(quán)，缺少獨立性，監(jiān)督效能低。而且在實際運作過程中，其功能常常被村兩委取代?！贝鍎?wù)管理混亂的問題還是沒有得到根本解決。正是這些農(nóng)村社會治理與發(fā)展的內(nèi)在需求構(gòu)成了村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的內(nèi)生驅(qū)動。

農(nóng)村基層社會治理的制度創(chuàng)新往往需要政府的推動。地方政府也希望通過制度創(chuàng)新來回應(yīng)農(nóng)村基層社會需求，化解農(nóng)村基層社會矛盾，促進(jìn)農(nóng)村基層社會和諧發(fā)展，提升政府治理績效。如此，地方政府的利益與村民群眾的需求找到了共同的區(qū)間，催生了后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會制度。

針對上述矛盾和問題，武義縣紀(jì)委于2004年2月底組織了村務(wù)公開民主管理現(xiàn)狀和問題的專題調(diào)研。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，武義縣委決定以后陳村為試點村莊，開展村務(wù)公開民主管理的改革試點。2004年2月，縣委、紀(jì)委和街道政府聯(lián)合組成試點工作指導(dǎo)組進(jìn)駐后陳村。指導(dǎo)組通過多種形式廣泛聽取民眾意見，并結(jié)合現(xiàn)行法律和村民自治制度，草擬出《村務(wù)管理制度》和《村務(wù)監(jiān)督制度》，對村務(wù)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督做出了較為明確的規(guī)定。為了使民主監(jiān)督制度能夠真正落到實處，創(chuàng)造性地設(shè)置了民主監(jiān)督機構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會。

2004年6月18日，后陳村召開村民代表會議，通過了《村務(wù)管理制度》、《村務(wù)監(jiān)督制度》及建立村務(wù)監(jiān)督委員會的決議，民主選舉了首屆村務(wù)監(jiān)督委員會。從此，后陳村村務(wù)監(jiān)督員會依據(jù)特定的村級規(guī)章制度開始運作，作為一個新變量對農(nóng)村基層社會治理發(fā)揮效用。

可見，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新主要是由于農(nóng)村基層社會內(nèi)生因素的驅(qū)動，但也是當(dāng)?shù)卣貏e是縣紀(jì)委強有力推動的結(jié)果，是一個誘致性變遷與強制性變遷有機結(jié)合的制度變遷過程。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會制度的經(jīng)驗擴散階段（2004年6月18日——2009年底）

后陳村首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度，實質(zhì)是在原有村級組織基礎(chǔ)上增設(shè)一個專門性民主監(jiān)督機構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會，依據(jù)相關(guān)制度對制度執(zhí)行和村務(wù)決策管理工作實施全程監(jiān)督。其核心內(nèi)容體現(xiàn)于“一個機構(gòu)、兩項制度”之中，形成了如下主要原則：

一是分權(quán)制約，突出以權(quán)力制約權(quán)力。在村級組織中設(shè)置專門性權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)，形成新型村級權(quán)力制約關(guān)系和分權(quán)治理的控權(quán)模式。

二是制度規(guī)制，強調(diào)以制度約束權(quán)力。干部的村務(wù)決策管理依據(jù)相關(guān)制度，民主監(jiān)督機構(gòu)同樣按照制度實施監(jiān)督。

三是過程監(jiān)督，實施事前、事中、事后的全程監(jiān)督。民主監(jiān)督組織成員全程參與村務(wù)決策管理過程，監(jiān)督村務(wù)運作。

在村務(wù)監(jiān)督委員會制度的發(fā)展過程中，這些核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)始終得到了堅持與發(fā)展，并作為制度創(chuàng)新的經(jīng)驗陸續(xù)地在其他村莊復(fù)制，逐漸地向外擴散。

2004年7月20日，武義縣所在的金華市委機關(guān)刊物《金華信息》刊發(fā)了《武義縣開展完善村務(wù)公開民主管理工作試點》文章。2004年8月4日，中共武義縣委、武義縣人民政府結(jié)合中央相關(guān)文件精神和后陳村務(wù)監(jiān)督委員會制度試點情況，通過了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開民主管理制度的意見》，要求在全縣分類分步推行村務(wù)公開民主管理工作，實施村務(wù)監(jiān)督委員會制度。

