鐵路安全保衛(wèi)專門立法論析*本文系鐵道警察學(xué)院2014年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目《鐵路安全保衛(wèi)法律適用問題研究》的延伸成果(項(xiàng)目編號(hào)：2014TJJBKY011)。

賴鍇

鐵道警察學(xué)院，河南鄭州450053

摘要：鐵路的快速發(fā)展及其在我國(guó)社會(huì)生活中的重要性，使得鐵路安全保衛(wèi)愈需加強(qiáng)。但現(xiàn)有的鐵路立法及有關(guān)規(guī)范難以有效滿足現(xiàn)代鐵路安保的需要，鐵路安全保衛(wèi)茲需專門立法。國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的安保立法為我國(guó)鐵路安保立法提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，也為鐵路安保專門立法提供了可行性論證。囿于我國(guó)鐵路立法的歷史淵源，鐵路安保立法在形式上只能表現(xiàn)為行政法規(guī)形式，其內(nèi)容主要應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)體制、站車線的安全保衛(wèi)、預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制以及高速鐵路與國(guó)際聯(lián)運(yùn)鐵路的特殊安保規(guī)定等。

關(guān)鍵詞：鐵路安全；安全保衛(wèi)；鐵路公安；專門立法

中圖分類號(hào)：D922.14

作者簡(jiǎn)介：賴鍇(1978-)，男，河南汝南人，法學(xué)碩士，鐵道警察學(xué)院講師，研究方向：法理學(xué)。

鐵路在我國(guó)社會(huì)生活中扮演著眾所皆知的重要角色，而鐵路運(yùn)營(yíng)安全是鐵路可持續(xù)發(fā)展的重要保障。近些年，鐵路建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，鐵路跨區(qū)越省，沿線情況復(fù)雜因素增多，鐵路安全面臨較為嚴(yán)重的保衛(wèi)壓力。但就目前我國(guó)鐵路法律淵源而言，“鐵路安全保衛(wèi)”并未列明于現(xiàn)行法淵源中，其更多的是以新聞?dòng)谜Z(yǔ)的形式呈現(xiàn)在諸多新聞報(bào)道之中，這種用語(yǔ)使用的高頻性與其非“法言”的身份不相稱。法治國(guó)中，鐵路安全保衛(wèi)若需循規(guī)發(fā)揮巨大作用，必須由法賦予其“法言”身份，以法來創(chuàng)制鐵路安全保衛(wèi)的相關(guān)法律制度。

一、鐵路安全保衛(wèi)專門立法的必要性

(一)現(xiàn)有的鐵路立法及有關(guān)規(guī)范難以有效滿足現(xiàn)代鐵路安保的需要

鐵路安全保衛(wèi)是指鐵路安保主體為了維護(hù)鐵路場(chǎng)域的安全和秩序，防止對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行非法干擾破壞而進(jìn)行的防范與打擊等一系列活動(dòng)的總稱。目前，我國(guó)鐵路法域中沒有一部獨(dú)立的鐵路安全保衛(wèi)專門法，有關(guān)鐵路安全保衛(wèi)的規(guī)定散見于《鐵路法》、《鐵路安全管理?xiàng)l例》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)中，囿于這些立法的綜合性和其各自規(guī)定相互之間協(xié)調(diào)的不當(dāng)性等先天缺陷或后天的法律適用障礙，這些鐵路安保規(guī)定難以形成協(xié)調(diào)有序、相互補(bǔ)充的保衛(wèi)法效果。比如：《鐵路安全管理?xiàng)l例》主要由鐵路監(jiān)管部門對(duì)包括鐵路建設(shè)質(zhì)量安全、鐵路專用設(shè)備質(zhì)量安全、鐵路線路安全、鐵路運(yùn)營(yíng)安全在內(nèi)的綜合性事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，并不屬于鐵路安全保衛(wèi)的專門法。

