宗曉麗

[提要] 政策網(wǎng)絡(luò)理論以其全新的視角拓展了政策執(zhí)行研究的視域，成為第三代政策執(zhí)行模式中的重要內(nèi)容，從而形成政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究。國內(nèi)公開刊物上發(fā)表的文章，主要從政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論研究和應(yīng)用研究兩個方面展開。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究在積極探索的同時還存在研究理論系統(tǒng)化不足和研究本土化不足的問題。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；網(wǎng)絡(luò)；述評

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年11月13日

公共政策執(zhí)行的研究以維爾達(dá)夫斯基（A·Wildavsky）和普雷斯曼（J·L.Pressman）1973年出版的《執(zhí)行》一書為開端，西方學(xué)界先后經(jīng)歷自上而下、自下而上和二者整合的三個階段，此三個階段分別對應(yīng)三種不同的研究進(jìn)路。自上而下與自下而上兩種取向在政策執(zhí)行研究中均有著重大的貢獻(xiàn)，但同時二者也存在自身難以克服的問題。自上而下研究的主要缺陷是過分強調(diào)制定者的政策目標(biāo)，忽視基層官員的主觀能動性及適應(yīng)性策略。自上而下模式缺陷在于，以組織中的基層人員作為出發(fā)點，強調(diào)政策的成功取決于基層執(zhí)行人員的承諾與技巧，忽略了政策制定者和政策目標(biāo)。

鑒于第一、第二代政策執(zhí)行研究的固有缺陷，有學(xué)者嘗試將二者結(jié)合起來進(jìn)行研究形成了整合模式，整合模式具有代表性的理論有府際關(guān)系、倡導(dǎo)政策聯(lián)盟、治理理論、制度分析、理性選擇、政策網(wǎng)絡(luò)等，而政策網(wǎng)絡(luò)理論的興起則為政策執(zhí)行研究進(jìn)入真正意義上的第三代模式提供了理論資源和探索路徑。

關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)具有代表性的是本森（Benson）提出的：“由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體。”政策網(wǎng)絡(luò)理論至今雖然還存在很大爭議，但自其出現(xiàn)，就顯示出強大的生命力，對政策研究的理論和實踐均產(chǎn)生了較大的影響。作為一種新興公共政策理論，公共政策學(xué)者將其引入政策執(zhí)行領(lǐng)域并進(jìn)行了積極探索，從而產(chǎn)生了政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究。本文以國內(nèi)公開刊物上發(fā)表的文章為研究對象，對國內(nèi)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)相關(guān)研究加以梳理和簡要評價。

一、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的理論研究

（一）關(guān)于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵。在政策網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，余敏江、梁瑩提出“政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)”的概念，其內(nèi)涵可以簡單地理解為政策執(zhí)行的主體或客體的公共部門、公民、第三部門、私人部門組織在政策執(zhí)行過程中，基于溝通和信任而共同參與執(zhí)行并由此形成的參與者之間的網(wǎng)絡(luò)。周世亮、曹映來認(rèn)為上述對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的定義忽略了政策網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)性，因而提出公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)就是政策執(zhí)行過程中各相關(guān)要素基于互動而聯(lián)結(jié)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其內(nèi)涵要素包括政府、公民、第三部門、企業(yè)。曹堂哲轉(zhuǎn)引林玉華對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵的定義：政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)模型將政策執(zhí)行過程理解為行動者在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中互動，形成一定的政策結(jié)果，政策結(jié)果反過來又影響行動者下一步行動的辯證過程。