后陳的村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新迅速引起了社會各界的強烈反響，特別是上級政府和媒體、學(xué)者給予了極大關(guān)注。民政部和省、市各級領(lǐng)導(dǎo)紛紛到后陳村和武義縣調(diào)研考察，充分肯定了“后陳經(jīng)驗”。《南方周末》、中央電視臺、新華社、《人民日報》、新華網(wǎng)等數(shù)十家媒體報道了后陳的村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新，一些高校和研究機構(gòu)的學(xué)者也陸續(xù)到武義調(diào)查研究“后陳經(jīng)驗”，有力地推動了后陳村務(wù)監(jiān)督委員會制度經(jīng)驗的擴散，使之成為了聞名遐邇的創(chuàng)新典型。基于“后陳經(jīng)驗”的良好效果和聲譽，金華市于2005年5月18日在武義召開村務(wù)公開民主管理會議，在全市范圍內(nèi)全面推廣“后陳經(jīng)驗”。浙江省的其他一些地方迅速跟進(jìn)，探索村務(wù)監(jiān)督的辦法。比如，天臺縣于2006年開始陸續(xù)建立“村級廉情監(jiān)督站”、椒江區(qū)推行“村級陽光理財監(jiān)督室”制度。武義、天臺等地的探索創(chuàng)新以及良好的監(jiān)督效果，得到了浙江省委省政府高度重視。省委常委會專題研究村務(wù)監(jiān)督委員會工作，召開農(nóng)村基層組織建設(shè)專題工作會議，并于2008年下發(fā)了《關(guān)于完善村級民主監(jiān)督組織，加強村級民主監(jiān)督試點工作的意見》。此后，各地紛紛效仿和學(xué)習(xí)，截至2009年11月，浙江省3萬多個村全部建立了村務(wù)監(jiān)督委員會，覆蓋面達(dá)到100%。同時，一些兄弟省市的地方政府也專門派人到武義縣考察學(xué)習(xí)。

鑒于“后陳經(jīng)驗”的理想成效和社會影響，后陳村于2005年榮獲“全國民主法治示范村”稱號；2006年，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新獲得中國地方政府創(chuàng)新獎入圍獎；2009年，武義縣被評為“全國村務(wù)公開民主管理示范縣”。

由上可見，這一階段村務(wù)監(jiān)督委員會制度的發(fā)展，突出地表現(xiàn)在制度創(chuàng)新的延擴。村務(wù)監(jiān)督委員會制度不僅僅在其創(chuàng)新地得以堅持和鞏固，而且更重要的是制度創(chuàng)新的經(jīng)驗逐漸地向外擴散。需要特別指出的是，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的擴散過程，不只是表現(xiàn)為政府的經(jīng)驗推廣，同時表現(xiàn)為其他地方的主動學(xué)習(xí)，是一個創(chuàng)新者及其上級政府積極推廣與復(fù)制者主動學(xué)習(xí)兩個方面有機結(jié)合的過程。endprint

3.村務(wù)監(jiān)督委員會制度的優(yōu)化拓展階段（2010年至今）

在這一階段，不但村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新經(jīng)驗進(jìn)一步得到延擴，而且村務(wù)監(jiān)督委員會制度逐步得到了優(yōu)化和完善。