現(xiàn)有的鐵路規(guī)范性文件不僅囿于內(nèi)容的綜合性而略顯立法模糊，而且在與其他立法的銜接上差強(qiáng)人意，致使操作適用混亂，適法效果欠佳。比如：對(duì)于在鐵路線路上放置障礙物，或者故意向列車投擲物品的行為，《治安管理處罰法》規(guī)定處拘留、五百元以下罰款，而《鐵路安全管理?xiàng)l例》規(guī)定由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)個(gè)人處2000元以下的罰款?？梢钥闯?，該兩個(gè)法律文件對(duì)同類性質(zhì)的行為在處罰種類和幅度上存在明顯的沖突。此外，鐵路領(lǐng)域尚有大量的其他規(guī)范性文件，隨著鐵道部的拆分，這些紅頭文件效力如何，是否需要清理，怎樣進(jìn)行公開等，通過觀察為數(shù)不多的鐵路局及有關(guān)官方網(wǎng)站，無法得到答案。這些效力不明或效力低下的文件(內(nèi)部文件)難以有效規(guī)制各安保主體的行為。

(二)鐵路安全保衛(wèi)專門立法是加強(qiáng)鐵路安保的重要制度支撐

鐵路安保形勢(shì)的嚴(yán)峻性、復(fù)雜性、突發(fā)性、系統(tǒng)性使得鐵路安保無法完全憑借一家力量，因此必須仰賴多方安保力量，形成合力，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化。但另一方面，我國(guó)鐵路安保存在責(zé)任主體不明確、領(lǐng)導(dǎo)體制不清晰、職責(zé)權(quán)限模糊等問題，嚴(yán)重制約鐵路安保工作實(shí)效?？朔@些不足，實(shí)現(xiàn)鐵路安保的有效實(shí)施必須通過專門性的立法進(jìn)行綜合性的制度創(chuàng)設(shè)?！胺伤?gòu)的制度性框架，為人們執(zhí)行有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的多重任務(wù)提供了手段和適當(dāng)環(huán)境，法律是文明建設(shè)的一個(gè)不可或缺的工具?！盵1]法律所特有的性質(zhì)和功能決定了其在鐵路安全保衛(wèi)中理當(dāng)扮演重要角色。建構(gòu)鐵路安保的法治秩序是鐵路安全保衛(wèi)工作之必須和保障。而且鐵路安全保衛(wèi)的嚴(yán)重情勢(shì)及欠佳的鐵路安全保衛(wèi)的現(xiàn)狀更提出了對(duì)鐵路安全保衛(wèi)進(jìn)行系統(tǒng)整合的法規(guī)范需要。

二、鐵路安全保衛(wèi)專門立法的可行性

(一)現(xiàn)有安全保衛(wèi)專門立法為鐵路安保立法提供國(guó)內(nèi)立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

在我國(guó)現(xiàn)有法律體系中，涉及安全保衛(wèi)的立法主要有：《國(guó)家物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)安全保衛(wèi)辦法》、《民用航空安全保衛(wèi)條例》、《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》、《長(zhǎng)江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)條例》等數(shù)部法律法規(guī)，此類立法先例為鐵路安全保衛(wèi)立法提供了“安全保衛(wèi)”的語(yǔ)境參考，也在內(nèi)容和形式方面提供了珍貴立法經(jīng)驗(yàn)借鑒。2015年7月1日通過的《國(guó)家安全法》就領(lǐng)導(dǎo)體制、情報(bào)信息、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、評(píng)估和預(yù)警、危機(jī)管控等做了明確規(guī)定，為鐵路安保立法提供了內(nèi)容架構(gòu)和制度整合的可行性參考。

(二)我國(guó)現(xiàn)有鐵路法律體系并不排斥鐵路安保專門立法

我國(guó)的鐵路法律體系基本成型，初步形成了以《鐵路法》為統(tǒng)領(lǐng)，內(nèi)容涉及鐵路安全管理、客貨運(yùn)輸、鐵路用地等較為全面、多層次的法律規(guī)范，包括《鐵路法》、《鐵路安全管理?xiàng)l例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》等在內(nèi)的法律、法規(guī)、規(guī)章?！妒萌珖?guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將《鐵路法》的修改納入立法項(xiàng)目，進(jìn)一步說明我國(guó)的鐵路法律體系基本趨于穩(wěn)定。但在這一立法模式下，完全可以就某專門事項(xiàng)出臺(tái)相應(yīng)的專門立法。

