任豆豆

摘要：本文以蘭州市灑水抑塵工程為例，探討公共政策在執(zhí)行過程中取得的實際效果和存在的偏差，從而對該公共政策的實施有一個更為深刻的理解。旨在對蘭州市灑水防塵工程有所助益。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；政策執(zhí)行；執(zhí)行主體；原因；措施；

一、政策執(zhí)行與執(zhí)行偏差

（一）政策執(zhí)行

政策執(zhí)行過程涉及多方面的因素，包括人員、資金、資源等。陳振明認為，政策執(zhí)行包括政策宣傳、政策分解、物質(zhì)準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、政策實驗、全面實施和協(xié)調(diào)與監(jiān)控等七個環(huán)節(jié)。

（二）執(zhí)行偏差

1.執(zhí)行偏差的概念

所謂公共政策執(zhí)行偏差，指的是政策的實際效果同政策目標(biāo)之間的差距。它是政策執(zhí)行人員在實施政策的過程中受到來自各方因素的影響二產(chǎn)生的不良后果。

本文中公共政策執(zhí)行的偏差研究是以政策制定的有效性為前提的。即對蘭州市灑水防塵工程執(zhí)行的偏差分析的前提是該政策是有效、合理、可操作的，符合蘭州市的基本實際情況。

2.執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

筆者認為，公共政策執(zhí)行偏差是對原有的有效的公共政策的一種執(zhí)行“失誤”，它主要分為以下幾種類型：

（1）政策執(zhí)行表面化。一方面可能是因為執(zhí)行人員對政策本身的理解的不到位，另一方面也有可能是因為執(zhí)行人員的“不作為”；

（2）政策執(zhí)行機械化。主要指執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中在因時、因地制宜方面出現(xiàn)的問題，忽視當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，

（3）政策執(zhí)行局部化。即執(zhí)行人員只將政策中適合于或者有利于自身利益的部分予以執(zhí)行：替換性政策執(zhí)行。即雖然表面上與所指定的政策一致，但實際上卻完全“名不副實”；

（4）附加性政策執(zhí)行。即執(zhí)行人員將一些政策中本未包含的內(nèi)容附加到政策目標(biāo)之中，也就是所謂的“土政策”。

二、蘭州市灑水抑塵工程

（一）積極效果

灑水抑塵工程實施以來，蘭州市沙塵及浮沉天氣有所減少，2010年，蘭州市出現(xiàn)沙塵及浮塵天氣15次，出現(xiàn)頻次較多，強度大，持續(xù)時間較長。與2009年相比，發(fā)生頻次增加10次。2014年，蘭州市出現(xiàn)沙塵天氣6次，與2013年相比，發(fā)生頻次減少9次。大氣質(zhì)量得到明顯改善，如下圖所示：

2010-2014年蘭州市環(huán)境質(zhì)量變化

年份空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)（天）占全年總天數(shù)比重（%）

201022361.1

201227073.97

201329981.82

201431385.75

（注：數(shù)據(jù)來源于http：//hbj.1anzhou.gov.cn，蘭州市2010、2012、2013、2014年環(huán)境狀況公報：上表中空氣質(zhì)量優(yōu)良0的判斷標(biāo)準(zhǔn)皆為舊標(biāo)，2011年數(shù)據(jù)缺失。）

2010至2014年，蘭州市空氣中各主要污染物濃度有所下降。大氣中二氧化硫含量從2010年的0.048毫克/立方米，下降到2014年的0.029毫克/立方米。二氧化氮含量整體上呈下降趨勢。空氣中可惜入顆粒物的含量有所波動，但幾基本上呈連年減少的態(tài)勢。

另外，2010年降塵量為21.20噸/平方公里.月，比上年上升12.22%；20 12年降塵量為20.6噸/平方公里.月，比上年下降0.3%；2013年降塵量為23.47噸/平方公里.月，比上年下降13.93%；2014年降塵量為1s7.11噸/平方公里.月，比上年下降27.1%。因此，就大氣環(huán)境狀況來說，該工程的實施的確產(chǎn)生了積極影響。

（二）存在的問題

雖然灑水工程取得了一定的防塵效果，但是，根據(jù)已有的數(shù)據(jù)、實地訪談和考察，我們發(fā)現(xiàn)蘭州市灑水防塵工程作為政府提供的一項公共物品或服務(wù)，在其提供的過程中存在諸多問題：

第一，因為大氣污染的治理存在很大的不確定性，因此，政策實施前要考慮有哪些客觀及主觀影響因素。首先，政府在進行公共決策時并未充分考慮民意，缺乏意見表達和意見綜合，其次，灑水車工作時間沒有經(jīng)過科學(xué)合理規(guī)劃，導(dǎo)致資源浪費，配置效率低下；

第二，公共性、外部性等問題的存在，使得城市大氣環(huán)境保護中出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象，從而對地方政府提出了更高的制度要求。但現(xiàn)實情況表明，以GDP為核心的政績考核，一定程度上弱化了地方政府治理城市大氣污染的能力。因此，建立政府為主體、市場補充、社會參與的多中心制度供給，破解構(gòu)建環(huán)境友好型社會瓶頸。

綜上所述，蘭州市灑水防塵工程作為一項惠及民生的工程，在實施過程中應(yīng)該更加注重公民的實際收益和感受，增加政府部門的回應(yīng)性，科學(xué)、有效、合理地規(guī)劃灑水實施計劃，完善灑水政策的執(zhí)行過程。