第一，在其首創(chuàng)地的優(yōu)化與再創(chuàng)新。2010年，武義縣在全縣開展“四定二評一創(chuàng)”活動：“四定”即定決策規(guī)則、定管理規(guī)程、定監(jiān)督程序、定公開內(nèi)容；“二評”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部實施工作績效滿意度測評、村民對村干部進(jìn)行信任度量化測評；“一創(chuàng)”即創(chuàng)建群眾滿意的村務(wù)監(jiān)督委員會。在全面推行“四定二評一創(chuàng)”活動的基礎(chǔ)上，于2011年實施了“群眾滿意的村務(wù)監(jiān)督委員會”評選。2012年，在村務(wù)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地實施組務(wù)監(jiān)督員制度，在村民小組中設(shè)置組務(wù)監(jiān)督員，監(jiān)督組務(wù)公開工作。2012年6月11日，縣紀(jì)委出臺了《村務(wù)監(jiān)督委員會主任考核辦法（試行）》。2012年7月16日，縣委、縣政府制定了《村務(wù)監(jiān)督委員會履職細(xì)則（試行）》，進(jìn)一步地具體了監(jiān)督內(nèi)容，細(xì)化了監(jiān)督程序，明確了監(jiān)督行為規(guī)范，增強了村務(wù)監(jiān)督委員會制度運行和村務(wù)監(jiān)督的針對性、指導(dǎo)性和可操作性。2013年3月，在全縣推行村務(wù)監(jiān)督委員會主任“周三服務(wù)日”制度。2013年5月，在總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，正式出臺了《村務(wù)監(jiān)督委員會履職細(xì)則》。

第二，在推廣和學(xué)習(xí)過程中的優(yōu)化與完善。在學(xué)習(xí)“后陳經(jīng)驗”的過程中，浙江的一些地方結(jié)合實際做出了一系列再創(chuàng)新。比如，浙江嘉善縣優(yōu)家村制定了《村務(wù)公約》，明確村務(wù)監(jiān)督委員會對村務(wù)決策、財務(wù)預(yù)決算、經(jīng)濟(jì)合同規(guī)范化、責(zé)任追究等方面進(jìn)行監(jiān)督。建德市出臺制度明確村務(wù)監(jiān)督委員會的職能定位、運行機制、考核辦法、保障措施等工作制度。為保障村務(wù)監(jiān)督工作真正落到實處，納入統(tǒng)一、規(guī)范的制度化軌道，浙江省紀(jì)委等部門進(jìn)行了深入調(diào)研，廣泛地總結(jié)各地探索村務(wù)監(jiān)督的經(jīng)驗。2010年8月，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程（試行）》，規(guī)定了村務(wù)監(jiān)督委員會的性質(zhì)、組織設(shè)置、成員的任職條件和終止條件、回避制度、工作職責(zé)和權(quán)利義務(wù)，明確了村務(wù)監(jiān)督委員會的主要監(jiān)督內(nèi)容，制定了村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督辦法、監(jiān)督程序、保障措施，等等。如此，一方面，從制度設(shè)計上進(jìn)一步地完善了村務(wù)監(jiān)督委員會制度，促進(jìn)了村務(wù)監(jiān)督的規(guī)范化；另一方面，從制度層級上提升到省級地方法規(guī)的層面，促使村務(wù)監(jiān)督委員會制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎憬∞r(nóng)村基層社會治理的一項法定制度。

2010年10月28日，全國人大常委會表決通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)”。這意味著“后陳經(jīng)驗”得到了國家法律的肯定，村務(wù)監(jiān)督委員會制度進(jìn)一步地得到了國家法律法規(guī)的保障，在全國范圍內(nèi)普遍推行，成為一項全國性的農(nóng)村基層社會治理制度。與此同時，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新也得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定。2011年2月1日，習(xí)近平作出批示：“建立村務(wù)監(jiān)督委員會，規(guī)范村干部用錢用權(quán)行為，是密切干群關(guān)系、維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的積極舉措，也是加強農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和基層民主政治建設(shè)的一個有益探索。浙江在這方面的經(jīng)驗和做法可供借鑒?！贝撕螅鍎?wù)監(jiān)督委員會制度在全國各地逐漸推行。各地在推行村務(wù)監(jiān)督委員會制度的過程中結(jié)合本地實際積極探索村務(wù)監(jiān)督的具體方式和途徑，使監(jiān)督更加到位、更加可行，制度更加優(yōu)化、更加完善。比如，浙江諸暨市細(xì)化村務(wù)監(jiān)督方式，打造村務(wù)質(zhì)詢機制；浙江寧波市鎮(zhèn)海區(qū)對村務(wù)監(jiān)督進(jìn)行分工，強化監(jiān)督崗位建設(shè)；浙江嘉善縣全面推進(jìn)“1+x”網(wǎng)格化村務(wù)監(jiān)督工作；浙江慶元縣建立村務(wù)質(zhì)詢監(jiān)督責(zé)任追究制度；浙江天臺縣實行村務(wù)監(jiān)督員“碰頭會”制度。山東、江蘇、四川、河南等地也有部分縣市進(jìn)行了農(nóng)村監(jiān)督委員會制度的探索，并取得了良好效果。

