湯志偉+王雪洋

〔摘要〕異地高考政策實質(zhì)是圍繞優(yōu)質(zhì)高等教育資源所產(chǎn)生的利益分配機(jī)制，它涉及多方面利益主體：中央政府、地方政府、高校、考生與家長等。異地高考政策是一個由多元利益主體構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)，可以分為政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)。政策社群之間部門利益之爭，政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間的教育公平和權(quán)力之爭，府際網(wǎng)絡(luò)之間的招生指標(biāo)之爭，府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間的利益之爭，議題網(wǎng)絡(luò)之間教育權(quán)利之爭，導(dǎo)致了異地高考政策執(zhí)行難度。建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制最大限度地實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)主體之間的利益均衡，使異地高考政策網(wǎng)絡(luò)成為一個非零和博弈的互動網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)異地高考政策的良好執(zhí)行。

〔關(guān)鍵詞〕異地高考；政策網(wǎng)絡(luò)；政策執(zhí)行；利益博弈；高等教育

〔中圖分類號〕G642.474 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）01-0104-04

一、引言

任何公共政策從其本質(zhì)上來看都是一定利益的確認(rèn)形式，也是利益的調(diào)整工具和分配機(jī)制。異地高考政策是圍繞優(yōu)質(zhì)高等教育資源所產(chǎn)生的利益分配機(jī)制，異地高考政策涉及到眾多主體的切身利益，如何分配它們之間的利益以及分配是否公平就直接影響了政策結(jié)果。作為一種利益分配機(jī)制，異地高考政策應(yīng)從全局利益出發(fā)，以實現(xiàn)公民平等接受教育為目的，合理分配各主體的利益，實現(xiàn)利益均衡。

以往中國的高考制度實行的是由國家主導(dǎo)的統(tǒng)一入學(xué)選拔政策，因此對高考制度的分析主要是從政府的角度進(jìn)行單方面分析，但隨著市場因素的介入和民主政治的發(fā)展導(dǎo)致了高考制度中利益訴求的多元化，在異地高考政策中涉及到多個利益主體，不同利益主體的利益需求是不一樣的，每個利益主體對政策結(jié)果都產(chǎn)生一定的影響，因此，應(yīng)改變以往的以國家為中心的科層制的傳統(tǒng)政策分析模式，把對異地高考政策分析的對象擴(kuò)大到與異地高考政策相關(guān)的所有利益主體，把異地高考政策看作是由多個利益主體相互作用和影響而形成的政策網(wǎng)絡(luò)，從這個角度出發(fā)，運用政策網(wǎng)絡(luò)理論進(jìn)行分析有助于我們更加全面深刻地理解異地高考政策。

二、異地高考的政策網(wǎng)絡(luò)分析

政策網(wǎng)絡(luò)作為一種新興的政策分析方法，它將網(wǎng)絡(luò)的概念引入政治領(lǐng)域和公共政策領(lǐng)域，為公共政策分析提供新的研究視角，擅長于對多元主體參與的公共政策的分析。但是就政策網(wǎng)絡(luò)的概念而言，學(xué)術(shù)界還沒達(dá)成一致的說法，但綜合各類說法可以將政策網(wǎng)絡(luò)理解為由多個利益主體圍繞某個議題進(jìn)行資源交換、利益協(xié)調(diào)形成的一個政策網(wǎng)絡(luò)，不同網(wǎng)絡(luò)主體擁有不同的資源和利益訴求，它們通過復(fù)雜的互動博弈過程影響著公共政策的形成。政策網(wǎng)絡(luò)有兩個適用條件：一是復(fù)雜的政策過程，二是多元參與主體。^〔1〕就異地高考政策來說，它的政策過程是十分復(fù)雜的，異地高考政策是不同利益主體復(fù)雜的互動博弈過程。其次它涉及到多個利益主體，主要包括：中央政府、地方政府、高校、考生及家長，各個利益主體通過相互依賴和資源交換推動異地高考政策的制定與執(zhí)行?；谶@種現(xiàn)實，運用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析異地高考政策具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。

羅茨將政策網(wǎng)絡(luò)的類型劃分為五種：政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)。^〔2〕中國的異地高考政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者主要有：中央政府、地方政府、學(xué)校、考生、家長以及各專家、媒體等，按照不同行動者的行為方式和特征并結(jié)合羅茨政策網(wǎng)絡(luò)經(jīng)典模型，本文將異地高考政策網(wǎng)絡(luò)分為政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)四類。

