文/楊凱霞

所謂合同主要是指在平等的當事人之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面的協(xié)議，又稱為協(xié)議、契約。合同作為一種民事法律行為，是當事人雙方根據(jù)某一事項進行協(xié)商后的必然產(chǎn)物。一般而言，依法成立的合同從成立之日起生效，具有較強的法律約束力。行政事業(yè)單位的合同管理主要是為了合理實現(xiàn)本單位合同目標、充分維護單位合法權(quán)益、有效降低合同風險的發(fā)生、不斷提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)效率、同時防止出現(xiàn)合同舞弊、預防腐敗問題發(fā)生的一項綜合性管理活動。

一、行政事業(yè)單位訂立的合同種類

行政事業(yè)單位訂立的合同種類有很多，根據(jù)合同內(nèi)容主要分為：買賣合同、供水供電供氣合同、借款合同、贈與合同、租賃合同、融資租賃合同、建設(shè)工程合同、運輸合同、技術(shù)合同、委托合同等多種類型。其中買賣合同主要指單位采購辦公用品與設(shè)備、專用設(shè)備、無形資產(chǎn)、存貨等簽訂的合同；租賃合同主要是指出租人將資產(chǎn)交付給承租人使用或經(jīng)營，承租人支付租金，雙方簽訂的合同；技術(shù)合同主要是指單位就技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務(wù)與咨詢等確立的合同。

二、行政事業(yè)單位合同管理內(nèi)部控制中存在問題分析

行政事業(yè)單位為了保障機構(gòu)運轉(zhuǎn)，履行各項職能，并更好地為社會提供公共服務(wù)，參與了眾多經(jīng)濟活動，與不同的單位簽訂不同類型的合同，但在經(jīng)濟合同管理過程中，也存在一些問題，主要包括以下方面:

(一)沒有統(tǒng)一歸口管理

1.未明確經(jīng)濟合同歸口管理部門?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第五十四條規(guī)定“單位應當對合同實施歸口管理…”。由于經(jīng)濟合同涉及面廣、內(nèi)容復雜、專業(yè)性較強，行政事業(yè)單位對合同管理往往較為分散，由業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門、政府采購部門、法務(wù)部門等分頭負責，對合同管理中的一些重要事項，如建立評審專家?guī)?、組織專業(yè)的談判小組對重大合同進行商務(wù)談判、部門間的溝通等，缺乏相應的部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，整體管理水平難以提高。

2.合同檔案未歸口管理。一是有的單位沒有對合同檔案進行歸口管理，檔案分散在各個業(yè)務(wù)處室，導致難以掌握合同簽訂、履行的整體情況；二是單位各部門合同檔案管理水平參差不齊，甚至遺失合同資料。合同檔案包括合同審批流轉(zhuǎn)手續(xù)、合同正本、合同前期調(diào)研、招標、認價等材料，全面反映了整個經(jīng)濟活動的詳細情況，檔案管理不規(guī)范，對合同簽訂監(jiān)督以及合同執(zhí)行的跟蹤管理都十分不利。

(二)對合同事前審查重視不夠

1.采購需求審查不到位。根據(jù)《采購法實施條例》(國務(wù)院令第658號)要求，采購前采購人應制定明確的采購需求，并且加以論證，專業(yè)性較強的還需請專家論證。有的行政事業(yè)單位在采購前開展的工作尚未達到此要求，對事項的認定往往比較粗放，對如何制定、論證、提交和審查采購需求未做明確要求，也沒有相關(guān)責任規(guī)定，源頭管理不嚴，弱化了后續(xù)監(jiān)督，可能導致合同效益不高。

2.缺少必要的前期審查。這主要是由于缺乏必要的市場調(diào)研，同時對簽訂合同的主體缺乏專門的資格審查等造成的。合同簽訂前，對合同另一方的誠信度、履約能力、資質(zhì)等情況未做詳實調(diào)查了解，給合同履行埋下了隱患，增大了單位可能承擔損失的風險。

(三)合同書面簽訂不規(guī)范、不完整

1.合同條款不嚴謹。存在合同條款有漏洞，關(guān)鍵事項約定不明的現(xiàn)象。有的合同到財務(wù)付款審查時才發(fā)現(xiàn)分期付款金額加總與合同總金額不相符，合同支付方式、票據(jù)提供等難以實現(xiàn)。

2.雙方簽名及簽訂時間不明確。在合同具體簽訂時，存在雙方簽名、簽訂日期欄空白的情況，易產(chǎn)生誤解，給合同執(zhí)行帶來隱患，如發(fā)生違約將對維權(quán)產(chǎn)生不利影響。