根據(jù)對村務(wù)監(jiān)督委員會制度發(fā)展與延擴過程的考察，不難發(fā)現(xiàn)，村務(wù)監(jiān)督委員會制度不僅是一項當(dāng)?shù)剞r(nóng)村長期堅持和持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村基層社會治理制度，而且是一項逐漸擴散和不斷創(chuàng)新的農(nóng)村基層社會治理制度。在堅持核心內(nèi)容、主要原則和精神實質(zhì)不變的前提下，從各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體實際出發(fā)，不斷地創(chuàng)新完善和推廣學(xué)習(xí)，促進(jìn)了村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的逐步延擴，顯現(xiàn)出村務(wù)監(jiān)督委員會制度旺盛的生命力。

三、村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新延擴的影響因素

作為一項農(nóng)村基層社會治理的制度變革，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴勢必受到多種因素的共同影響。宏觀地分析，最主要有：

1.創(chuàng)新的內(nèi)容和性質(zhì)

每一項農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新均有其獨特的內(nèi)容，并因其內(nèi)容不同而呈現(xiàn)為不同性質(zhì)的創(chuàng)新行為，影響著創(chuàng)新的延擴。一般而言，那些反映民眾普遍性要求的創(chuàng)新更具有可延擴性，具有強大的生命力；反之，難以實現(xiàn)實質(zhì)性的延擴，缺乏生命力。

村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新是對民眾需求的一種特殊回應(yīng)，是一種“需求一回應(yīng)”型創(chuàng)新，較好地體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾的意愿和利益。首先，后陳村之所以首創(chuàng)了村務(wù)監(jiān)督委員會制度，本身主要源于廣大農(nóng)民群眾強烈的村務(wù)監(jiān)督要求。正是由于農(nóng)村基層社會監(jiān)督制度設(shè)置上的不完善，造成了村干部的行為失范和村務(wù)管理的無序，導(dǎo)致了村集體和村民的利益損失，引發(fā)了村民群眾的強烈不滿。后陳村村民群眾以重復(fù)性、群體性上訪，甚至暴力抗?fàn)幍葮O端方式表達(dá)村務(wù)民主監(jiān)督的需求，形成了有力的倒逼機制。后陳村曾經(jīng)于2003年自發(fā)地組建了村財務(wù)監(jiān)督小組，實施村務(wù)民主監(jiān)督，但未能取得理想的實踐效果。從某種意義上說，正是在此特殊背景下，后陳村所在的武義縣紀(jì)委直接介入，推動了村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新。其次，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴也是基于廣大農(nóng)民群眾的需求。后陳村面臨的問題和挑戰(zhàn)并非村莊的個別或偶然現(xiàn)象，村干部行為失范和村務(wù)管理無序及其由此造成的農(nóng)民群眾不滿和抗議，在現(xiàn)階段中國農(nóng)村基層社會中具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴１热?，后陳村所在的武義縣，在2000年到2003年間，共查處農(nóng)村違法違紀(jì)案件153件，查處村干部123人。2003年武義縣紀(jì)委受理的狀告村干部的信訪案件達(dá)305件，占全縣信訪總量的95%。其中，重復(fù)上訪的124件（次），越級上訪的259件（次）。村干部違法違紀(jì)及由此而造成的村民群眾上訪清楚地表達(dá)了農(nóng)民群眾對于村級民主監(jiān)督的強烈需求，正是這種強烈的需求有力地支撐了制度創(chuàng)新的延擴。endprint

