席冠娜

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非營(yíng)利組織參與教育救助分析

席冠娜

摘要：教育救助作為社會(huì)保障體系的組成部分，為保障公民基本受教育權(quán)利發(fā)揮重要作用；非營(yíng)利組織在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域里作為政府的積極補(bǔ)充力量，參與教育救助的過程中可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)的教育救助體系是非常必要的。本文基于機(jī)會(huì)均等的理論視角分析非營(yíng)利組織參與教育救助的困境，以利于更好的保障公民受教育權(quán)利均等，促進(jìn)社會(huì)公平。

關(guān)鍵詞：教育救助；非營(yíng)利組織；機(jī)會(huì)均等

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど谄渲鳌敦毨c饑荒》中寫到：“有許多關(guān)于貧困的事情是一目了然的”。認(rèn)識(shí)到原本意義上的貧困，真正尋求去解決貧困的方法是最為重要的。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的教育可以更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和緩解貧困問題?；诮逃龣C(jī)會(huì)均等的原則，只有保障個(gè)人、群體享有教育機(jī)會(huì)均等權(quán)利，才能更好的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，改善個(gè)人及家庭生活狀況。也正如在《以自由看待發(fā)展》中指出的“更好的教育和醫(yī)療保健不僅能直接改善生活質(zhì)量，同時(shí)也能提高獲取收入并擺脫收入貧困的能力。教育和醫(yī)療保健越普及，則越有可能使那些本來會(huì)是窮人的人得到更好的機(jī)會(huì)去克服貧困?！苯邮芙逃枪竦囊豁?xiàng)基本權(quán)利，但是當(dāng)前社會(huì)貧困群體的教育權(quán)利依然面臨巨大的威脅，教育救助體系的完善發(fā)展成為彌補(bǔ)這一現(xiàn)實(shí)問題的重要措施。

一、非營(yíng)利組織參與社會(huì)救助概述

非營(yíng)利組織在某種意義上等同于慈善組織，在中國(guó)的歷史上，與非營(yíng)利組織相似的民間結(jié)社和各種互助、救濟(jì)的組織有悠久的歷史。在儒家“仁”、“義”思想以及佛、道教“善”、“慈”、“普濟(jì)”等理念的影響下，中國(guó)民間的非營(yíng)利傳統(tǒng)有兩個(gè)特點(diǎn):一是倫理道德色彩很強(qiáng)，二是以扶貧濟(jì)困為主導(dǎo)，因此，旨在為困難群體提供救濟(jì)的民間慈善團(tuán)體在中國(guó)歷史上非常活躍。非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性和公益性等同于慈善。

社會(huì)救助是社會(huì)保障體系中最基礎(chǔ)的部分，它經(jīng)由傳統(tǒng)慈善事業(yè)演變，形成一種制度性的社會(huì)保障機(jī)制。社會(huì)救助是指國(guó)家與社會(huì)面向由貧困人口和不幸者組的社會(huì)脆弱群體提供款物接濟(jì)和扶助的一種生活保障政策，它通常被認(rèn)為是政府的責(zé)任，幫助社會(huì)弱勢(shì)群體解決基本生活，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，是保障社會(huì)安全的“最后一道防線”。

20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)初步建立起一套基本的教育救助體系。救助對(duì)象從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看為經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體和“社會(huì)文化處境不利者”，救助對(duì)象教育困境顯著的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)，教育機(jī)會(huì)不均等是主要原因。傳統(tǒng)解決貧困問題以政府為主導(dǎo)，但政府能力的有限和救助職責(zé)的廣泛，造成當(dāng)前的救助政策存在巨大困難。十八屆三中全會(huì)指出要“加大政府購(gòu)買公共服務(wù)的力度”肯定了社會(huì)力量在參與社會(huì)公共服務(wù)的作用，2015年，國(guó)家計(jì)劃研究制定慈善事業(yè)法，將為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供更加規(guī)范的法律支持。非營(yíng)利組織的廣泛參與更有利于補(bǔ)充政府在社會(huì)救助領(lǐng)域內(nèi)的不足，尤其是其專業(yè)化顯示出了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，拓寬了社會(huì)救助渠道。教育救助作為社會(huì)保障體系的一部分，同樣亟需非營(yíng)利組織的廣泛參與。