（二）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的意義。周世亮、曹映來認(rèn)為政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的理論意義在于：適用于復(fù)雜政策執(zhí)行過程的描述；有利于展現(xiàn)政策執(zhí)行的關(guān)聯(lián)性、動態(tài)性；有助于實現(xiàn)政策執(zhí)行規(guī)劃的系統(tǒng)化?，F(xiàn)實意義在于有助于多中心治理結(jié)構(gòu)的形成；有助于協(xié)調(diào)多方面的利益，實現(xiàn)和維護(hù)社會發(fā)展的穩(wěn)定；有助于善治局面的實現(xiàn)。李晗認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)分析研究網(wǎng)絡(luò)的參與者及其彼此間的聯(lián)系，關(guān)注網(wǎng)絡(luò)中的核心組織與其他組織間的關(guān)系和互動，較好地揭示了政策執(zhí)行過程的動態(tài)性和復(fù)雜性。許克祥、秦靜指出政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢在于可以整合地方利益和公民及團體利益，充分利用社會資源，實現(xiàn)社會整合。譚英俊分析了政策網(wǎng)絡(luò)理論對政策執(zhí)行研究的影響：拓展了政策執(zhí)行研究的維度；擴大了政策執(zhí)行研究的視野；揭示了政策執(zhí)行的本質(zhì)。論述了政策網(wǎng)絡(luò)理論對政策執(zhí)行的啟示：擴大執(zhí)行主體的范圍、豐富政策執(zhí)行的工具、協(xié)調(diào)政策執(zhí)行的關(guān)系、創(chuàng)新執(zhí)行文化。

（三）影響政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)運行的因素。余敏江、梁瑩從協(xié)商民主的視角看到公民社會的思想意識、精神狀態(tài)以及公共利益、美德等價值觀對于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的意義，認(rèn)為引入?yún)f(xié)商民主理論，倡導(dǎo)政策執(zhí)行中的對話與協(xié)商、公民參與意識以及積極的公共精神，可以促進(jìn)政府與公民、政治國家與公民社會在政策執(zhí)行中的良性互動，從而促成政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實運行。葉麒麟分析了社會資本理論與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性，認(rèn)為政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實運行及其績效的高低受到社會資本存量的重要影響，為此建立政策執(zhí)行中的對話機制，培育行政人員的公共行政精神，發(fā)展第三部門，有利于推動政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實運行。王春福認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的運行機制同政府執(zhí)行力密切相關(guān)。影響政策網(wǎng)絡(luò)運行的有協(xié)同機制、學(xué)習(xí)機制和妥協(xié)機制并對其進(jìn)行了詳細(xì)論述，認(rèn)為這些機制是提升政府執(zhí)行力的重要途徑。

（四）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。鄧凡從政策網(wǎng)絡(luò)理論對教育政策執(zhí)行研究的貢獻(xiàn)和我國的社會環(huán)境兩方面論述了教育政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)模式構(gòu)建的可能性。進(jìn)而提出我國教育政策執(zhí)行的構(gòu)建需要從以下維度考慮：一元到多元的執(zhí)行主體的構(gòu)建；“中心——邊緣——中心”的信息傳遞的路徑選擇；從單一到靈活多樣的政策工具的選擇。許克祥、秦靜把政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行看作是一種政策執(zhí)行的新模式，認(rèn)為通過擴大公共政策執(zhí)行主體，合理選擇執(zhí)行工具，設(shè)計有效的網(wǎng)絡(luò)等方式來構(gòu)建政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。

（五）對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的反思。定明捷對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中存在的問題進(jìn)行了反思，從網(wǎng)絡(luò)的水平層面和垂直層面進(jìn)行分析，認(rèn)為執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)涉及的多個政策執(zhí)行主體間的協(xié)調(diào)和合作，會使政策執(zhí)行出現(xiàn)“反公地悲劇”現(xiàn)象，并以我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管制政策執(zhí)行為例進(jìn)行深入闡釋。針對“反公地悲劇”現(xiàn)象，提出如下治理措施：統(tǒng)一政策執(zhí)行權(quán)，消除政策執(zhí)行主體間的沖突和利益糾紛；設(shè)立中間協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政策執(zhí)行主體間的行為。明確政策執(zhí)行的程序，強化對政策執(zhí)行主體間的監(jiān)督。李晗也提出在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，缺乏共同的權(quán)威統(tǒng)一協(xié)調(diào)和引導(dǎo)行動者之間的行為，行動者之間的交易、妥協(xié)和談判將貫穿在政策執(zhí)行過程的始終。此外，許克祥、秦靜也認(rèn)為由于我國公共政策的“內(nèi)在輸入”特征明顯，使得政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行適應(yīng)性和有效性還有待于進(jìn)一步檢驗。

