李雅菊

摘要：績效預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心內(nèi)容，關(guān)系著高校財務(wù)狀況實施的情況，目前我國現(xiàn)行高校財務(wù)管理存在著與高校發(fā)展不相適應(yīng)的現(xiàn)狀。本文通過分析我國高校財務(wù)管理現(xiàn)狀，對高校實行績效預(yù)算管理提出了初步的思考。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算管理；高校；財務(wù)預(yù)算

一、績效預(yù)算管理及其實施背景

1.績效預(yù)算管理的實施背景

績效預(yù)算管理概念最早始于美國，旨在有效降低政府提供公共品的成本，提高財政支出的效率。“績效預(yù)算”是由美國人在1949年首次提出，并應(yīng)用于聯(lián)邦政府支出管理的一種預(yù)算編制方法。其將預(yù)算編制的重心從單純的支出控制轉(zhuǎn)向支出成果的關(guān)注，初步體現(xiàn)了績效預(yù)算理念。

目前績效預(yù)算管理在我國尚處于試行階段，在高校內(nèi)部推行過程中還存在著這樣或那樣的問題。一直以來探討績效管理在高校財務(wù)預(yù)算中的實施，是理論界與實務(wù)界關(guān)注的焦點，也是本文研究的主要內(nèi)容。在我國，2006年教育部在布置“一上”預(yù)算時講話中指出，要逐步推進和規(guī)范中央部門預(yù)算支出的績效考評工作，切實推進試點工作。要求加大宣傳力度。樹立“重產(chǎn)出而不是投入”的績效管理理念。營造“講績效、重績效”的社會風氣。探索建立適合我國國情的、既定性又定量的部門預(yù)算支出績效評價體系，這是我國預(yù)算管理的重要任務(wù)。

2.績效預(yù)算管理的含義

績效預(yù)算管理是指以政府或事業(yè)單位所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的績效狀況為依據(jù)，來安排預(yù)算資金。其實質(zhì)就是將資金使用效果與預(yù)算資金的安排相掛鉤，并以資金使用效果為依據(jù)，統(tǒng)籌安排預(yù)算資金。

績效預(yù)算是一種以目標為導向，以項目為衡量標準，以業(yè)績評價為核心的一種預(yù)算管理方法。首先要求在編制預(yù)算時要以部門績效為依據(jù)，即把撥款和要做的事情的結(jié)果聯(lián)系起來；其次績效預(yù)算又是績效的核算，要求從資金使用的角度去分別規(guī)劃政府各部門在一個年度內(nèi)可能取得的績效?？冃ьA(yù)算是一種預(yù)算模式，包含著理念和預(yù)算過程的重要變化。其最終目標是工作的“成果”。

按照《高等教育財務(wù)制度》的定義，高等學校預(yù)算是指高等學校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。即高等學校預(yù)算是高等學校年度內(nèi)所完成的事業(yè)計劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)，是高等學校日常組織收入和控制支出的依據(jù)。同時，它也是一個學校的規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映。高等學校預(yù)算管理就是依據(jù)學校預(yù)算，通過財務(wù)活動對學校的教學、科研、行政、后勤等各方面的業(yè)務(wù)活動所進行的管理和監(jiān)督。高等學校的預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整，預(yù)算評價等方面。

二、我國高校實施績效預(yù)算管理的必要性

近年來，我國高等教育事業(yè)快速發(fā)展，以教育部、國家統(tǒng)計局和財政部聯(lián)合發(fā)布的 2012年數(shù)據(jù)為例：2012年，全國教育經(jīng)費總投入為27695.97億元，比上年的23869.29億元增長16.03%。其中，國家財政性教育經(jīng)費（主要包括公共財政預(yù)算教育經(jīng)費，各級政府征收用于教育的稅費，企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款，校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費等）為22236.23億元，比上年的18586.70億元增長19.64%。下圖為三部門聯(lián)合發(fā)布的近5年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計。（2013年數(shù)據(jù)尚未發(fā)布）

全國教育經(jīng)費統(tǒng)計表（2008-2012年） 單位：億元

[年份＼&2008＼&2009＼&2010＼&2011＼&2012＼&全國教育

經(jīng)費＼&14500.74＼&16502.71＼&19561.85＼&23869.29＼&27695.97＼&較上一年

增長比例＼&19.37%＼&13.81%＼&18.54%＼&22.02%＼&16.03%＼&]

由上表可以看出，國家對教育的投資形成逐年增加的趨勢。如何有效利用這些教育經(jīng)費成為目前亟待解決的問題。與此同時，各高校因?qū)W校規(guī)模增長、新校區(qū)建設(shè)、師資隊伍擴大等等原因造成的資金緊張，普遍面臨種種困難?？冃ьA(yù)算管理強調(diào)資金使用的有效性，可以提高現(xiàn)有資金的使用效益。在資金使用過程中存在目標不明、責任不清、效益不高等問題的情況下，要完成既定的教育事業(yè)發(fā)展目標，保證各項工作順利實施，采用績效預(yù)算管理便顯得尤為重要。