政策社群：政策社群的成員主要指中央政府及各職能部門，它占據(jù)了稀缺的政治資源，控制了利益訴求的渠道。在異地高考政策中政策社群的行動者主要有：教育部、發(fā)展改革委員會、公安部、人力資源社會保障部、國土規(guī)劃部、流動人口管理部等國家機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在異地高考政策網(wǎng)絡(luò)中起著支配和領(lǐng)導(dǎo)的作用，指明異地高考政策的大體方向，為解決異地高考問題提供思路和目標(biāo)。

府際網(wǎng)絡(luò)：主要指地方政府及有關(guān)職能部門。在異地高考政策中，由于涉及到眾多的地方政府，為了便于分析，本文將異地高考政策的地方政府分為流入地政府及各職能部門和流出地政府及各職能部門兩大類。地方政府是異地高考政策的主要執(zhí)行主體，地方政府在中央政府的指導(dǎo)下，將異地高考政策落實到實處。

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)：專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的成員僅限于具有相關(guān)專業(yè)知識和技能并進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)^〔3〕。在異地高考政策中其專業(yè)網(wǎng)絡(luò)就包括從事教育研究的全國性研究機(jī)構(gòu)、教育學(xué)家、公共管理專家，社會學(xué)家等，這些機(jī)構(gòu)和成員為政府部門的決策提供意見和理論支持。

議題網(wǎng)絡(luò)：議題網(wǎng)絡(luò)的參與者眾多、成員復(fù)雜，在異地高考政策中議題網(wǎng)絡(luò)主體主要有新聞媒體、專家學(xué)者、高校、考生及家長，其中新聞媒體主要對異地高考政策進(jìn)行宣傳報道和監(jiān)督，矛盾突出地區(qū)的考生及家長在議題網(wǎng)絡(luò)中活動頻繁，異地考生家長與當(dāng)?shù)乜忌议L產(chǎn)生了尖銳的矛盾，形成了利益相悖的兩類主體。

異地高考政策網(wǎng)絡(luò)存在上述四種典型的網(wǎng)絡(luò)類型，四種網(wǎng)絡(luò)之間通過不斷的互動和相互影響促進(jìn)了異地高考政策的形成和發(fā)展。但它們之間也因為不同的利益訴求產(chǎn)生不同的利益博弈，從根本上導(dǎo)致了異地高考政策的執(zhí)行困境，下面通過分析不同網(wǎng)絡(luò)主體的利益需求及它們之間的利益博弈來剖析異地高考政策執(zhí)行困境。

三、異地高考政策的執(zhí)行困境分析

一項政策的形成要歷經(jīng)多個階段，異地高考政策要歷經(jīng)政策問題的確認(rèn)、政策議程設(shè)定、制定公共政策、政策合法化、公共政策執(zhí)行、公共政策評估、政策終結(jié)等過程。^〔4〕因為一項政策是否成功在很大程度上取決于政策執(zhí)行的好壞，它是整個過程的核心，所以本文重點選取異地高考政策執(zhí)行過程作為分析的重點。導(dǎo)致公共政策執(zhí)行困境的因素有很多，即包括政策本身的因素，也包括政策環(huán)境和政策機(jī)制的因素，而公共政策執(zhí)行也是相關(guān)群體之間基于利益得失的考慮而進(jìn)行的一種利益博弈過程，所以本文基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角，通過對異地高考政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)主體間的利益博弈關(guān)系的分析，找出異地高考政策執(zhí)行困境發(fā)生的癥結(jié)所在。

1. 政策社群之間的部門利益之爭，弱化了中央政府的執(zhí)行權(quán)威

異地高考政策主要涉及到的中央政府職能部門主要有教育部、發(fā)展改革委員會、公安部、人力資源社會保障部。嚴(yán)格來講，中央政府各職能部門應(yīng)與中央政府保持高度一致，但在公共政策執(zhí)行過程中，各部門由于追求各自的部門利益而存在一定的利益博弈和分歧。比如，教育部從全國人民平等接受教育的角度出發(fā)，積極出臺異地高考政策的指導(dǎo)方針和政策用以指導(dǎo)異地高考政策的執(zhí)行；發(fā)改委由于擁有是否將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力，新增教育資源投入必定減少對其他領(lǐng)域建設(shè)的投入^〔5〕；公安部和人力資源部由于要對流動人口進(jìn)行管理，異地考生的流動勢必加大其部門的工作量和工作難度，因此，可以看出在中央政府各職能部門內(nèi)部也是存在一定的部門利益爭議，分化了政府職能，弱化了中央政府的執(zhí)行權(quán)威。