圓鋼管混凝土柱試件偏心承載力-撓度曲線，如圖3所示。從圖3可以看出，曲線大致可分成3個(gè)階段：① 彈性階段，在此階段承載力與撓度為線性關(guān)系且成正比。柱子的抗彎剛度大，斜率大，承載力的增長(zhǎng)快。② 彈塑性階段，承載力與撓度成非線性關(guān)系。承載力增大緩慢，隨著承載力的增大，受壓區(qū)的塑性變形增大，截面抗彎剛度不斷下降，核心混凝土在縱向壓力作用下也開始產(chǎn)生裂縫。③ 破壞階段，隨著塑性區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大，承載力開始下降，撓度增加，橫向變形逐漸增加，直至柱子破壞。從圖3可以看出，柱子接近破壞時(shí)，撓度增長(zhǎng)很快，說明圓鋼管與核心混凝土之間存在相互約束。鋼管與混凝土的相互約束提高了柱子的極限承載力和延性，避免發(fā)生脆性破壞。

(三)國(guó)外鐵路安保立法提供了可資借鑒的域外經(jīng)驗(yàn)

一些國(guó)外鐵路立法就鐵路安保做了特別的規(guī)定。如：加拿大除了制定有《加拿大運(yùn)輸法》外，還出臺(tái)了《鐵路安全法》等。日本制定了《關(guān)于妨礙新干線鐵路列車運(yùn)行安全行為的處分特例法》?！抖砹_斯聯(lián)邦鐵路運(yùn)輸法》就安全保衛(wèi)的主體和對(duì)象作出了明確規(guī)定，該法規(guī)定，運(yùn)輸商負(fù)責(zé)貨物在運(yùn)輸途中和在鐵路車站的安全保衛(wèi)；公用鐵路最重要設(shè)施和特種貨物的保衛(wèi)，由聯(lián)邦鐵路運(yùn)輸主管部門的保衛(wèi)部門、聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部的內(nèi)務(wù)部隊(duì)和其他授權(quán)部門負(fù)責(zé)。這些規(guī)定和立法形式為我國(guó)安保立法提供了一定的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，我國(guó)鐵路的改革與發(fā)展也有自身的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)無不需要強(qiáng)化鐵路安保。因此，加強(qiáng)對(duì)鐵路運(yùn)輸安全的保護(hù)，通過專門立法，理順鐵路安保機(jī)制，形成安保合力，更應(yīng)當(dāng)成為我們不二的選擇和制度探索努力的方向。

三、鐵路安全保衛(wèi)專門立法的表現(xiàn)形式

從法律淵源的角度看，我國(guó)法律的淵源包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等。鐵路安全保衛(wèi)專門立法是制定成法律效力層級(jí)較高的法律，還是制定成法規(guī)、規(guī)章呢？筆者認(rèn)為鐵路安全保衛(wèi)應(yīng)制定成法規(guī)，而非法律或規(guī)章。原因如下：我國(guó)已經(jīng)形成的鐵路法律體系是以一部《鐵路法》為基本法，輔以一些法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的體系。鐵路安保立法作為針對(duì)專門事項(xiàng)進(jìn)行的立法，無法涵蓋鐵路空間的全部事務(wù)，只能位居《鐵路法》之下。鐵路安全保衛(wèi)涉及鐵路公安、鐵路企業(yè)、沿線地方政府及社會(huì)綜治力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這些安保力量無法由國(guó)務(wù)院的某個(gè)組成部門來實(shí)現(xiàn)，必須由我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌規(guī)劃。再者，根據(jù)我國(guó)的有關(guān)法律，規(guī)章無權(quán)對(duì)一些行政處理措施作出規(guī)定，若將鐵路安保立法制定成規(guī)章，由于其效力較低，勢(shì)必影響鐵路安保執(zhí)法效果，不利于安保目的的有效實(shí)現(xiàn)。故此，我國(guó)應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定《鐵路安全保衛(wèi)條例》，在法律淵源上，屬于行政法規(guī)的層次。

四、鐵路安全保衛(wèi)專門立法的主要內(nèi)容

《鐵路安全保衛(wèi)條例》應(yīng)主要包括鐵路安全保衛(wèi)的保衛(wèi)目的、領(lǐng)導(dǎo)體制、保衛(wèi)對(duì)象、保衛(wèi)場(chǎng)域、保衛(wèi)機(jī)制、懲罰制度、預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制以及高速鐵路安全保衛(wèi)的特殊規(guī)定等內(nèi)容，并明確鐵路安全保衛(wèi)主體實(shí)行鐵路公安統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)的體制。