1.實施績效預(yù)算管理有利于高校獲得更多的財政資金補助，增強實力

高校公共事業(yè)單位的資源配置主要通過政府完成，我國財政教育資金預(yù)算分配制度改革的目標模式為，即首先對高校的預(yù)算執(zhí)行績效管理，支出實行績效考評，然后將考評結(jié)果應(yīng)用于下年度財政教育資金的分配。這是政府對高校資源的配置提出高效、優(yōu)化的要求。在高校內(nèi)部實行績效預(yù)算管理，充分挖掘高校各部門積極性，切實提高各部門資金使用績效，進而提高全校資金整體績效，從而獲得更多的財政資金補助，增強高校實力，積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)既定目標。

2.在高校內(nèi)部實行績效預(yù)算，切實提高經(jīng)費使用效益，提高預(yù)算資源配置效率

高校在內(nèi)部預(yù)算管理中“零基預(yù)算”往往流于形式，相當部分資金支出仍用 “基數(shù)+增長”的老辦法編制，實行績效預(yù)算管理，將部門經(jīng)費與部門任務(wù)、工作目標掛鉤，通過績效考評及考評結(jié)果的合理運用，將充分發(fā)揮各部門及人員的積極性，有效提高經(jīng)費使用效益。不斷提升高校的管理水平，降低成本，提高辦學效益。

3.高校實施績效預(yù)算管理有利于提高學校財務(wù)管理水平

高校由于受資金使用的自由度制約，客觀要求建立高效精細的預(yù)算管理模式，同時，通過正確評價預(yù)算運行和管理狀況，可以總結(jié)經(jīng)驗，校正不足，為改善管理、提高效益提供依據(jù)。

對于高等教育預(yù)算管理的討論是教育改革的需要，是高校自身發(fā)展的需要。如何有效解決高?？冃Ч芾?，是高等學校財務(wù)管理的主要課題。

三、我國高校實施績效預(yù)算管理的現(xiàn)狀及問題

對于高校績效預(yù)算管理問題的研究一直是很多學者和高校財務(wù)工作者研究的重要課題。主要的預(yù)算管理方法有：復(fù)式預(yù)算方法、零基預(yù)算方法、滾動預(yù)算方法、部門預(yù)算方法、全面預(yù)算方法、績效預(yù)算方法。

1.我國高校實施績效預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（1）目前，我國高校的預(yù)算管理主要采用的編制方法。2000年中央部門預(yù)算改革，高校開始使用“零基預(yù)算”方法進行預(yù)算編制，高校實行零基預(yù)算主要有如下圖三個步驟。

由圖1可以看出，零基預(yù)算管理有著細化預(yù)算管理編制，增強預(yù)算管理透明度，優(yōu)先重要目標等優(yōu)點。

原有國家推行的“零基預(yù)算”管理模式，雖然取得了一定的成效，在很大程度上這種預(yù)算管理模式與當前高校的快速發(fā)展已不相適應(yīng)。這一預(yù)算管理體制，沒有形成以效益或成果為基本目標的價值取向。沒有將部門經(jīng)費和工作目標相結(jié)合，與工作績效掛鉤，缺乏有效的預(yù)算管理獎懲機制，導致教育資源配置不合理和教育經(jīng)費使用效益低下。由于缺乏全面有效的預(yù)算資金使用效益的考核，預(yù)算編制部門在對本期預(yù)算調(diào)整和下一期預(yù)算編制時難以確?？茖W性，非常不利于高校的科學發(fā)展。同時，目前在實際應(yīng)用中，零基預(yù)算放映的內(nèi)容不全面，僅反映了預(yù)算內(nèi)資金的日常經(jīng)費支出，對于預(yù)算內(nèi)資金的建設(shè)性和事業(yè)發(fā)展性支出、預(yù)

算外支出、自有資金均不能反映。而且，預(yù)算數(shù)據(jù)主要來源于各部門和單位數(shù)據(jù)的準確性難以判斷，使得一攬子計劃選擇和制定帶有很大的主觀性。

（2）高校自身組織機構(gòu)。高校自身規(guī)模的不斷擴大，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置更為龐雜，管理復(fù)雜化和多樣化，部門之間權(quán)責交叉，致使信息傳遞與反饋渠道不暢。

原有管理模式已經(jīng)不利于提高校資源的配置效率，實現(xiàn)“目標—投入—產(chǎn)出—效果—新目標”的良性循環(huán)，以適應(yīng)新形勢下中國高校財務(wù)管理的發(fā)展變化。

2.我國高校實施績效預(yù)算管理存在的問題

目前我國高校預(yù)算績效評價機制尚未健全，預(yù)算的編制方法缺乏科學性，傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法不能適應(yīng)高校的發(fā)展，對高等教育投入、財政性資金的正確控制、考核和評價預(yù)算執(zhí)行情況不利。預(yù)算績效評價體系與高校教育發(fā)展不同步。