在當(dāng)前社會(huì)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的教育是保證社會(huì)健康發(fā)展的動(dòng)力。雖然我國(guó)努力完善救助制度，但是在貧困地區(qū)依然存在上學(xué)難的問題，教育救助制度缺位嚴(yán)重影響公民的受教育權(quán)利。在中國(guó)歷史上，從范仲淹專為民間孤寒子弟設(shè)立的義學(xué)到今天中華慈善總會(huì)的扶貧助學(xué)專項(xiàng)基金，非營(yíng)利組織對(duì)于教育的關(guān)注和幫扶從未停止，中國(guó)青少年基金會(huì)的“春蕾計(jì)劃”、希望工程等項(xiàng)目一直在為教育的發(fā)展做貢獻(xiàn)。

二、非營(yíng)利組織參與教育救助現(xiàn)狀及困境分析

自2008年奧運(yùn)會(huì)以來，志愿者開始活躍于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。非營(yíng)利組織作為志愿服務(wù)的載體，備受社會(huì)矚目。在教育救助范圍內(nèi)，“希望小學(xué)”已經(jīng)成為一個(gè)標(biāo)志性的招牌，但也面臨尷尬的困境和消極的影響，這些已經(jīng)嚴(yán)重影響非營(yíng)利組織參與教育救助的實(shí)際效果。因此，非營(yíng)利組織面臨的困境及未來發(fā)展，對(duì)落實(shí)非營(yíng)利組織服務(wù)社會(huì)的目標(biāo)有重大意義。

(一)制度環(huán)境的制約

非營(yíng)利組織參與教育救助，需要相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境支持。我國(guó)的制度遵循著自上而下的原則，政府是權(quán)力中心，在資源支配上居于絕對(duì)主導(dǎo)地位。這也決定了在教育救助體系內(nèi)，非營(yíng)利組織參與教育救助的過程更多的受制于政府的引導(dǎo)和管理。一方面非營(yíng)利組織受制于政府管轄，政府在把握全局的同時(shí)參與具體細(xì)節(jié)的安排，采用單一的救助方式和指令式的管理方式，非營(yíng)利組織無法提供針對(duì)性、多樣化的救助服務(wù)，影響非營(yíng)利組織職能的發(fā)揮。另一方面，作為發(fā)展中的國(guó)家，當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境也不完全具有健全的“發(fā)展所必要的法律制度、社會(huì)支持、文化背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”等，制約非營(yíng)利組織參與教育救助的作用發(fā)揮。

(二)救助內(nèi)容有限

教育所包含的內(nèi)容全面且豐富，從階段劃分來分看涵蓋義務(wù)教育、職業(yè)技術(shù)教育、高等教育、成人教育階段；從時(shí)間跨度上從幼兒時(shí)期開始一直到成年；從救助對(duì)象來講兒童、青少年、成年人都在救助范圍內(nèi)。不同階段的教育有不同的需求。政府在參與教育救助的過程中更多關(guān)注義務(wù)教育和高等教育階段的弱勢(shì)群體，救助方式以助學(xué)金為主。非營(yíng)利組織在政府的引導(dǎo)下參與教育救助也集中在這些內(nèi)容，其參與教育救助的活躍程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府，救助的內(nèi)容相對(duì)有限，知識(shí)、技術(shù)救助相對(duì)于物質(zhì)資助缺乏吸引力，且不同對(duì)象、不同階段的需求也不完全相同。非營(yíng)利組織有別于政府部門的特殊性更應(yīng)該突破有限的范圍，通過多樣性的救助來體現(xiàn)。

