高 飛（上海市閔行區(qū)人民檢察院， 上海 201199）

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羈押必要性歸口審查的問題與出路

高 飛
（上海市閔行區(qū)人民檢察院， 上海 201199）

摘 要：新《刑事訴訟法》實(shí)施后，羈押必要性審查工作到底應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)的哪個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，存在不少爭議?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定了“分段審查”模式，實(shí)踐中上海市檢察機(jī)關(guān)探索了“歸口審查”模式，歸口監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一辦理。然而，監(jiān)所檢察部門不論是職責(zé)定位、業(yè)務(wù)精通程度還是人力資源配置，都不如偵查監(jiān)督部門更具有歸口的優(yōu)勢。因此，在當(dāng)前檢察職權(quán)配置和運(yùn)行機(jī)制下，將羈押必要性審查歸口偵查監(jiān)督部門，監(jiān)所檢察部門保留建議權(quán)，是更加合理和規(guī)范的選擇。

關(guān)鍵詞：羈押必要性；歸口；審查

2013年1月1日實(shí)施的新《刑事訴訟法》第93條增加了羈押必要性審查的規(guī)定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院”。這一條文標(biāo)志著羈押必要性審查制度在我國刑事訴訟中的正式確立，體現(xiàn)了刑事訴訟法“尊重和保障人權(quán)”的原則，對于切實(shí)保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權(quán)利，減少羈押具有重要意義。但是，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，到底應(yīng)當(dāng)由哪個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)捕后羈押必要性審查的職能并不明確，實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛探索歸口審查的模式。

一、羈押必要性歸口審查模式的實(shí)踐探索

與新《刑事訴訟法》同步修改實(shí)施的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱“《刑訴規(guī)則》”）第617條對羈押必要性審查的具體部門予以細(xì)化，“偵查階段的羈押必要性審查由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負(fù)責(zé)。監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察工作中發(fā)現(xiàn)不需要繼續(xù)羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強(qiáng)制措施的建議”，確立了在不同訴訟階段，由與之相對應(yīng)的職能部門即偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所檢察等業(yè)務(wù)部門進(jìn)行審查，即“分段審查”的辦案模式。此種辦案模式是根據(jù)訴訟進(jìn)程，按照不同的訴訟階段劃分的，具體來說，就是在逮捕以后偵查終結(jié)之前由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，案件移送起訴之后至法院作出判決之前，羈押必要性審查由公訴部門負(fù)責(zé)。這種模式的優(yōu)勢在于：第一，偵查監(jiān)督、公訴部門與偵查機(jī)關(guān)具有天然緊密的聯(lián)系，公訴部門還與法院聯(lián)系緊密，能夠及時掌握案件的偵查取證情況、審理情況以及案情的變化情況，并進(jìn)而審查是否具有羈押必要性；第二，能夠在辦案過程中對實(shí)體、程序進(jìn)行全面、主動的審查，有利于節(jié)約司法資源。但是也存在不足：首先，自身是辦案的主體，難免先入為主，不容易做到客觀中立；其次，對在押的犯罪嫌疑人、被告人的表現(xiàn)以及身體情況難以及時掌握，有一定的滯后性。

司法實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛探索歸口審查的辦案模式。以上海為例，2012年12月上海市人民檢察院出臺的《關(guān)于羈押必要性審查工作的規(guī)定》在確立分段審查模式的基礎(chǔ)上，規(guī)定“有條件的單位報(bào)經(jīng)市院同意，可探索羈押必要性審查歸口辦理工作模式，逐步建立羈押必要性審查專業(yè)化工作機(jī)制”，隨之在浦東新區(qū)、虹口、奉賢等區(qū)縣院試點(diǎn)統(tǒng)一歸口辦理模式。浦東新區(qū)和奉賢區(qū)院試行由監(jiān)所檢察部門獨(dú)立承擔(dān)全部羈押必要性審查的工作模式，即由監(jiān)所檢察部門聽取辦案部門意見，根據(jù)犯罪嫌疑人、被告人的犯罪性質(zhì)、犯罪事實(shí)、主觀惡性、悔罪表現(xiàn)、身體狀況，案件取證進(jìn)展、證據(jù)變化狀況以及可能判處刑罰等因素，全面審查理由是否充分、程序是否合法、材料是否齊全，綜合評估繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人的必要性；虹口區(qū)院則試行由偵監(jiān)、公訴部門先行初審，監(jiān)所檢察部門在此基礎(chǔ)上結(jié)合對犯罪嫌疑人、被告人的羈押監(jiān)管情形，進(jìn)行羈押必要性審查的工作模式。經(jīng)過一年多的試點(diǎn)探索，上海市人民檢察院于2014年5月對上述規(guī)定做出修訂，規(guī)定“羈押必要性審查，由案件管理部門統(tǒng)一受理，監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一辦理，各有關(guān)部門協(xié)同配合、信息共享，確保質(zhì)量和效率”，正式確立了上海市檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查由監(jiān)所檢察部門歸口統(tǒng)一辦理的模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年6月至12月，上海市檢察機(jī)關(guān)共受理羈押必要性審查961人，占同期批捕總數(shù)（15410人）的6.2%，月均受理審查137人，比同年歸口前月均審查數(shù)上升了47.3%。①數(shù)據(jù)來源于上海市人民檢察院監(jiān)所處2015年5月《關(guān)于2014年本市檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一歸口辦理羈押必要性審查案件的專項(xiàng)情況報(bào)告》。

