卜玉榮

摘要：新形勢下，高校辦學(xué)經(jīng)費來源呈現(xiàn)多元化，支出呈現(xiàn)多層面，為使高校財務(wù)安全高效運行，在深入研究高校財務(wù)內(nèi)控制度運行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，本文針對財務(wù)活動中存在的一些問題，提出了進一步提高我國高校財務(wù)內(nèi)控能力、降低財務(wù)風(fēng)險的對策和建議，以期對部分高校今后制定切實可行的財務(wù)內(nèi)控機制提供新的思路。

關(guān)鍵詞：高校 財務(wù)內(nèi)控機制 風(fēng)險 評價研究

隨著我國高等教育大眾化進程的推進，高校的辦學(xué)規(guī)模也在不斷擴大，教學(xué)、科技等活動也變得更加頻繁，經(jīng)費的多元化投入和名目眾多的支出促使高校財務(wù)管理理念也要隨之改變，即傳統(tǒng)的核算管理逐步被會計預(yù)算與核算管理所替代。原有的財務(wù)內(nèi)控機制已不能適應(yīng)復(fù)雜多變的財務(wù)環(huán)境，為保證教學(xué)、科技等活動的有序進行，保護高校財產(chǎn)的安全和完整，防止、糾正錯誤和預(yù)防、懲治腐敗，進一步完善高校財務(wù)的內(nèi)控機制，降低財務(wù)風(fēng)險就顯得尤為重要。

一、高校財務(wù)內(nèi)控機制的運行現(xiàn)狀

近年來各高校都在加大財務(wù)內(nèi)控制度的建設(shè)，但大多數(shù)高校的財務(wù)內(nèi)控制度依然存在不健全、不嚴密的問題：一是內(nèi)部控制環(huán)境存在局限性；二是風(fēng)險評估系統(tǒng)不完善；三是內(nèi)部控制信息不暢通；四是內(nèi)部監(jiān)控力度不夠。

（一）財務(wù)內(nèi)控制度運行的環(huán)境存在局限性

我國高校從經(jīng)費籌措渠道上劃分為公辦高校與民辦高校，公辦高校絕大部分采用黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的治理機制。財務(wù)由校長主管或由副校長協(xié)管，通常校長分管財務(wù)，機構(gòu)設(shè)置上還存在著一些問題，譬如相當一部分高校分管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)受其專業(yè)的限制，他們并不是學(xué)財務(wù)管理專業(yè)的科班出身，有些由于缺乏基本的財務(wù)知識或者沒有從事財務(wù)工作的相關(guān)經(jīng)驗，往往會誤解為高校財務(wù)內(nèi)控是財務(wù)部門的事，思想上不引起重視，行動上就會大打折扣。還有，教學(xué)科研設(shè)備管理與國有資產(chǎn)管理有重疊的部分，這樣的設(shè)置容易導(dǎo)致管理重疊，在權(quán)責(zé)的劃分和執(zhí)行上容易產(chǎn)生混亂。其次，由于歷史原因和引進高層次人才的需要，部分老員工和高層次人才的家屬財務(wù)素質(zhì)不高，致使其從事與財務(wù)相關(guān)工作效率低下，增加了高校財務(wù)內(nèi)控工作的難度。再則，學(xué)校在員工績效考評上過于重視干部業(yè)績和教師的科研成果，沒有綜合考慮科研經(jīng)費績效考核等其他相關(guān)指標，容易以偏概全，同時還會導(dǎo)致部門和個人提供虛假會計信息和忽視教學(xué)與科研質(zhì)量。