2. 政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間的教育公平和權(quán)力之爭，導(dǎo)致政策執(zhí)行乏力

中央政府應(yīng)從全國的角度出發(fā)，充分考慮公民的平等受教育權(quán)利的實現(xiàn)，中央推進(jìn)異地高考政策的根本目的是保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的受教育權(quán)得以公平實現(xiàn)，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。教育部在制定招生指標(biāo)時要在考慮整體公平的基礎(chǔ)上兼顧效益。地方政府作為地方利益的代表，很少從全國的角度去考慮教育公平，地方政府為了發(fā)展地方高等教育，為本地區(qū)的人口提供更多的高等教育機(jī)會，彰顯自己的政績，它們總是以爭取更多的教育資源、招生名額和招生自主權(quán)為目標(biāo)^〔6〕，在執(zhí)行異地高考政策時傾向于那些能為本地區(qū)帶來最大利益的政策，對中央政府的政策采取規(guī)避、選擇或異化執(zhí)行的做法。

此外，中央政府與地方政府的博弈還體現(xiàn)在權(quán)力分配方面，中國的教育權(quán)主要掌握在中央政府手中，計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府對高等教育進(jìn)行全國統(tǒng)一管理，實行全國統(tǒng)一入學(xué)考試制度，較強(qiáng)的行政干預(yù)和管理辦法在一定程度上有利于教育管理和高考政策的穩(wěn)定，但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，這種由中央政府統(tǒng)一管理的局面不再適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，中央政府開始將部分權(quán)力下放給地方政府。在教育權(quán)方面，中央政府給予地方政府和高校一定的招生自主權(quán)，在政策執(zhí)行方面給予地方政府較多的自由裁量權(quán)，就異地高考政策來說，中央政府只是下達(dá)一個行政性的指令，具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)則交由地方政府自行制定，這樣做雖然可以讓地方政府因地制宜，制定出針對性較強(qiáng)的教育政策，但是中央政府過度放權(quán)則會導(dǎo)致地方政府濫用權(quán)力保護(hù)地方利益，從而不利于異地高考政策的執(zhí)行和教育公平的實現(xiàn)。

3. 府際網(wǎng)絡(luò)之間的招生指標(biāo)之爭，導(dǎo)致過度的地方保護(hù)主義

由于地方政府是異地高考政策的主要執(zhí)行者，它們之間的利益博弈是導(dǎo)致異地高考政策執(zhí)行困難的主要原因之一。地方政府之間的博弈主要是圍繞招生指標(biāo)和招生自主權(quán)的博弈，每個地方政府出于本地區(qū)發(fā)展的需要，都希望從中央政府拿到更多的招生指標(biāo)，得到更多的招生自主權(quán)。中央政府給這個省份的招生指標(biāo)多，勢必會減少其它省份的招生指標(biāo)，因此，各個地方政府總會圍繞著招生指標(biāo)展開激烈的競爭，在招生指標(biāo)劃分上嚴(yán)重偏向本地區(qū)。異地高考的開放將不可避免地在一定程度上導(dǎo)致高考移民現(xiàn)象，大量考生將會涌入高等教育資源豐富的地區(qū)和受國家政策照顧的地區(qū)，在不增加總的招生指標(biāo)數(shù)量的前提下，這不僅會擠占流入地政府的招生指標(biāo)，損害當(dāng)?shù)貙W(xué)生的利益，還會增加流入地政府的財政負(fù)擔(dān)和社會管理負(fù)擔(dān)。因此，對于那些高等教育資源豐富的地方政府在制定考生資格條件上往往作出苛刻的限制，不僅對考生的學(xué)籍提出要求，還對父母的職業(yè)、住所、納稅年限提出要求，眾所周知，這些高等教育資源豐富的地區(qū)才是異地高考政策急需開放的地區(qū)，而地方政府制定的這些苛刻標(biāo)準(zhǔn)，無非只是在形式上迎合中央政府的要求，實質(zhì)上卻在極力保護(hù)地方利益，使異地高考政策只是流于形式而失去了它的價值，阻礙異地高考政策的全面放開。