(一)總則部分的內(nèi)容

參考現(xiàn)有立法例，本部分應(yīng)明確立法目的，即是為了防止對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的非法干擾，維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全，保障鐵路安全等。同時(shí)應(yīng)明確鐵路安全保衛(wèi)宜遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體制和保衛(wèi)模式。鐵路安全保衛(wèi)工作應(yīng)由鐵路公安局統(tǒng)一管理、監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)和警情預(yù)警、溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。各級(jí)鐵路公安機(jī)關(guān)、鐵路運(yùn)輸企業(yè)、沿線單位與人員等分工負(fù)責(zé)的機(jī)制，鐵路公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)鐵路安全保衛(wèi)工作實(shí)施統(tǒng)一管理、檢查和監(jiān)督。

此外，鑒于保衛(wèi)理論界對(duì)保衛(wèi)工作及保衛(wèi)主體的不同爭(zhēng)論[2]，本部分應(yīng)對(duì)“鐵路安全保衛(wèi)”做出法律解釋，以區(qū)別

鐵路安全管理、鐵路安全保護(hù)等相關(guān)概念，便于厘清與相關(guān)立法之區(qū)別。還應(yīng)明確鐵路安保主體的職責(zé)，規(guī)定鐵路公安負(fù)責(zé)站、車、線的治安防范、治安秩序、消防安全以及刑事打擊，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸單位及工務(wù)、電務(wù)、車務(wù)等主體的安全保衛(wèi)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督、檢查，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全路的安全保衛(wèi)工作，做好警情預(yù)判與通報(bào)、保衛(wèi)措施的指導(dǎo)與監(jiān)督等等。鐵路運(yùn)輸單位、地方公安、沿線地方相關(guān)行政單位等依法依規(guī)做好內(nèi)保、安保設(shè)施設(shè)備建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理、護(hù)路聯(lián)防組織等工作。通過立法劃清鐵路公安和鐵路公司的責(zé)任權(quán)限，實(shí)現(xiàn)政企分開，該屬于企業(yè)內(nèi)保的事務(wù)，由企業(yè)負(fù)責(zé)，鐵路公安有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，但不能越俎代庖。

(二)車站的安全保衛(wèi)

(三)列車運(yùn)輸中的安全保衛(wèi)

保障運(yùn)輸安全是鐵路運(yùn)輸?shù)挠篮阒黝}。列車運(yùn)行中的安全保衛(wèi)隨著國(guó)內(nèi)外大環(huán)境的變化，安保形勢(shì)更顯嚴(yán)峻，尤應(yīng)格外關(guān)注。該部分主要應(yīng)包括，規(guī)定旅客和托運(yùn)人在運(yùn)輸行程中的義務(wù)和禁止行為，明確列車長(zhǎng)和乘警的安保職責(zé)及權(quán)限分工，對(duì)列車運(yùn)行中乘警警務(wù)模式和治安聯(lián)防做出原則規(guī)定。

(四)列車線路沿線的安全保衛(wèi)

線路安全是鐵路運(yùn)輸安全的保障。立法中應(yīng)明確線路民警職責(zé)和鐵路內(nèi)部有關(guān)單位的職責(zé)，明確線路及防護(hù)網(wǎng)等治安隱患的排查及解決機(jī)制。對(duì)于沿線因路地糾紛引發(fā)的威脅線路運(yùn)輸?shù)男袨楹褪录?、鐵路交通事故防范和處理、道口管理等都應(yīng)通過立法做出有利于安全保衛(wèi)的制度創(chuàng)設(shè)。此外，還要明確鐵路沿線的護(hù)路教育、護(hù)路聯(lián)防、綜合治理機(jī)制、鐵路沿線整治的主導(dǎo)機(jī)制等，落實(shí)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)”的安保模式。

(五)特殊規(guī)定

鑒于鐵路安保的特殊情勢(shì)，建議未來鐵路安保專門立法應(yīng)特別的做出一些規(guī)定，包括但不限于建立情報(bào)信息工作協(xié)調(diào)機(jī)制、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制、突發(fā)事件(恐怖襲擊、自然災(zāi)害、傳染疾病)應(yīng)對(duì)機(jī)制、軍運(yùn)特運(yùn)的安全保衛(wèi)、國(guó)際列車和高速列車的安全保衛(wèi)等。

(六)法律責(zé)任

法律責(zé)任的落實(shí)是對(duì)法的實(shí)效的保障。本部分應(yīng)對(duì)違反本法的行為由有關(guān)機(jī)關(guān)追究其責(zé)任?？紤]到本法與有關(guān)法律的關(guān)聯(lián)，本部分立法中也可考慮使用援引性法律規(guī)范。

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