(四)合同管理與財務(wù)管理相分離

合同簽訂、履行等信息往往只有具體執(zhí)行部門了解，財務(wù)部門未能及時跟進，如合同簽訂后，往往是等到結(jié)算時，才會向財務(wù)部門提交合同副本和相關(guān)單據(jù)申請付款，有的合同事項并未列入年初預算，導致合同履行時需申請調(diào)整預算，既不利于工作開展，耽誤工作進程，也加大了預算執(zhí)行難度。在行政事業(yè)的財務(wù)管理體系中，合同管理是非常重要的環(huán)節(jié)，如果財務(wù)部門不能及時對合同的簽訂、履約、收付款情況等進行監(jiān)督，將增大單位承擔經(jīng)濟損失的風險。

三、建議

針對上述行政事業(yè)單位在合同管理內(nèi)部控制中存在的問題，提出以下建議。

(一)理順管理機制，明確職責分工

1.明確合同歸口管理部門。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(財會〔2012〕21號)第五十四條規(guī)定“單位應當對合同實施歸口管理…”的要求，結(jié)合單位管理體制，明確部門(如法務(wù)部門)負責牽頭組織梳理、完善管理制度，保管合同檔案，組織重大經(jīng)濟合同談判、管理合同專用章等，實現(xiàn)合同歸口管理，

2.明確各方職責，建立溝通機制。明確業(yè)務(wù)部門、合同歸口管理部門，以及財務(wù)部門等相關(guān)部門在合同管理中的職責，同時建立溝通機制，部門之間定期核對合同簽訂、履行與支付情況。

3.完善管理制度并貫徹執(zhí)行。結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)要求，出臺或修訂制度明確合同管理各方的職能職責、簽訂經(jīng)濟合同的范圍與條件，合同審批權(quán)限等，并對經(jīng)濟活動關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)計具體流程，明確要求，規(guī)范實施。

4.加強合同檔案管理。合同歸口管理部門應定期整理更新、報告合同簽訂與履行情況，同時各部門均應建立職責范圍內(nèi)的合同臺賬。

(二)強化源頭管理，加強對合同的事前調(diào)研

1.強化采購需求審查。采購活動實施前應制訂采購需求，進行立項審查，對采購目標、服務(wù)要求等進行前期論證，對于涉及較高專業(yè)技術(shù)、法律關(guān)系復雜的合同，必須組織相關(guān)技術(shù)專家、法律專家、財會專家等進行論證，力求使采購需求切合實際，避免出現(xiàn)重復建設(shè)、資源浪費，并充分了解市場信息進行合理估價，根據(jù)金額大小及重要程度，分級進行立項審批。

2.加強合同簽訂前期審查。雖然行政事業(yè)單位實行政府采購，但是為了降低風險，合同簽訂前應對簽訂合同的對方當事人的誠信狀況、資質(zhì)情況、履約情況、獨立承擔民事責任的能力等進行充分調(diào)查，并對其資金情況、專業(yè)技術(shù)能力、產(chǎn)品質(zhì)量保障、合同簽訂價格等多方面進行分析、比較、論證、調(diào)研。

(三)加強合同審查，強化監(jiān)督

1.加強合同審查。合同簽訂過程中，嚴格按流程進行審批；嚴格審查合同文本，明確約定事項；規(guī)范、完整簽署合同，避免出現(xiàn)漏洞，留下隱患。

2.強化合同執(zhí)行評價及監(jiān)督。根據(jù)不同的合同類型制定相應的評價標準，對合同進度、完成情況、預期效果等按期進行評估，強化對合同履行情況的管理與控制，及時發(fā)現(xiàn)在合同履行過程中出現(xiàn)的問題并予以糾正。另外，通過審計等手段規(guī)范合同簽訂行為、提高合同管理水平。

(四)認真編制政府采購預算

隨著新《預算法》的頒布，以及各項政府采購規(guī)章制度的出臺，預算管理、政府采購管理、合同管理有機結(jié)合起來，政府采購預算是行政事業(yè)單位部門預算的重要組成內(nèi)容，是簽訂經(jīng)濟合同的依據(jù)，預算編制時一定要遵循精細化、實事求是、科學有據(jù)的原則，為預算執(zhí)行打下堅實基礎(chǔ)，為合同簽訂提供有力支撐。

(五)加大合同成果利用

加大合同后續(xù)跟蹤管理，保障合同成果有效利用，充分發(fā)揮財政資金效益。

[1]楊軍，陳春俠.科研事業(yè)單位實行政府采購存在等問題及對策探討[J].交通財會，2012(03).

[2]陳勝.科研事業(yè)單位合同管理的關(guān)鍵風險點機器應對措施[J].西部財會，2012(08).

[3]劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究，2013(01).