（1）原有預(yù)算編制方法不科學。現(xiàn)行的財務(wù)指標盡管涵蓋了高校財務(wù)評價的各個方面，但是由于信息不對稱，如何運用這些指標進行績效評價，將績效評價結(jié)果與預(yù)算決策相聯(lián)系存在困難。同時，各個績效評價指標對評價影響程度沒有結(jié)論，由于高校預(yù)算績效指標基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比較缺乏，評價標準值的確存在很大困難，績效評價結(jié)果的應(yīng)用存在困難。評價指標不能科學合理反映預(yù)算執(zhí)行績效，難以確定。高校資金來源的多樣性決定了高校的活動目標經(jīng)常模糊不清，難以制定統(tǒng)一的績效目標。

（2）缺乏有效的績效監(jiān)督。預(yù)算的執(zhí)行與控制要正常執(zhí)行，建立健全的績效監(jiān)管制度。目前高校的預(yù)算管理，缺乏有效地績效監(jiān)管制度。

四、提升我國高?？冃ьA(yù)算管理的對策

結(jié)合我國高校實施績效預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問題，對我國高校實施績效預(yù)算管理提出以下幾點建議：

1.建立高校預(yù)算管理指標體系

高校新型績效預(yù)算管理體系應(yīng)建立在目標的一致性、績效測量的科學性以及績效信息的真實性等理論假設(shè)的基礎(chǔ)上的。

（1）高?？冃ьA(yù)算評價指標體系建立的原則

以企業(yè)績效預(yù)算評價指標的制定原則為依據(jù)和借鑒，高校在設(shè)計績效評價指標時需要遵循的原則有：整體性，即績效評價指標應(yīng)是最具代表性、最能反映評價要求的指標，這樣才能反映高等學校的總體績效?？茖W性原則，即高?？冃гu價指標體系要求所選擇的指標既包含財務(wù)指標也包含非財務(wù)指標?？杀刃栽瓌t，即高校績效評價指標應(yīng)該在統(tǒng)一的核算范圍之內(nèi)建立，可互相借鑒。可操作性原則，即能獲得相關(guān)可驗證的資料，這樣才能使評價客觀公正。

（2）績效預(yù)算管理模式下的預(yù)算編制

在績效預(yù)算管理的模式下將零基預(yù)算的編制程序形成一個互動循環(huán)系統(tǒng)，如下圖所示，實現(xiàn)“目標性、效率性、有效性”的三位一體原則的有效結(jié)合。

績效預(yù)算管理的首要及核心工作是確定預(yù)算目標，根據(jù)我國高?？冃Ч芾憩F(xiàn)狀結(jié)合王麗萍等在《高校構(gòu)建新型預(yù)算管理體系之探討》的效益分析框架，提出將高校預(yù)算目標分解為社會效果和經(jīng)濟效益。社會效果，是指高校為社會人才、科研成果以及科研成果的轉(zhuǎn)化等。經(jīng)濟效益是指國家的經(jīng)費撥款資金的運營效率。對應(yīng)目前我國高校的支出劃分為基本支出和項目支出兩部分。高校預(yù)算可分為部門基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算。高?？冃ьA(yù)算評價指標體系可分為部門績效評價指標體系和項目績效評價指標體系?？紤]社會效益和經(jīng)濟效益，遵循高校預(yù)算管理指標體系建立的4項原則，績效評價指標體系在選擇指標是應(yīng)參考社會效益目標及經(jīng)濟目標。

在選擇績效預(yù)算指標時，應(yīng)選擇可以將部門經(jīng)費預(yù)算與工作績效掛鉤的指標，績效指標的確定宜采取內(nèi)外結(jié)合、先易后難、逐步完善的方法，從項目預(yù)算著手，制定出分項目的績效指標，并與其預(yù)算相對應(yīng)。在項目預(yù)算中一攬子計劃可引用績效預(yù)算來確定，制定一系列績效指標，對一攬子計劃進行分析、排序，審核每個項目的成本與效益，對項目“擇優(yōu)錄取”真正實現(xiàn)項目支出預(yù)算。

2.建立健全績效預(yù)算監(jiān)管機制

首先建立剛性管理機制，明確預(yù)算管理的職責權(quán)限、審批程序，落實責任。其次，執(zhí)行集中核算，對預(yù)算執(zhí)行的全過程進行監(jiān)控。

績效監(jiān)督是提高財政資金使用效益的有效手段，是改進財政資金管理方式不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是高校實行績效預(yù)算管理的可靠保障。項目結(jié)束后，面對項目經(jīng)費的使用情況進行總結(jié)，通過計劃和已實施的情況對比，防止資金濫用的現(xiàn)象發(fā)生。高校實施績效監(jiān)督的目的，就是要從另一側(cè)面對部門預(yù)算資金的分配與使用效益運用科學的績效監(jiān)督方法。

同時，監(jiān)管機制的建立也能夠?qū)冃ьA(yù)算執(zhí)行情況進行獎懲。一方面，對于預(yù)算執(zhí)行情況良好的部門負責人和普通教工給予一定的精神和物質(zhì)上的獎勵；另一方面，對于違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算管理規(guī)定差的部門進行一定的制裁。以此調(diào)動績效預(yù)算管理的積極性，更好地做好高校預(yù)算管理工作。

參考文獻：

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