（六）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論研究的其他方面。涂鋒基于方法論的視角，認(rèn)為政策執(zhí)行的第一、二代研究中，各自偏重決策者主體和執(zhí)行者主體，二者均為行動者導(dǎo)向的方法論路徑，第三代研究則轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)導(dǎo)向卻同樣存在偏頗。而與治理理論相結(jié)合的政策網(wǎng)絡(luò)則能夠很好地對網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)與行動者二元關(guān)系加以兼容，并且二者可以綜合地發(fā)展出一種基于網(wǎng)絡(luò)管理的政策過程模型。周晨琛對三代政策執(zhí)行政模式進(jìn)行理論上的比較，而后對三代政策執(zhí)行模式進(jìn)行實證分析，認(rèn)為三代執(zhí)行模行在執(zhí)行過程中的重點因素訴求有所不同，選擇的模型也有很大的不同，相對來說，網(wǎng)絡(luò)整合型政策執(zhí)行更加科學(xué)，其運用的指標(biāo)體系和模型更貼近實踐。宋雄偉以政策網(wǎng)絡(luò)理論為基礎(chǔ)，吸納傳統(tǒng)政策執(zhí)行研究方法的元素和內(nèi)容，構(gòu)建出一種適應(yīng)“復(fù)雜多元權(quán)力格局”的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)整體式分析框架。

二、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用研究

（一）從政策網(wǎng)絡(luò)視角對政策執(zhí)行過程進(jìn)行分析。丁煌和楊代福將政策網(wǎng)絡(luò)途徑與博弈途徑加以整合，構(gòu)建出新的執(zhí)行模型，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)制約行動者博弈，二者共同影響執(zhí)行結(jié)果；并運用我國房價宏觀調(diào)控政策執(zhí)行阻滯個案對其進(jìn)行了實證分析，認(rèn)為政策阻滯正是執(zhí)行中的行動者基于利益關(guān)系，互動博弈的結(jié)果。鄧凡以英國學(xué)者羅茨（Rhodes）相關(guān)的政策網(wǎng)絡(luò)理論為分析工具，發(fā)現(xiàn)異地高考政策執(zhí)行面臨的困境有：政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間權(quán)責(zé)分配不當(dāng)，合作與沖突并存；府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)合與抗衡；議題網(wǎng)絡(luò)行動主體間互動不足、話語權(quán)較弱且內(nèi)部分化情況明顯。并對此提出了應(yīng)對之策：調(diào)整政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間的權(quán)責(zé)分配；打開封閉的政策網(wǎng)絡(luò)，加強各政策行動者之間的互動；健全公民政治參與體系，強化議題網(wǎng)絡(luò)政策行動。侯云從政策網(wǎng)絡(luò)的視角對流動兒童義務(wù)教育政策執(zhí)行的困境進(jìn)行了研究。對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的不同行動主體（包括政策執(zhí)行主體、利益群體、目標(biāo)群體等）之間既相互依賴又相互沖突的關(guān)系進(jìn)行了描述性分析，展現(xiàn)了流動兒童義務(wù)教育政策執(zhí)行的復(fù)雜性。

（二）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中政策工具的研究。李元珍認(rèn)為政策執(zhí)行中府際間網(wǎng)絡(luò)中的政策執(zhí)行主體針對不同的關(guān)系結(jié)構(gòu)采用不同的方式，綜合運用多種政策工具來實現(xiàn)整個政策網(wǎng)絡(luò)各個關(guān)系節(jié)點的順暢，才能達(dá)到協(xié)同合作的目的。具體在文中的地票政策的執(zhí)行，作者認(rèn)為，條塊之間尤其是斜向的條塊之間即上級職能部門與下級政府之間的協(xié)作以及政策工具的綜合運用，推動了府際聯(lián)動。馮貴霞認(rèn)為我國目前環(huán)境政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的缺陷在于條塊分割的權(quán)力關(guān)系使各個行動主體之間難以形成有效共識，從而影響了政策的執(zhí)行力。以環(huán)保約談制為例分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)保約談制作為政策執(zhí)行的工具引發(fā)新型權(quán)力關(guān)系的形成，促使政府、企業(yè)、公眾在環(huán)保監(jiān)督上達(dá)成共識，大大搞了政策執(zhí)行的有效性。

三、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究的不足

以上關(guān)于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的研究，為今后的理論研究和實踐應(yīng)用奠定了良好的基礎(chǔ)，但是也存在一些問題亟待改進(jìn)和完善。