2.創(chuàng)新的成本與收益

農(nóng)村基層社會治理的制度創(chuàng)新及其延擴，無疑會受成本與收益的影響。一般而言，那些成本低、收益高的創(chuàng)新項目容易延擴；反之，可延擴性較小。成本與收益關(guān)系不僅是表達(dá)創(chuàng)新效率的一項重要指標(biāo)，而且也是影響創(chuàng)新延擴的重要因素。一方面，成本的大小直接關(guān)系到創(chuàng)新活動的延擴。任何一項制度創(chuàng)新的延擴均需要付出一定的成本，無論是創(chuàng)新活動的持續(xù)還是創(chuàng)新的擴散均與其成本相關(guān)聯(lián)。有些創(chuàng)新制度的實施要求有相當(dāng)?shù)娜肆?、物力、財力做支撐，可能由于成本過高而難以延擴。其次，創(chuàng)新的收益也是影響創(chuàng)新可延擴性的一個重要因素。創(chuàng)新的收益可以有多種表現(xiàn)形式，諸如收入、權(quán)力、聲望和安全等。如果一項制度創(chuàng)新會大幅度增加創(chuàng)新者的收益，這一創(chuàng)新制度就會持續(xù)下去；如果它有損于創(chuàng)新者的收益，則無法持續(xù)。同理，如若一項創(chuàng)新制度能夠給復(fù)制者帶來明顯收益，那么就有可能被廣泛地復(fù)制；反之，則不可復(fù)制。

從一定意義上說，農(nóng)民群眾不僅是農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的參與者，同時也是創(chuàng)新的承受者。農(nóng)村基層社會治理的制度創(chuàng)新最終會落實到農(nóng)民群眾身上，因此民眾對創(chuàng)新活動的認(rèn)同度直接關(guān)系到創(chuàng)新的延擴。如若一項創(chuàng)新是農(nóng)民群眾能夠承受的，而且能夠給其帶來利益和實惠，那么創(chuàng)新制度就會得到農(nóng)民群眾的廣泛認(rèn)同，因而具有深厚的群眾基礎(chǔ)，容易堅持和擴散。反之，如若一項創(chuàng)新不能給農(nóng)民群眾帶來利益和實惠，或者超出了農(nóng)村和農(nóng)民的承受能力，那么有可能得不到民眾的認(rèn)同和支持，從而因缺乏群眾基礎(chǔ)而削弱其可延擴性。正是在這個意義上，農(nóng)民群眾的認(rèn)同度成為嵌入農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新延擴過程的重要變量。

實踐表明，村務(wù)監(jiān)督委員會制度是一項低成本、高收益的制度創(chuàng)新。這里我們以制度首創(chuàng)地后陳村為例分析。按制度規(guī)定，后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會由3人組成，3名成員的定崗誤工補貼，主任每年480元、委員每年360元，總計1200元。加上其他的一些開支，后陳村集體每年需要為村務(wù)監(jiān)督委員會支付的費用每年3000元左右。但據(jù)統(tǒng)計，截止2013年，該村村務(wù)監(jiān)督委員會建立9年來，共計審核糾正不規(guī)范票據(jù)42筆，拒付不合理開支3.8萬元，為全村增收節(jié)支480多萬元。不僅如此，通過村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，村莊治理轉(zhuǎn)入有序軌道，創(chuàng)造了干部“零違紀(jì)”、村民“零上訪”、工程“零投訴”、不合規(guī)支出“零入帳”的“四零”記錄，并于2005年榮獲了“全國民主法治示范村”等榮譽。在民主監(jiān)督背景下，干群關(guān)系融洽和諧、村莊經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展：村集體收入由2004年的20萬元，增長到了2012年的340余萬元。浙江省2009年實行村務(wù)監(jiān)督委員會全覆蓋后，當(dāng)年紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)受理反映農(nóng)村黨員干部的信訪舉報數(shù)量同比下降6.71%，2010年又下降15.5%。可見，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新及其延擴取得了顯見的收益。

3.創(chuàng)新延擴的方式與手段

社會治理創(chuàng)新的堅持與擴散勢必選擇一定的方式和手段，方式和手段是嵌入創(chuàng)新延擴的重要變量。從村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴實踐看，至關(guān)重要的是以下兩個方面：