2016年1月，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》，其中第3條明確規(guī)定“羈押必要性審查案件由辦案機(jī)關(guān)對應(yīng)的同級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門（監(jiān)所、監(jiān)檢更名為刑事執(zhí)行檢察部門）統(tǒng)一辦理，偵查監(jiān)督、公訴、偵查、案件管理、檢察技術(shù)等部門予以配合”，再次對羈押必要性審查歸口監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一辦理進(jìn)行了更高層次上的確認(rèn)。

二、羈押必要性審查歸口監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一辦理存在的問題

（一）與《刑訴規(guī)則》的規(guī)定相悖

《刑訴規(guī)則》第617條對羈押必要性審查主體的規(guī)定非常明確，即偵查監(jiān)督部門和公訴部門分別主導(dǎo)負(fù)責(zé)偵查階段和起訴、審判階段的羈押必要性審查工作，監(jiān)所檢察部門則是以“建議”的方式，參與、配合各部門進(jìn)行審查。近期，最高人民檢察院以工作規(guī)范的形式印發(fā)了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》，其內(nèi)容明顯與《刑訴規(guī)則》不一致，而《刑訴規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定并未修改或者廢止，這種方式不僅損害了司法解釋體系的內(nèi)在統(tǒng)一性，而且也不利于樹立《刑訴規(guī)則》的權(quán)威性?！缎淘V規(guī)則》具有司法解釋的法律效力，雖然理論界和實(shí)務(wù)界目前對應(yīng)由哪個內(nèi)設(shè)職能部門承擔(dān)羈押必要性審查任務(wù)，存在較大爭議①參見張兆松：《論羈押必要性審查的十大問題》，載《中國刑事法雜志》2012年第9期，第86頁。，但在最高人民檢察院對《刑訴規(guī)則》做出修改之前，仍應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行為妥。況且，《刑訴規(guī)則》做出職能部門之間的分工，具有內(nèi)在的合理性：案件的承辦人對案情更為熟悉，業(yè)務(wù)更精通。而監(jiān)所檢察部門不了解具體案情，對事實(shí)、罪名、可能判處刑罰、社會危險(xiǎn)性等因素的把握也不如承辦人。監(jiān)所檢察部門的優(yōu)勢在于能夠及時了解在押犯罪嫌疑人、被告人的在押表現(xiàn)以及身體、精神等狀況，也就是說，監(jiān)所檢察部門的羈押必要性審查主要著眼于外在條件，而不是案件事實(shí)本身。這一特點(diǎn)決定了監(jiān)所檢察部門只能作為羈押必要性審查的輔助、建議部門，而不是主導(dǎo)部門。

（二）與監(jiān)所檢察部門的職責(zé)、人力資源配置不符

作為檢察機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)之一，監(jiān)所檢察部門承擔(dān)著對看守所的監(jiān)管活動進(jìn)行監(jiān)督的重要職責(zé)，目的是促進(jìn)安全監(jiān)管，保障被羈押人的生命健康權(quán)利。其職責(zé)定位與偵查監(jiān)督部門、公訴部門具有很大的差異，不宜由監(jiān)所檢察部門在案件的偵查、起訴和審判過程中，對逮捕強(qiáng)制措施的適用是否必要進(jìn)行審查；加之人員力量配置和專業(yè)分工不同，監(jiān)所檢察恐難以全面承擔(dān)羈押必要性審查的職責(zé)。

（三）加強(qiáng)對審查逮捕標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)控和監(jiān)督，比歸口監(jiān)所檢察更有效