(三)參與程度不深

參與程度與參與內(nèi)容呈正相關(guān)關(guān)系。從目前非營(yíng)利組織參與教育救助的情況來看，參與內(nèi)容是有限的，參與程度也需要進(jìn)一步加深。一方面，非營(yíng)利組織通過籌集資金等救助對(duì)象的直接需求入手，但是在救助對(duì)象的未來生活權(quán)利均等方面缺乏全面考慮，對(duì)于技術(shù)、能力等需要長(zhǎng)期等長(zhǎng)期投資并未涉足。另一方面，非營(yíng)利組織缺乏經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和主動(dòng)性。非營(yíng)利組織注重解決具體的實(shí)際問題，但并沒有針對(duì)問題做認(rèn)真的歸納分析，缺少發(fā)現(xiàn)問題的能力，不能及時(shí)的做好預(yù)防工作，發(fā)揮非營(yíng)利組織的主動(dòng)性。

(四)缺乏社會(huì)認(rèn)同感

教育救助體系中非營(yíng)利組織缺乏社會(huì)認(rèn)同感。政府沒有完全給予非營(yíng)利組織足夠的自由和發(fā)展空間，造成社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)同感不足。雖然，非營(yíng)利組織在整個(gè)救助體系中的作用越來越受到重視，但政府在促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展上不能提供全面支持，造成社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)識(shí)和深度相對(duì)較低。這也與非營(yíng)利組織對(duì)于政府的依賴和自身體系不健全有關(guān)，我國(guó)的公民社會(huì)還沒有達(dá)到真正意義上的民主，非營(yíng)利組織的發(fā)展也面臨資金動(dòng)向公示不及時(shí)等現(xiàn)象，影響公民對(duì)非營(yíng)利組織的信任。

(五)組織能力制約

任何組織的生存和發(fā)展除了外部環(huán)境的制約，也離不開自身內(nèi)部因素的影響。目前在我國(guó)教育救助領(lǐng)域里，非營(yíng)利組織的參與除了支教助學(xué)外，并沒有更多的涉及，社會(huì)對(duì)于非營(yíng)利組織參與教育救助作用的滿意度在很大程度上與非營(yíng)利組織自我管理有關(guān)。一方面，非營(yíng)利組織的自我管理尚未形成完整的機(jī)制，缺位現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)制度混亂，對(duì)于教育救助的資金投入不夠透明，部分組織缺乏自律，嚴(yán)重影響了非營(yíng)利組織的信任度，使非營(yíng)利組織發(fā)揮作用受限。

三、非營(yíng)利組織參與教育救助建議

教育救助中政府與非營(yíng)利組織的合理協(xié)作是保證救助效果最大化的有利前提，而形成合理協(xié)作機(jī)制首先需要政府和非營(yíng)利組織建立合理的合作伙伴關(guān)系，并在角色上進(jìn)行科學(xué)定位。此外，加強(qiáng)對(duì)各種資源的共享，積極構(gòu)建教育救助主體多元化的理念，完善教育救助制度，保障公民的受教育權(quán)利。

(一)加強(qiáng)非營(yíng)利組織參與教育救助的環(huán)境建設(shè)

1.加快管理體制的改革

隨著非營(yíng)利組織的影響范圍逐漸擴(kuò)大，政府對(duì)于非營(yíng)利組織的管理應(yīng)該趨向引導(dǎo)式管理。目前來看，我國(guó)的非營(yíng)利組織數(shù)量龐大而且類型多樣，在參與教育救助過程中缺少各種有效的管理和評(píng)估機(jī)制，這嚴(yán)重影響非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力和認(rèn)同感，對(duì)于教育救助而言，這是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要內(nèi)容，政府應(yīng)該引導(dǎo)鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的參與。作為特殊的社會(huì)組織，政府可以提供寬松的發(fā)展空間，將主導(dǎo)權(quán)交給非營(yíng)利組織自身，促進(jìn)非營(yíng)利組織的管理職能透明化和公開化。