首先，創(chuàng)新延擴過程的互動方式。從一定意義上說，創(chuàng)新的延擴過程是創(chuàng)新者推廣創(chuàng)新經(jīng)驗與創(chuàng)新承續(xù)者堅持發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)驗、復(fù)制者學(xué)習(xí)創(chuàng)新經(jīng)驗的統(tǒng)一，創(chuàng)新推廣者與承續(xù)者、復(fù)制者之間的互動關(guān)系是直接影響創(chuàng)新延擴過程的重要因素。在現(xiàn)有制度體系下，創(chuàng)新者與承續(xù)者、復(fù)制者都是相對獨立的利益主體，彼此之間存在著一種“競爭——合作”關(guān)系。如果創(chuàng)新的堅持或擴散在業(yè)務(wù)或結(jié)果上與創(chuàng)新承續(xù)者、復(fù)制者形成利益競爭關(guān)系，那么有關(guān)創(chuàng)新信息有可能被人為阻隔，從而制約創(chuàng)新延擴；反之，如果創(chuàng)新的堅持或擴散在業(yè)務(wù)上或結(jié)果上與創(chuàng)新承續(xù)者、復(fù)制者形成共贏互利的利益合作關(guān)系，那么相關(guān)創(chuàng)新信息就會較暢通地在彼此之間流通和傳播，從而促進(jìn)創(chuàng)新的延擴。

從村務(wù)監(jiān)督委員會制度的發(fā)展過程來看，創(chuàng)新者與創(chuàng)新承續(xù)者、復(fù)制者之間形成了較為復(fù)雜的“競爭——合作”關(guān)系，彼此之間雖有競爭，但更多地表現(xiàn)為合作共贏關(guān)系。在“后陳經(jīng)驗”的創(chuàng)制地武義縣，是否繼續(xù)堅持與發(fā)展村務(wù)監(jiān)督委員會的創(chuàng)新，事實也需要經(jīng)受利益的考量。由于村務(wù)監(jiān)督委員會制度是全國首創(chuàng)，且4天后中央政府就出臺了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開民主管理的意見》（2004年第17號文件），“后陳經(jīng)驗”因此成為了健全和完善村務(wù)公開民主管理活生生的現(xiàn)實樣本，形成了極大的利益空間。正是這一創(chuàng)新使后陳村和武義縣成為了全國先進(jìn)，得到了全國的廣泛關(guān)注。村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的承續(xù)者們清楚地認(rèn)識到，堅持和發(fā)展村務(wù)監(jiān)督委員會制度，既是廣大民眾的要求，也可以進(jìn)一步地創(chuàng)造政績，為自己和地方帶來利益。故此，盡管村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新以來，后陳村級組織和武義縣紀(jì)委等相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位已經(jīng)歷了多次換屆，但村務(wù)監(jiān)督委員會制度的延擴和再創(chuàng)新始終被視為后陳村和武義縣的一張王牌，在工作中得到特別關(guān)注。十年中，后陳村和武義縣在原有制度基礎(chǔ)上不斷自我完善，在堅持中逐漸地推動村務(wù)監(jiān)督委員會制度的發(fā)展。同時，積極主動地向外推廣和擴散。學(xué)習(xí)和復(fù)制村務(wù)監(jiān)督委員會制度，既是回應(yīng)農(nóng)村和農(nóng)民的強烈需求，又是響應(yīng)中央政府的號召；既可以促進(jìn)農(nóng)村社會和諧與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，又能夠給地方政府帶來重要政績。故此，其他地方政府學(xué)習(xí)和復(fù)制村務(wù)監(jiān)督委員會制度同樣“有利可圖”。正是在這種共贏互利的關(guān)系中，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新經(jīng)驗迅速得到了擴散。據(jù)不完全統(tǒng)計，村務(wù)監(jiān)督委員會制度建立以來，先后有十多個省、市，數(shù)千人次主動地到武義縣考察、學(xué)習(xí)“后陳經(jīng)驗”。