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008年—2012年全國檢察機(jī)關(guān)逮捕案件中被法院判處3年以下刑罰或免刑的平均高達(dá)56%。②數(shù)據(jù)來源于上海市人民檢察院第一分院2013年度市院黨組成員重點(diǎn)課題《羈押必要性審查工作機(jī)制研究》。這表明大量的可能被判處較輕刑罰的案件其實(shí)沒有必要適用逮捕強(qiáng)制措施，反之就是說審前羈押的比率太高了。2013年《刑事訴訟法》增加羈押必要性審查的內(nèi)容，也是為了有效降低多年居高不下的審前羈押率，加強(qiáng)犯罪嫌疑人、被告人人權(quán)保障。這一努力無疑是值得肯定的，但是在當(dāng)前的審查批捕工作中，還存在夠罪即捕、“嚴(yán)打”等做法和觀念，比如檢察機(jī)關(guān)為了配合公安的各種治安行動，完成公安機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)，對社會危險(xiǎn)性條件把握不夠嚴(yán)，夠罪即捕的情況時有發(fā)生。因此，嚴(yán)格審查逮捕的適用標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對審查逮捕工作的監(jiān)控和監(jiān)督，比羈押必要性審查歸口監(jiān)所檢察部門更為迫切，也更有成效。

三、羈押必要性歸口審查模式的出路

單從數(shù)量來看，羈押必要性審查歸口監(jiān)所檢察部門以后，案件數(shù)量有明顯的上升。2013年1月至11月，上海市檢察機(jī)關(guān)共辦理羈押必要性審查案件694起724人，歸口審查后，2014年6月至12月，共受理羈押必要性審查961人。但是，不能據(jù)此佐證“選擇監(jiān)所部門作為《刑事訴訟法》第93條羈押必要性審查主體，是在現(xiàn)有職權(quán)體系中落實(shí)第93條的唯一可行方案”③參見李娜：《新刑訴法實(shí)施迫近第93條履職主體仍存爭議，專家表示監(jiān)所檢察審查羈押必要性可解“一押到底”》，載《法制日報(bào)》2012年7月19日，第5版。的結(jié)論，因?yàn)橐豁?xiàng)新的法律制度的實(shí)施有一個逐步發(fā)展的過程，尤其是對犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利有明顯影響的制度，在它的影響力初顯之后，當(dāng)事人自然不愿意放過這個爭取權(quán)利的機(jī)會。2014年羈押必要性審查的數(shù)量比2013年有所上升，是其自身的發(fā)展規(guī)律決定的，與歸口監(jiān)所檢察部門審查并無必然聯(lián)系。

司法實(shí)踐中，從不斷完善羈押必要性審查制度出發(fā)，也不妨研究探索歸口審查的可行性、操作性，這有利于提升專業(yè)化水平，提高工作質(zhì)量和效率，避免職責(zé)交叉重疊。待實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟后，建議最高人民檢察院修改《刑訴規(guī)則》。筆者認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)前檢察職權(quán)的配置情況和檢察機(jī)制的運(yùn)行情況，將羈押必要性審查歸口偵查監(jiān)督部門統(tǒng)一辦理，監(jiān)所檢察部門保留建議權(quán)，不失為一個更為合理和規(guī)范的選擇。

（一）歸口偵查監(jiān)督部門審查，有利于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)

偵查監(jiān)督部門承擔(dān)審查逮捕職責(zé)，對案件事實(shí)、證據(jù)情況以及犯罪嫌疑人是否符合逮捕條件、有無逮捕必要性掌握得比較全面，而捕后羈押必要性條件與逮捕必要性條件并無二致。捕后羈押必要性審查重點(diǎn)依然是圍繞案件的偵查取證情況、法庭審理與可能判處的刑罰情況以及犯罪嫌疑人、被告人的社會危險(xiǎn)性情況的變化而展開，對于這些信息的獲取和掌握偵查監(jiān)督部門顯然比監(jiān)所檢察部門更具優(yōu)勢，至于犯罪嫌疑人、被告人在押表現(xiàn)以及身體、精神狀況可以通過監(jiān)所檢察部門提供情況，綜合判斷。因此，由偵查監(jiān)督部門對捕后繼續(xù)羈押必要性進(jìn)行審查，可以充分利用此前辦案工作信息基礎(chǔ)，最大化地節(jié)約辦案人力和時間，提高審查質(zhì)量和工作效率，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)。

（二）歸口偵查監(jiān)督部門審查，有利于全面審查

捕后羈押必要性審查是對犯罪嫌疑人、被告人有無羈押必要性的全面審查，不僅要審查案件的實(shí)體，而且要審查案件的程序。實(shí)體審查主要包括對犯罪嫌疑人、被告人捕后羈押期間的偵查取證情況、是否構(gòu)成犯罪、涉嫌輕罪還是重罪、是否能夠判處徒刑以上刑罰等案件的實(shí)體定性問題進(jìn)行審查。程序?qū)彶橹饕獙彶榉缸锵右扇恕⒈桓嫒耸欠袢跃哂欣^續(xù)羈押的必要，重點(diǎn)審查當(dāng)初適用逮捕強(qiáng)制措施的條件是否仍然存在。①參見劉福謙：《羈押必要性審查制度運(yùn)行研究》，載《人民檢察》2012年第22期，第7頁。由偵查監(jiān)督部門歸口審查更加有利于對案件實(shí)體、程序等的全面審查。