（二）財務(wù)風(fēng)險評估系統(tǒng)不完善

雖然據(jù)財政部、教育部財教字《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險的意見》（財教[2010]568號），各地方財政以及高校努力化解30%-60%不等的貸款，但銀行貸款成為高校負債后，能否“按期還本付息”是其存在的主要債務(wù)風(fēng)險。我國高校公辦學(xué)校居多，實行的是部省共建和省市共建以省為主的管理體制，它的管理模式和經(jīng)費支出方式不像企業(yè)那樣——運作不下去直接破產(chǎn)，如資金確實周轉(zhuǎn)困難，國家還可以伸出援助之手，國家與高校在經(jīng)費支持上就像“父與子”的關(guān)系一樣，只因為這種管理模式的存在，就造成了部分高校領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)主管形成錯覺：他們所做的事是為國家的，欠下的債務(wù)學(xué)校還不起理應(yīng)國家來承擔(dān)，因此就造成了所有高校沒有不負債的。另外，國家與高校在經(jīng)費支持上也像“一父多子”關(guān)系，相對個別高校而言過重的銀行舉債影響了其在銀行中的信譽，同時也嚴重影響了自身在教學(xué)科研上的進一步投入、正常基建和后勤工作的維系以及教職工的同比收入，從而嚴重阻礙了高校的可持續(xù)發(fā)展。因此，高校舉債風(fēng)險評估系統(tǒng)亟待完善。

（三）財務(wù)內(nèi)部監(jiān)控力度不夠

但隨著高校收入來源的復(fù)雜化，高校支出也日趨復(fù)雜。由于審計部門對經(jīng)濟行為多發(fā)生事后審計，很少參與事前和事中的監(jiān)管，因此不易發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)行為。目前審計隊伍人員普遍缺編，所有收入＼支出審計不太可能及時跟上，加之高校現(xiàn)有審計部門不獨立，部分審計工作很難到位，甚至為了簡化程序，省略審計環(huán)節(jié)。造成高校審計監(jiān)督和評價名不副實，加上高校財務(wù)管理層存在著“重改革，輕治理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正?，F(xiàn)象，從而導(dǎo)致了費盡周折得來的有限辦學(xué)經(jīng)費的嚴重浪費。另外，隨著高校無紙化辦公的普及和數(shù)字化會計系統(tǒng)的應(yīng)用，財會系統(tǒng)軟件更新、刪除部分信息不留蛛絲馬跡，已經(jīng)變得輕而易舉，數(shù)字化舞弊行為很難被發(fā)現(xiàn)。相對于數(shù)字化會計技術(shù)的發(fā)展，高校內(nèi)部財務(wù)審計手段的基本還停留在紙質(zhì)文檔核對上，以上因素都嚴重阻礙了高校財務(wù)審計的質(zhì)量。

二、加強高院財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)的建議

（一）加強高校財務(wù)內(nèi)控環(huán)境建設(shè)

1.調(diào)整高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)

隨著高等教育改革的廣泛深入，高校辦學(xué)經(jīng)費投入日趨多元化，原有依法建立起來的法人治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)該發(fā)生變化。目前我國大多數(shù)高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制治理結(jié)構(gòu)，校長全面負責(zé)行政事務(wù)，并主管財務(wù)。為加強高校財務(wù)內(nèi)控機制，有效防范財務(wù)風(fēng)險，建議調(diào)整為黨委和董事會共同領(lǐng)導(dǎo)的校長負責(zé)制，黨委和校董事會平級，黨委主要把握高校辦學(xué)方向和黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位、負責(zé)干部的任免，而校董事會主要負責(zé)高校行政事務(wù)的重大決策，校董事會主席通常由校黨委書記兼任，成員有校長、職工代表、學(xué)生代表、社會團體與校友會代表等組成。校董事會行使財務(wù)決策權(quán)，校長負責(zé)的教務(wù)委員會行使執(zhí)行權(quán)，而教代會、審計和監(jiān)察委員會等行使監(jiān)督權(quán)。由于執(zhí)行的過程和結(jié)果受到廣泛的監(jiān)督并能及時反饋，從而能降低高校財務(wù)風(fēng)險，改善財務(wù)治理狀況。