其次，創(chuàng)新的制度化水平。制度化水平包含兩個維度：一是將創(chuàng)新的成果“文件化”的頻率，二是“文件化”的效力等級=。創(chuàng)新的制度化水平與規(guī)范性文件的頻率和效力等級呈正相關(guān)性。如果有關(guān)部門能不斷地用規(guī)范性文件鞏固一項創(chuàng)新的成果，那么制度化水平就高；如果這些規(guī)范性文件的效力等級相對較高，那么制度化水平也相應(yīng)提高。制度化水平高，意味著創(chuàng)新的延擴過程得到了強有力的“制度支持，可延擴性就強。

自后陳村建立第一個村務(wù)監(jiān)督委員會以來，武義縣黨政部門就堅持和完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度先后下發(fā)了《村務(wù)監(jiān)督委員會履職細(xì)則》等十多個重要文件。浙江省黨政部門下發(fā)了《關(guān)于完善村級民主監(jiān)督組織，加強村級民主監(jiān)督試點工作的意見》、《村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程（試行）》、《關(guān)于進(jìn)一步加強村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)的意見》、《關(guān)于落實村務(wù)監(jiān)督委員會主任基本報酬的意見》、《村務(wù)監(jiān)督委員會主任工作職責(zé)（試行）》等重要文件。2010年，《中華人民共和國村民委員會組織法》肯定了村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新成果，明確村一級必須設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會或其他村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)村級民主監(jiān)督工作。顯然，無論從文件的頻率還是文件的效力等級看，村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新都得到了強有力的制度支持。這些制度一方面促進(jìn)了制度的逐步完善，使之具有更強的可操作性和更高的可復(fù)制性；另一方面成為一種特殊的動力，推動制度創(chuàng)新的延擴。正是借助于這些制度的支持和推動，后陳首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度才得以持續(xù)發(fā)展，并迅速有效地向外擴散。endprint

4.上級政府的態(tài)度

目前，中國實行單一制政體，實行自上而下的權(quán)力授受制度和下級服從上級的管理原則，形成了一種獨特的壓力型體制，上級政府和官員的意志、態(tài)度對于下級和基層群眾的行為具有極大的影響力。正是在這種獨特的體制背景下，地方創(chuàng)新的延擴很大程度上依賴于上級政府及其領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度和權(quán)力。實踐證明，上級的肯定與支持會極大地促進(jìn)創(chuàng)新的延擴；反之，如若上級持懷疑或否定態(tài)度，則創(chuàng)新往往難以持續(xù)和擴散。故此，創(chuàng)新者時常會以獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定和批示為榮，并轉(zhuǎn)化為堅持和推廣創(chuàng)新的強大動力。

上級政府的層級與權(quán)力也因此成為影響創(chuàng)新延擴的重要變量?！皺?quán)力是根據(jù)自己的目的去影響他人行為的能力，也就是說，權(quán)力是一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的結(jié)果，使他人的行為符合自己的目的。”一般來說，政府的層級越高，其權(quán)力越大。但在同級政府的各部門中，由于職能不同，其實際權(quán)力也會表現(xiàn)出差異性。在實踐過程中，一項創(chuàng)新越是得到更高級別政府和權(quán)威政府部門及其官員的關(guān)注和肯定，創(chuàng)新經(jīng)驗越容易被他人接受，從而轉(zhuǎn)化為一種特殊的驅(qū)動力，促進(jìn)創(chuàng)新的堅持與擴散。十年來，后陳首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度，由于其良好的績效得到了上級政府及其官員的高度關(guān)注和肯定。具體表現(xiàn)在：

第一，后陳所在的武義縣黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)采取各種措施和方式積極推動，從而使這項創(chuàng)新在幾個月內(nèi)迅速地在全縣范圍內(nèi)推廣，并得到持久堅持與持續(xù)發(fā)展。同時，借助各種形式的宣傳，有效地推動了村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新經(jīng)驗的向外擴散。