（三）偵查監(jiān)督部門同樣具有客觀中立的立場，能夠承擔(dān)新增的監(jiān)督職責(zé)

《刑事訴訟法》第93條所要解決的是偵查階段和審判階段的羈押必要性審查應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)的哪個內(nèi)設(shè)部門承擔(dān)的問題，并不涉及起訴階段，起訴階段的羈押必要性審查是公訴部門的固有職權(quán)，并沒有改變。首先來看偵查階段，偵查監(jiān)督部門批捕之后，會不會因?yàn)榕稕Q定是自己做出的而有顧慮不愿監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)改變強(qiáng)制措施呢？答案是否定的。一方面，通過羈押必要性審查后變更強(qiáng)制措施的，不是對原逮捕決定的否定，不是錯案；另一方面，即使存在這種現(xiàn)象，也可以通過轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，完善羈押必要性審查啟動程序（如監(jiān)所檢察部門提出變更羈押措施建議的，偵查監(jiān)督部門必須啟動羈押必要性審查程序），加強(qiáng)犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利保障，科學(xué)設(shè)定逮捕質(zhì)量考核機(jī)制等途徑來保障羈押必要性審查制度落到實(shí)處。②參見張兆松：《論羈押必要性審查的十大問題》，載《中國刑事法雜志》2012年第9期，第87頁。從域外的經(jīng)驗(yàn)來看，由決定羈押的法官決定是否繼續(xù)羈押也是普遍的做法。再來看審判階段，當(dāng)然由公訴部門進(jìn)行羈押必要性審查也未嘗不可，但在探索歸口審查、專業(yè)化分工和追求效率的背景下，偵查監(jiān)督部門同樣可以承擔(dān)起這項(xiàng)工作，且與公訴部門相比，偵查監(jiān)督部門與法院沒有直接的聯(lián)系，更有利于保持客觀中立的立場。因此，將羈押必要性審查歸口偵查監(jiān)督部門，監(jiān)所檢察部門具有建議權(quán)，是當(dāng)前形勢下可供選擇的最佳方案之一。

四、結(jié)語

捕后羈押必要性審查制度的設(shè)立，一方面打破了司法機(jī)關(guān)長期以來的“一押到底”的實(shí)踐困局，防止犯罪嫌疑人、被告人捕后整個訴訟過程中一直處于被羈押狀態(tài)；另一方面，也有利于解決羈押場所人滿為患、交叉感染等問題。刑事訴訟是由偵查、批捕、起訴、審判等一個個程序組成的前后銜接的動態(tài)變化的過程，通過檢察監(jiān)督權(quán)的介入，切實(shí)防止羈押權(quán)力被濫用，彰顯新《刑事訴訟法》尊重和保障人權(quán)的原則，對于依法保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)少捕、慎捕，減少羈押具有重要意義。

The Problem of Necessity of Detention to Be Reviewed by a Specialized Unit and Suggested Methods

Gao Fei （People's Procuratorate of Minhang District, Shanghai 201199, China）

Abstract:Ever since the New Criminal Procedure Law came into effect, there has been a lot of controversy over which unit of a prosecution department should review the necessity of detention. The Criminal Procedure Rules of People’s Procuratorate （in trial edition） requires the mode of reviewing it at di■ erent stages but in practice Shanghai prosecution departments have explored the mode of reviewing it in a specialized unit, that is, the prosecution unit of a jail. However, no matter how duties of a prosecution unit of a jail are specifi ed, how good its professional knowledge is and how good its human resources are, it can not be compared with a supervision unit of a criminal investigation department in terms of advantages. Therefore, in view of present duties of prosecution units and operation mechanism, the necessity of detention should be reviewed by a supervision unit of a criminal investigation department and the prosecution unit of a jail can retain the suggestion right, which is considered a more rational and standard option.

Key Words:Necessity of Detention; Specialized Unit; Review

中圖分類號：D916.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1008-5750（2016）02-0057-（05）

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.02.007

收稿日期：2015-01-22 責(zé)任編輯：陳 匯

作者簡介：高飛（1978— ），女，上海市閔行區(qū)人民檢察院研究室檢察員，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾淌略V訟法。