2.推行總會計師制度

根據(jù)新的高等學(xué)校財務(wù)的規(guī)定，符合條件的高等學(xué)校應(yīng)設(shè)立總會計師崗位，其職責(zé)是協(xié)助校長分管學(xué)校的財務(wù)工作。財務(wù)組織機構(gòu)為校長主管財務(wù)、總會計師協(xié)管財務(wù)、相關(guān)部門具體負責(zé)財務(wù)。從現(xiàn)實需求來看，高校經(jīng)過規(guī)模擴張，其財務(wù)管理工作已經(jīng)擴展到教務(wù)、科技、基建、產(chǎn)業(yè)等部門，這樣內(nèi)容龐雜巨細、業(yè)務(wù)量翻番的工作再由財務(wù)部門負責(zé)，已經(jīng)不很科學(xué)，另外經(jīng)過規(guī)模擴展后的高校亟需提高質(zhì)量，尤其辦學(xué)經(jīng)費的使用需要加強績效考評、不當追責(zé)等企業(yè)化運作模式，這也要求財務(wù)管理的專業(yè)化、系統(tǒng)化，而施行總會計師制能夠順應(yīng)這種要求。推行總會計師制，可以使財務(wù)部門專門從事預(yù)算、核算、分析、決策、跟蹤分析等財務(wù)專業(yè)性強的工作。只有加強了制度建設(shè)，才能改善高校財務(wù)運行現(xiàn)狀。

3.加強全員內(nèi)控意識

高校首先應(yīng)加強財會隊伍建設(shè)，建立健全會計機構(gòu)，科學(xué)配備會計人員，堅決實行不相容崗位相分離。高校定期安排財務(wù)人員出去培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提高自身素質(zhì)，培養(yǎng)與時俱進和統(tǒng)攬全局的能力，不斷提升財會專業(yè)素養(yǎng)，熟練掌握國家財稅法規(guī)，及時掌控高校自身的財務(wù)狀況。高校除定期組織財會人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)外，財會人員也應(yīng)加強自學(xué)能力，牢固樹立終身學(xué)習(xí)的理念，不斷更新知識結(jié)構(gòu)。其次，高校高層和中層領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視財務(wù)工作，高校各級領(lǐng)導(dǎo)要主動了解財經(jīng)法規(guī)和財務(wù)內(nèi)控制度。再則，高校應(yīng)定期向全體員工尤其承擔(dān)科研項目和教研任務(wù)的員工宣傳最新的財務(wù)法律法規(guī)和宣講違反財務(wù)紀律而觸犯刑法的案例，以增強全體職工的財經(jīng)紀律和財務(wù)內(nèi)控意識。

（二）完善高校財務(wù)風(fēng)險防范機制

1.嚴格執(zhí)行項目借貸制度

高校在改革和發(fā)展過程中，或多或少面臨財務(wù)風(fēng)險和債務(wù)壓力。規(guī)避財務(wù)風(fēng)險和緩解債務(wù)壓力，首先要合理控制擴張的速度，其次要分析高校所有工程實施所需資金以及資金來源渠道和償還方式及能力，還要嚴格執(zhí)行一套有關(guān)貸款立項、使用、控制和評價的制度。對于舉債項目事先要充分論證其可行性，進行嚴格評審，嚴格控制負債規(guī)模，對貸款可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行預(yù)測評估，避免因后期難以償還貸款而導(dǎo)致學(xué)校資金運轉(zhuǎn)不暢、項目停滯，影響教學(xué)活動的正常運行。在使用貸款資金的過程中，要確保?？顚Ｓ?，絕不能挪作他用，及時跟蹤檢查和定期監(jiān)督資金的使用情況，避免資金的浪費，并正確評價資金的使用效果。

2.完善風(fēng)險監(jiān)控評價機制

科學(xué)合理評價高校舉債項目的風(fēng)險，除了通常建立的嚴格控制負責(zé)規(guī)模、清晰償還能力等財務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制外，從政府層面，也應(yīng)建立外部監(jiān)督機制。從銀行層面，應(yīng)該建立高校借貸信用評價機制。從高校自身層面，也應(yīng)建立決策評價機制，嚴格執(zhí)行追責(zé)制度。