第二，上級政府和領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注和充分肯定“后陳經(jīng)驗”。武義縣所在的金華市、浙江省黨政部門分別組織了村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的專題調(diào)研。中央、省、市各級領(lǐng)導(dǎo)紛紛到后陳和武義考察創(chuàng)新經(jīng)驗，對“后陳經(jīng)驗”做出高度評價。習(xí)近平總書記在浙江主政時，曾于2005年親自到后陳調(diào)研，對村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新給予了充分肯定，并做出專門批示。2011年2月，習(xí)近平、賀國強、回良玉、李源潮等中央領(lǐng)導(dǎo)相繼作出批示，高度肯定浙江農(nóng)村建立村務(wù)監(jiān)督委員會的實踐成果。

第三，后陳村和武義縣因村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新獲得了各級各類政府獎勵十多項，其中最有代表性的是：2005年后陳村被評為“全國民主法治示范村”，2007年村務(wù)監(jiān)督委員會創(chuàng)新被評為“全國村務(wù)公開民主管理制度創(chuàng)新獎”，2009年武義縣被評為“全國村務(wù)公開民主管理示范縣”。

第四，中央和上級地方政府以法律和正式文件的形式肯定“后陳經(jīng)驗”，并通過行政方式積極推廣。比如，2010年全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，肯定了村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新，明確規(guī)定村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)。2005年5月18日，金華市委在武義召開村務(wù)公開民主管理會議，會議要求在全市范圍內(nèi)全面推廣“后陳經(jīng)驗”。浙江省委、省政府專題研究村務(wù)監(jiān)督委員會工作，下文推廣“后陳經(jīng)驗”，并于2010年8月在全國率先出臺《村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程（試行）》。

后陳的村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新正是在各級政府肯定中得以在本地堅持與發(fā)展，并逐漸地向外擴散，呈現(xiàn)出強大的可延擴性和生命力。

5.社會的關(guān)注度

創(chuàng)新的延擴與社會關(guān)注度呈正相關(guān)，社會關(guān)注度包括媒體報道、學(xué)界研究等。應(yīng)當(dāng)說，在當(dāng)前的創(chuàng)新環(huán)境下，媒體報道和學(xué)者研究體現(xiàn)了政府意志和主流價值，反映了民眾意愿，同時又具有傳播的廣泛性、研究的客觀性等特點，能夠形成獨特的輿論氛圍，構(gòu)成影響創(chuàng)新延擴的重要因素。

2004年8月12日《南方周末》上刊發(fā)《中國基層民主邁向“后選舉”門檻》一文，首先報道了后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的情況。隨后，中央電視臺、《人民日報》、新華社、新華網(wǎng)等數(shù)十多家中央及地方媒體多次報道和介紹了“后陳經(jīng)驗”。高校和各類研究機構(gòu)的專家、學(xué)者紛紛到后陳村和武義縣實地調(diào)查，在此基礎(chǔ)上發(fā)表了數(shù)十篇專題論文或調(diào)研報告。媒體的報道和學(xué)者的研究對于村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的延擴發(fā)揮了特殊的作用。

首先，媒體的廣泛、深入報道和學(xué)者的調(diào)研、交流擴大了“后陳經(jīng)驗”的社會影響，使后陳首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度迅速成為遠(yuǎn)近聞名的農(nóng)村基層社會治理制度創(chuàng)新的典型，從而形成一種有助于“后陳經(jīng)驗”延擴的輿論環(huán)境，促進(jìn)后陳和武義縣堅持和完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度，上級政府推廣“后陳經(jīng)驗”，其他地方學(xué)習(xí)和復(fù)制村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新。

其次，媒體廣泛、深入的報道和專題介紹，促進(jìn)了村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的信息傳播，為創(chuàng)新經(jīng)驗的學(xué)習(xí)和復(fù)制提供了便利，從而促進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的擴散。

再次，媒體特別是學(xué)者們對“后陳經(jīng)驗”的調(diào)查研究和經(jīng)驗總結(jié)，有助于加深對村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的認(rèn)識，也能夠為有關(guān)部門優(yōu)化和完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度、各地學(xué)習(xí)和推廣“后陳經(jīng)驗”提供有益的理論指導(dǎo)。

（責(zé)任編輯：薛立勇）endprint