（一）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論研究有待系統(tǒng)化。目前，國內(nèi)政策網(wǎng)絡(luò)研究雖有十余年，但政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究還處于非常初級的階段，整個研究呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)。僅就政策網(wǎng)絡(luò)中的執(zhí)行來說，有些學(xué)者直接運用政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的概念進(jìn)行研究，有學(xué)者將政策網(wǎng)絡(luò)概念引進(jìn)政策執(zhí)行中進(jìn)行研究。由此可見，網(wǎng)絡(luò)在政策執(zhí)行研究的基本涵義都沒有達(dá)成一致，形成系統(tǒng)的理論自然比較困難。此外，研究成果不僅數(shù)量較少，研究主題也比較分散，研究者之間各自為政，缺乏必要的學(xué)術(shù)交鋒和對話，這樣很難形成相關(guān)研究的知識積累，不利于研究的整體推進(jìn)。同時，關(guān)于理論本身的研究很少，現(xiàn)有的理論方面的研究也是應(yīng)然性的研究，亟須來自經(jīng)驗支撐的深度理論探討。在現(xiàn)實應(yīng)用的研究上，學(xué)者們更注重個案研究，其所得結(jié)論來自于特定的政策領(lǐng)域，因而其適用性受到明顯的限制。

（二）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究的本土化有待加強。我國政策網(wǎng)絡(luò)的研究基本沿襲了國外的相關(guān)研究。政策網(wǎng)絡(luò)在國外公共政策領(lǐng)域的研究中使用比較廣泛，但畢竟基于各自本土的特點，對于我國來說，由于社會文化、政治架構(gòu)的不同，政策網(wǎng)絡(luò)的研究存在本土化的迫切需要，作為政策網(wǎng)絡(luò)延伸的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究更是如此。比如，檢視國內(nèi)現(xiàn)有的研究，對具體政策執(zhí)行的分析均借用西方政策網(wǎng)絡(luò)的概念或分析框架，雖然有一定的說服力，但也有僅適于某一具體政策問題的局限性。

盡管政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究存在一些問題，但是其很大程度上改變了執(zhí)行主體單一、執(zhí)行過程封閉的傳統(tǒng)執(zhí)行模式的缺陷，拓展了政策執(zhí)行研究視域，因而有著強勁的發(fā)展?jié)摿ΑＭ瑫r，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究符合我國社會發(fā)展現(xiàn)實需要。自建立市場經(jīng)濟體制以來，政策問題呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化特點，僅靠政府單方面有限的資源難以完成政策執(zhí)行。同時，分權(quán)改革使得地方政府權(quán)力大大提升；社會財富的增長使得公民意識逐漸覺醒，公民組織也得到一定程度的發(fā)展；市場經(jīng)濟體制的建立使得市場主體的明顯活躍，這些均為政府內(nèi)外的執(zhí)行主體的參與政策執(zhí)行提供了契機。因而，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)依然有著空前的研究空間。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]譚英俊.走向一種有效的公共政策執(zhí)行模式——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的啟示[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版），2008.4.

[2]Benson，K.J.A framework for policy analysis[A].In，D.L.Rogers&D.Whetten（Eds.），Interorganizational coordination：Theory research and implementation[C].Ames，IA：Iowa State University Press，1982.

[3]余敏江，梁瑩.協(xié)商民主與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)[J].理論探討，2006.1.

[4]周世亮，曹映來.政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：一種政策執(zhí)行的新視角[J].湖北社會科學(xué)，2007.7.

[5]林玉華.政策網(wǎng)絡(luò)理論之研究[M].臺北：瑞興圖書公司，2002.

[6]周世亮，曹映來.政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：一種政策執(zhí)行的新視角[J].湖北社會科學(xué)，2007.7.

[7]李晗.組織分析視角下公共政策執(zhí)行偏差研究[J].社會研究，2014.35.

[8]許克祥，秦靜.公共政策的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行研究[J].安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013.9.

[9]余敏江，梁瑩.協(xié)商民主與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)[J].理論探討，2006.1.

[10]葉麒麟.社會資本與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2006.5.

[11]王春福.政府執(zhí)行力與政策網(wǎng)絡(luò)的運行機制[J].政治學(xué)研究，2008.3.

[12]鄧凡.教育政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)模式研究[J].教育學(xué)術(shù)月刊，2011.12.