文/王賾

一、政府審計存在的問題

(一)政府審計機關缺乏獨立性

在行政型政府審計下，缺乏獨立性成為阻礙審計發(fā)揮監(jiān)督權最主要的因素。目前，世界上實行這種體制的國家很已經很少。在實行之初，主要目的是強化中央與地方審計機關工作的協(xié)調性，保證國家政策和意志的落實，弱化地方政府對地方審計機構的影響。隨著政治經濟條件的變化，在實際工作中，這種體制存在著很大的弊端，并影響著審計工作獨立客觀的實施。第一，從機構設置來看，我國政府審計機關同時受上級審計機關和本級政府的領導，這就導致“政出多門”、“多頭指揮”等問題，審計機關應“從上”還是“從下”，是如實向上級反應情況，或是按地方政府指示報告。第二，從利益博弈角度來看，中央和地方利益既存在一致性也存在矛盾性。對于不符合地方利益的政策，地方政府在執(zhí)行過程中往往會陽奉陰違。而政府審計的重要職責就是對政府財政收支及經營活動進行審計，在存在利益沖突的方面，地方審計機關就會陷入兩難的困境，審計效果也大打折扣。

(二)政府審計質量不高

1.審計人員勝任能力不足

我國國家審計準則中明確規(guī)定，審計人員執(zhí)行審計業(yè)務應當具備必需的職業(yè)勝任能力，要具備相關的專業(yè)知識、職業(yè)能力和工作經驗。但縱觀我國目前政府審計隊伍，在諸多方面仍存在不足。

(1)審計人員專業(yè)能力。目前我國審計人員超過10萬，其中絕大多數是由會計專業(yè)、審計專業(yè)人才組成，而其他專業(yè)人才較缺乏。涉及到某些專業(yè)領域的審計，審計隊伍欠缺具備這些知識的成員。在政府績效審計等新的領域，更重視審計人員的綜合分析能力，我國目前審計人員的知識體系和綜合素質仍?常欠缺，審計質量和效果很難達到理想水平。

(2)審計人員職業(yè)道德。審計職業(yè)道德主要依賴于國家審計人員的自律，在實際工作中，一方面對現(xiàn)有審計人員的培訓和后續(xù)教育不到位，使得審計人員職業(yè)道德意識逐漸弱化，另一方面，缺乏完善的審計人員責任追究機制和激勵獎懲機制等，外部約束力量不足以強化審計人員職業(yè)道德感，同時審計人員缺乏獨立性，容易受到權力和利益的脅迫誘惑，在審計工作中不遵守職業(yè)道德，使政府審計陷入道德誠信危機。

2.審計方式和手段落后

(1)政府審計以事后監(jiān)督為主

隨著政治經濟的發(fā)展，政府審計的監(jiān)督職能不斷強化，我國目前的政府審計主要強調事后審計，審計出的問題大多已經造成實質性損失。審計工作缺少事前預防和事中控制，因此，難以發(fā)揮政府審計的“免疫系統(tǒng)”功能。政府審計應該貫穿于行政行為全部過程，審計的滯后性使審計工作陷入被動。

(2)審計信息化程度低

隨著信息技術的發(fā)展，絕大部分單位摒棄了傳統(tǒng)手工做賬，引入會計電算化信息系統(tǒng)。這種核算系統(tǒng)采取計算機全程自動化處理，相較于傳統(tǒng)的手工會計，審計線索更具復雜性和隱蔽性，這對于政府審計工作提出了更高的要求，傳統(tǒng)的政府審計手段已不能滿足需求。

(三)政府審計信息披露制度完善

1.政府審計公告制度不健全

在實際工作中，我國審計公告制度仍存在著諸多不完善之處。首先，從審計公告程序來看，我國法規(guī)對于審批程序規(guī)定，不同類型層次的審計報告，特別是涉及到重要事項的內容，需要經過相關負責人或者政府進行批準。可以看出，不論是審計署還是地方審計機關，對于審計結果都不具備直接公布權，都要受國務院或本級人民政府或負責人的制約，這也與我國行政型審計體制相關。其次，從審計公告范圍看，審計機關可以按照審批程序向社會公布內容包括:本級人民政府或者上級審計機關要求向社會公布的、社會公眾關注的、其他需要向社會公布的。而其中對于重大事項以及需要公布的審計事項定義模糊，并未明確指出具體審計公布范圍、何為重要審計事項。

2.審計信息披露程度有限

審計公告披露的對象包括三方面:一是被審計對象及其主管部門，二是本級政府及人民代表大會，三是社會公眾。公民具有知情權，通過審計信息監(jiān)督政府受托責任履行情況。在這一過程中，審計信息的充分披露才能保障公民這一基本權利。在國外的審計公告經驗中，也尤其重視審計信息對社會公眾的公幵。雖然我國相關的法律法規(guī)對審計公告披露的對象、內容等作了規(guī)定，但實際操作中，審計信息披露程度非常有限。

二、國家治理視角下我國政府審計完善的路徑選擇

政府審計與國家治理兩者相輔相成，密不可分。政府對經濟的監(jiān)督必須依靠政府審計，國家治理必須要有相應的政府審計機制。

(一)分權和合作

多元化的國家治理主體的分權與合作，勢必要求政府審計進行分權化變革。首先，整合各級審計機關資源，提升政府審計合力。目前，地方各級審計機關主要承擔各自轄區(qū)內監(jiān)管的責任，為遏制地方保護主義的蔓延，推動地方審計機關加大審計力度，擴大審計覆蓋面。其次，利用注冊會計師審計資源，降低政府審計監(jiān)管成本。注冊會計師審計監(jiān)督是政府審計監(jiān)督的重要補充。

(二)創(chuàng)新審計方式和手段

在審計方式上，隨著經濟發(fā)展由粗放式“量”的擴張，轉向集約式“質”的提升，政府審計也同時需要從關注經濟活動是否合規(guī)，轉向到關注經濟活動績效優(yōu)良的問題上?？冃徲媱偤闷鹾衔覈洕l(fā)展方式從粗放到增加產品附加值的轉變，成為政府審計的發(fā)展方向。但是隨著國家治理的深入推進，一方面，績效審計的內容需要不斷拓展，由經濟性、效率性、效果性，擴大到環(huán)境性和公平性，因為，可持續(xù)發(fā)展和社會公平是國家治理的終極目標。另一方面，建立績效與責任履行報告綜合體系，推動政府有效實施績效管理。借鑒國外成熟的高績效與責任履行報告框架，政府審計須盡快構建績效審計對象載體以滿足政府、市場和公民社會，對績效信息的需求，切實有效推動政府實施績效管理。

(三)加強透明度建設

政府審計的透明度建設表現(xiàn)在依法監(jiān)督被審計對象財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，并向社會公布財政、財務收支和績效狀況的信息，其中審計結果公告制度是實現(xiàn)國家治理透明開放的一項重要制度。自1999年政府審計署首次向社會公布審計結果以來，審計機關公告審計結果的行為從“權利”變革為“義務”，審計結果公告發(fā)布從“批準制”變革為“核準制”并逐步實現(xiàn)以“以公告為原則，以不公告為例外”。但是這種審計公告制度，目前僅僅停留在政府審計署的層面上，地方審計機關審計結果公告的數目寥寥。在國家治理的模式中，政府審計要加強透明度建設，一方面要提升審計結果公告的廣度和深度；另一方面建立外部同業(yè)復核監(jiān)督和評價機制。外部同業(yè)復核通常是由上級審計機關和獨立于政府審計機構的同業(yè)復核組織對審計質量實施的共同監(jiān)督。

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