4. 府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間的利益之爭，阻礙了政治民主的發(fā)展

隨著民主政治的發(fā)展，公民的主體意識和政治參與意識越來越強(qiáng)烈，公民參與到與自身切身利益相關(guān)的政策制定與執(zhí)行過程中，將有利于實現(xiàn)自身利益，推動公共政策的執(zhí)行和政策目標(biāo)的實現(xiàn)。但在中國，民主政治雖有一定的發(fā)展，但實現(xiàn)民主政治的途徑和方式還不盡完善，公眾與政府之間缺乏有效的溝通渠道和互動平臺。在異地高考政策中，除了少數(shù)專家學(xué)者、民眾能夠參與到政策過程中去，大部分公眾尤其是農(nóng)民工因缺少參與途徑基本沒有參與這一政策的制定與執(zhí)行過程，這就使他們的利益訴求無法實現(xiàn)，甚至在社會上出現(xiàn)了一些群眾采取極端的做法來表達(dá)自己意愿的行為，這樣既不利于社會穩(wěn)定和發(fā)展，也阻礙了我國民主政治的發(fā)展進(jìn)程。

中國高等教育形成了少數(shù)重點部署高校以中央財政資助和地方財政資助相結(jié)合，大多數(shù)普通高校以地方政府為主要資助主體的分層資助體系^〔7〕，這個特征就決定了高校的發(fā)展在很大程度上要依賴地方政府的支持，加之目前中國實行的是分省定額錄取制度，這就導(dǎo)致地方政府為了追求自身利益和滿足當(dāng)?shù)厝嗣竦慕逃枨?，往往在招生指?biāo)的劃分上嚴(yán)重偏向本地區(qū)，賦予高校較少的招生自主權(quán)，這種招生屬地化現(xiàn)象既不利于高校自身的發(fā)展，降低高校的生源質(zhì)量，也不利于教育公平的實現(xiàn)。

5.議題網(wǎng)絡(luò)之間的教育權(quán)利之爭，惡化了政策執(zhí)行環(huán)境

考生和家長作為異地高考政策執(zhí)行的目標(biāo)對象，是異地高考政策的直接利益相關(guān)人。他們之間的利益博弈往往是最激烈和復(fù)雜的。本地考生家長（特別是高等教育資源豐富地區(qū)的考生家長）對異地高考政策持堅決的反對態(tài)度，他們認(rèn)為異地高考政策的實施將會直接損害他們的利益，擠占他們的教育資源，剝奪他們的錄取資格等，在他們看來高考權(quán)不屬于公民的基本權(quán)利，而屬于戶籍帶來的福利。^〔8〕而對于異地考生和家長來說，他們認(rèn)為高考權(quán)屬于教育權(quán)的一部分，而教育權(quán)又屬于一個公民應(yīng)當(dāng)具有的基本權(quán)利，因此他們理應(yīng)有權(quán)和當(dāng)?shù)乜忌硎芷降鹊目荚嚈?quán)和錄取權(quán)。本地考生家長與異地考生家長的博弈還體現(xiàn)在對考生資格條件的確定上，本地考生家長肯定希望政府制定的準(zhǔn)入條件苛刻，這樣可以在一定程度上限制考生流入，而異地考生家長則希望準(zhǔn)入條件更加人性化，即只針對考生自身做出限制，而不應(yīng)該對考生家長做出更多的限制條件，限制條件過高將會使得異地高考政策成為一紙空文。本地考生家長與異地考生家長之間的利益博弈惡化了異地高考政策的執(zhí)行環(huán)境，阻礙了異地高考政策的執(zhí)行。

異地高考政策網(wǎng)絡(luò)中不同主體間的利益博弈從根本上導(dǎo)致了異地高考政策的執(zhí)行困境，但就異地高考政策本身而言，雖然它表面上是教育制度的改革，但其本質(zhì)上是我國的戶籍制度和分省定額錄取制度所導(dǎo)致的，因此要想解決異地高考問題，在現(xiàn)有制度框架范圍內(nèi)是無法徹底解決的，只有進(jìn)行制度改革，突破原有的制度框架，但實現(xiàn)這一目標(biāo)其資金時間投入和難度都是非常巨大的，這也在客觀上導(dǎo)致了異地高考政策的執(zhí)行困境。

四、異地高考政策有效執(zhí)行的對策

中國異地高考政策未來的改革方向就是最大限度地實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)主體間的利益均衡，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)它們之間的利益，使異地高考政策網(wǎng)絡(luò)成為一個非零和博弈的互動網(wǎng)絡(luò)。在異地高考政策網(wǎng)絡(luò)中，不僅要重視政府在政策網(wǎng)絡(luò)中的作用，還要重視其他網(wǎng)絡(luò)主體的作用，因為異地高考政策執(zhí)行不是政府的個體執(zhí)行行為，而是由多個主體共同構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)的集體執(zhí)行行為，各個執(zhí)行主體相互影響和制約，共同影響異地高考政策的執(zhí)行。^〔9〕因此基于這種政策網(wǎng)絡(luò)的視角，其對策具體為以下幾點：