3.建立高校財務(wù)信息公開制度

利用報欄、櫥窗以及辦公信息化等宣傳場所，高校應(yīng)定期向全體員工公布財務(wù)年度預(yù)算、決算以及實際收入與支出等信息，尤其大額資金使用、重大事項應(yīng)及時公開，讓全體員工知曉并參與管理，真正起到高校全員參與監(jiān)督的作用。

（三）強化高校財務(wù)審計監(jiān)督職能

1.調(diào)整高校審計、監(jiān)察部門的組織結(jié)構(gòu)

高校的審計、監(jiān)察部門應(yīng)該實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，高校董事會下的審計、監(jiān)察委員會分別歸屬省教育廳審計部門、省教育廳監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)，高校審計、監(jiān)察委員會負責(zé)人實行委派制、流動制。其職責(zé)是代表上一級組織對高校的財務(wù)進行審計和監(jiān)督。

2.加大高校外部督查力度

審計師事務(wù)所是高校以外的社會化、專業(yè)化的審計機構(gòu)，通常由具有獨立的財產(chǎn)權(quán)益、獨立的人員和獨立進行財務(wù)活動且具有高校財務(wù)管理專業(yè)知識的專家、學(xué)者組成。審計師事務(wù)所等高校外部審計機構(gòu)主要由上級財政部門負責(zé)聘請，代表財政部門、主管部門定期來校開展財務(wù)審計等活動，目的是增強外部審計的客觀性和公正性，在高校外部形成有效的監(jiān)督力量，對高校財務(wù)管理工作進行監(jiān)督，并提供客觀公正的審計報告和審查意見，為學(xué)校財務(wù)管理工作的健康發(fā)展提供指導(dǎo)。

3.完善財務(wù)活動的審計監(jiān)控過程

改革高校財務(wù)內(nèi)控偏向事后控制為事前、事中和事后并重控制。事前控制首先建立健全工作機構(gòu)，完善規(guī)章制度，保障財務(wù)活動有效開展；各機構(gòu)工作人員的選任應(yīng)與其職位要求相匹配，完善員工的進修、考核以及職務(wù)晉升機制，做到事前信息公開、透明，進行業(yè)務(wù)活動預(yù)算經(jīng)費審計。事中控制就是要對高校業(yè)務(wù)活動中發(fā)生的經(jīng)費進行審核確認，對會計信息和有價憑證等進行審查，對業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督。事后控制就是對高校業(yè)務(wù)活動、會計信息的核算進行檢查評估而實行的事后監(jiān)督。

4.建立強有力的問責(zé)制度

高校違反財經(jīng)紀律的現(xiàn)象為什么屢禁不止，貪污腐敗案件時有發(fā)生，就是因為高校各級領(lǐng)導(dǎo)在財務(wù)工作中的一崗雙責(zé)履行不夠，玩忽職守的情況一直存在，出了事對領(lǐng)導(dǎo)的追責(zé)往往流于形式，很少追究相關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。為規(guī)范高校財務(wù)管理，有效防范財務(wù)風(fēng)險，減少貪污舞弊行為的發(fā)生，高校就必須執(zhí)行問責(zé)制度。

三、結(jié)語

本文針對我國高校財務(wù)內(nèi)控環(huán)境欠好、財務(wù)風(fēng)險不易控制等現(xiàn)狀，提出黨委領(lǐng)導(dǎo)下高校財務(wù)董事會制的行政決策治理結(jié)構(gòu)，高校借貸由政府、銀行、高校三方把關(guān)，共同防范借貸風(fēng)險的評價機制，審計部門由校長直接領(lǐng)導(dǎo)、外部審計機構(gòu)參與、教代會監(jiān)督下的高校財務(wù)運行內(nèi)外部監(jiān)控機制。這樣促使高校財務(wù)安全、高校運行，為高校改革與發(fā)展保駕護航。

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（作者單位：淮陰工學(xué)院財務(wù)處）