2.建立健全法律體系

目前我國(guó)政府在教育救助體系供給中仍然處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，要使非營(yíng)利組織真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，切實(shí)實(shí)現(xiàn)教育救助的公平理念，需要國(guó)家通過立法來確認(rèn)非營(yíng)利組織的社會(huì)地位、社會(huì)功能以及社會(huì)責(zé)任等。規(guī)范的政策、法律和法規(guī)為非營(yíng)利組織教育救助充分發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，科學(xué)合理地界定政府、非營(yíng)利組織之間的關(guān)系，以此加快非營(yíng)利組織促進(jìn)公民生活權(quán)利均等的目標(biāo)。

3.加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

非營(yíng)利組織作為社會(huì)組織的一部分，社會(huì)力量的支持可以幫助非營(yíng)利組織有效的發(fā)揮參與教育救助的作用。政府充分給予非營(yíng)利組織主動(dòng)參與權(quán)的同時(shí)，也要做好監(jiān)督工作，保證組織運(yùn)行的健康有序。一方面政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳非營(yíng)利組織參與教育救助的案例，讓更多的人了解非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)及其參與教育救助的有利條件和特殊作用，積極構(gòu)建社會(huì)救助主體多元化的思想理念。另一方面，政府應(yīng)積極開展公益活動(dòng)，調(diào)動(dòng)公民積極參與，真正體驗(yàn)互助共濟(jì)的志愿精神，引導(dǎo)全社會(huì)共同監(jiān)督非營(yíng)利組織，讓更多的公民關(guān)心教育事業(yè)，促進(jìn)非營(yíng)利組織在參與教育救助過程中自覺提升服務(wù)水平和質(zhì)量，提供更好的服務(wù)。

(二)提升非營(yíng)利組織參與教育救助的能力

1.完善參與教育救助的內(nèi)容和形式

目前我國(guó)的非營(yíng)利組織在參與救助領(lǐng)域整體上處于被動(dòng)局面，教育救助的內(nèi)容和形式過于單一，集中于支教助學(xué)和物質(zhì)支持，忽略了救助對(duì)象需求和教育救助內(nèi)容的多樣性。不斷的補(bǔ)充參與完善教育救助的內(nèi)容和形式，不單單注重資金發(fā)放，全面的發(fā)揮教育救助的作用，保證公民權(quán)利均等化。

2.加強(qiáng)自身治理

樹立非營(yíng)利組織的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)其責(zé)任感，建立民主的組織管理機(jī)制，吸引人才加入，為救助對(duì)象提供合理的救助服務(wù)；努力增強(qiáng)自身公信力，充分調(diào)動(dòng)成員的積極性，為維護(hù)社會(huì)公平作出貢獻(xiàn)；建立與自身組織相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，明確資金來源和使用情況，保證運(yùn)作透明化，以便于信息及時(shí)披露和接受各方監(jiān)督，提高組織的運(yùn)作效率。

3.建立專業(yè)化的教育救助隊(duì)伍

專業(yè)化是非營(yíng)利組織在參與社會(huì)管理過程中提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的關(guān)鍵，在教育救助體系內(nèi)，救助的內(nèi)容和方式因人、因地而異，這要求專業(yè)化不單單包含規(guī)劃層面，更重要的是側(cè)重于操作層面。教育救助的對(duì)象側(cè)重于社會(huì)弱勢(shì)群體，針對(duì)教育困境者的具體情況，在計(jì)劃和操作層面同時(shí)達(dá)到專業(yè)化，更有利于發(fā)揮非營(yíng)利組織參與教育救助的作用，保證弱勢(shì)群體權(quán)利均等。(作者單位：河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院)

參考文獻(xiàn):

[1]賈西津 王名.中國(guó)民間結(jié)社的歷史和非營(yíng)利部門的發(fā)展.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[2]張浩淼.非營(yíng)利組織參與社會(huì)救助的問題與對(duì)策探析.黑龍江社會(huì)科學(xué)，2010(02).

作者簡(jiǎn)介：席冠娜(1989-)，女，漢族，河南鄭州人，研究生，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，研究方向：社會(huì)保障。