1. 中央政府主導(dǎo)，分類制定統(tǒng)一的實施標(biāo)準(zhǔn)

中國目前仍處在社會主義初級階段，許多問題仍然需要中央政府掌控和處理，特別是涉及到全體公民利益的公共問題，更需要中央政府從全國一盤棋的角度考慮，以公平為基點的同時兼顧效率。異地高考政策本身就涉及到眾多的利益主體，關(guān)乎到人民群眾的切身利益，面對這樣一種復(fù)雜的問題，就應(yīng)該由中央政府出臺解決，不應(yīng)給地方政府過多的自主權(quán)，由中央政府制定統(tǒng)一的異地高考政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。但中國幅員遼闊，對異地高考問題進(jìn)行一刀切的管理方法也不切實際，中央政府可以依據(jù)教育資源的多寡將全國分為高等教育資源豐富的地區(qū)、高等教育資源適中的地區(qū)和高等教育資源稀缺的地區(qū)三種類型，針對不同類型的地區(qū)，在征求各地方政府意見的基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對異地高考政策的執(zhí)行時間、方式、規(guī)則作出統(tǒng)一規(guī)定，這樣既減少了管理的負(fù)擔(dān)又可以在一定程度上實現(xiàn)教育公平。其次，中央政府要加大對異地高考政策的宣傳力度，客觀分析其利弊，讓各部門、官員及群眾能夠充分了解這項政策，消除部門利益之爭，強(qiáng)化中央政府的執(zhí)行權(quán)威，團(tuán)結(jié)群眾，共同推進(jìn)異地高考政策的執(zhí)行。

2. 消除地方保護(hù)主義，科學(xué)確定考生資格條件

地方政府為了追求自身利益最大化，在執(zhí)行異地高考政策時容易產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差或公共政策的附加執(zhí)行，自立一套，自行其是，推行符合自身利益的土政策，在2012年底各地方政府出臺的異地高考執(zhí)行方案就體現(xiàn)了這一點。要想更好地執(zhí)行異地高考政策，地方政府應(yīng)消除過度的地方保護(hù)主義，從全國教育公平的角度出發(fā)，嚴(yán)格按照中央政府的規(guī)定，因地制宜的積極推動異地高考政策的執(zhí)行。在確定考生資格條件時，應(yīng)將限制的對象主要集中在考生身上，而不應(yīng)該過多的限制考生的家長，應(yīng)以考生的學(xué)籍為主，對于高等教育資源豐富的地區(qū)，可以采?。簩W(xué)籍+居住證、學(xué)籍+納稅證明等作為考生報考的條件要求。此外，地方政府應(yīng)賦予高校較多的招生自主權(quán)，全國重點高校應(yīng)打破按省分配招生名額的做法，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一招生，地方高校由于主要依靠的是地方政府，因此把招生名額較多地分給本地考生是合理的。地方政府在賦予高校招生自主權(quán)的同時要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，避免權(quán)力帶來的權(quán)錢交易。

3. 建立健全民主機(jī)制，考生、家長采取理性行為表達(dá)自身的利益訴求

考生和家長在異地高考政策執(zhí)行過程中，可以充分表達(dá)自己的意見和需求，但要避免過激的行為，應(yīng)采取理性的行為向政府及官員表達(dá)自己的利益訴求，要加強(qiáng)自己的政治參與意識，在政府制定政策時就要通過合理有效的途徑充分表達(dá)自己的意愿，而不要等政策制定后因不滿政策的制定而滋生鬧事。由于考生及家長個人對政策的影響力可能十分微弱，因此可以團(tuán)結(jié)為一個集體，借助于團(tuán)隊的力量，尋求多種理性的上訪途徑，比如可以通過與專家學(xué)者的溝通交流表達(dá)自己的意愿，借助于媒體的力量解讀自己的需求等。最后，政府作為異地高考政策的制定者和執(zhí)行者，應(yīng)建立健全民主機(jī)制，完善民主渠道，廣泛聽取群眾意見，公開征求民意，努力為異地高考政策的執(zhí)行創(chuàng)造一個良好的政策環(huán)境。

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