唐興霖+唐琪

〔摘要〕大學治理的本質(zhì)涉及到大學權(quán)力的運行問題，而公共政策也蘊含著權(quán)力的配置問題。從公共政策的視角出發(fā)來探討大學治理問題，大學治理分為外部治理和內(nèi)部治理。外部治理體現(xiàn)的是政府、社會與大學三者權(quán)力主體的權(quán)力配置與平衡問題，這直接體現(xiàn)在大學章程的制定之上，類似于公共決策過程；內(nèi)部治理則強調(diào)的是大學內(nèi)部各個權(quán)力主體之間的權(quán)力配置與平衡問題，直接體現(xiàn)在大學規(guī)范化管理方面。大學治理的科學性就直接體現(xiàn)在大學章程與大學規(guī)范化管理的關(guān)系上，大學章程是大學的憲章，是根本法的地位，那么大學規(guī)范化管理則是大學章程的具體實施，是大學章程的真正執(zhí)行。二者相互作用、相互影響，共同決定了大學是否“善治”。

〔關(guān)鍵詞〕大學治理；公共政策；大學章程；大學規(guī)范化管理

〔中圖分類號〕G647.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）01-0098-06

一、限權(quán)與擴權(quán)：旋渦中的大學

大學，作為人類歷史文明的最重要的棲息之所和傳承之地，承載著人類歷史文明延續(xù)的重要使命。大學發(fā)展的歷史往往也折射出人類社會發(fā)展的歷史。作為人類社會的最重要的社會組織，大學對人類社會發(fā)展的各個方面都起著至關(guān)重要的作用。這種作用在人類當前面臨風險全球化的大背景之下，大學作為人類抵御和消解全球性風險的作用顯得尤為重要。然而，無論是盎格魯撒克遜傳統(tǒng)還是羅馬傳統(tǒng)的大學，抑或是社會主義傳統(tǒng)的大學在發(fā)展過程中都出現(xiàn)了功能的異化。大學傳統(tǒng)類型的劃分的重要基準在于大學權(quán)力的實際狀況。就中國發(fā)展自身而言，為了滿足社會主義建設的需要，國家對大學的布局及大學內(nèi)專業(yè)設置的調(diào)整，使得中國大學長期處于國家意志的控制之下。國家是大學權(quán)力的主要來源，大學權(quán)力實質(zhì)體現(xiàn)的是國家權(quán)力。這種布局和調(diào)整雖然其出發(fā)點是為了國家社會主義建設的需要，但是客觀上也造成了兩種后果：一是隨著中國改革開放的發(fā)展，中國大學對中國社會主義新的建設的需要顯示出極大的不適應性，這種不適應性由于大學自主性的長期缺失放大了這種困境；二是中國大學的數(shù)量與中國高等教育的需求一直處于矛盾之中，剛性需求使得高考成為獨特的獨木橋風景，為了緩解這種矛盾，中國逐步放開民間資本進入高等教育的準入條件，民辦高校成為中國高等教育的重要組成部分，成為培養(yǎng)社會主義現(xiàn)代化建設所需人才的重要基地。雖然民間資本的進入增加了中國高等教育的融資渠道，同時隨著高等教育連續(xù)的擴招，中國高等教育逐漸由精英教育轉(zhuǎn)向了大眾教育，人才數(shù)量得到了極大的提升。但正如人力資源的數(shù)量大國不等于人力資源的質(zhì)量強國一樣，正是在這樣的背景條件下，才有了著名的“錢學森之問”。這一問的背后顯示的則是中國高等教育發(fā)展的困境，為解決這一困境，眾多學者把焦點集中在內(nèi)外兩個方面：對內(nèi)而言，曾經(jīng)在戰(zhàn)火中四處搬遷的西南聯(lián)大成為反思中國現(xiàn)代高等教育的一個腳本，為什么在時局處于困境的狀態(tài)下，西南聯(lián)大能取得那么大的成就？對外而言，努力學習西方高等教育發(fā)展的先進經(jīng)驗。從內(nèi)外兩個方面的參考來看，大學自治成為了一個重要的突破口。

大學自主權(quán)的提出對中國高等教育的發(fā)展具有里程碑的意義。然而大學自主權(quán)的落實卻仍然步履蹣跚。大學作為現(xiàn)代社會的重要組織，大學治理本身所涉及的利益主體很難清晰地加以界定。政府、社會、大學三者關(guān)系的界定以及大學內(nèi)部治理等等都成為要落實大學辦學自主權(quán)需加以考量的重要問題。同時，處于轉(zhuǎn)型期的中國社會，轉(zhuǎn)型期所凸顯的問題使得大學也很難獨善其身，而作為人才培養(yǎng)搖籃的大學，這些問題的凸顯對轉(zhuǎn)型中的中國社會的影響和危害更甚。大學腐敗亂象叢生，一方面，大學發(fā)展的困局被歸結(jié)為大學缺乏大學辦學自主權(quán)，另一方面，大學權(quán)力在運行過程中象脫韁的野馬，正如阿克頓勛爵的名言，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗，大學一直處于擴權(quán)和限權(quán)的兩難選擇之中，兩難選擇所指涉的對象則根本的不同，擴權(quán)是相對于大學自主權(quán)的缺失的現(xiàn)實而言，擴大大學辦學的自主權(quán)成為大學作為大學治理主體歷史回憶和外來經(jīng)驗總結(jié)的結(jié)果，同時也是破解大學數(shù)量和質(zhì)量困局，解答“錢學森之問”的鑰匙。限權(quán)則是針對大學治理的內(nèi)部困局而言，大學自主權(quán)的獲得和擴大并不意味著大學質(zhì)量的自動提升，如果是大學辦學自主權(quán)的獲得是大學質(zhì)量的提升的前置要件的話，那么大學內(nèi)部治理的水平和質(zhì)量則對大學發(fā)展起著根本性的作用，大學內(nèi)部的腐敗亂象更多地折射出的是大學內(nèi)部治理的缺失，歸根結(jié)底在于大學權(quán)力監(jiān)督和制約的缺失?；诖?，無論是從大學外部治理還是內(nèi)部治理觀之，大學質(zhì)量提升、破解“錢學森之問”的中心命題集中于大學權(quán)力，處于漩渦之中的大學權(quán)力運行與監(jiān)督問題其實質(zhì)在于大學的治理問題，或者說大學治理的實質(zhì)問題在于大學權(quán)力問題。

二、大學治理的邏輯起點：大學章程建設

盡管很長一段時間，“無論傳統(tǒng)用法或辭書上的解釋都以‘治理為‘統(tǒng)治的同義詞”^〔1〕，但實質(zhì)上治理與統(tǒng)治卻有著根本的區(qū)別。法國學者讓-彼埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）明確表示，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。^〔2〕中國學者俞可平教授認為，治理與統(tǒng)治的區(qū)別至少體現(xiàn)在兩個方面：“一是最根本、最本質(zhì)的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)，而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府機關(guān)；二是管理過程中權(quán)力運行的向度不一樣”。^〔3〕因此，治理本身所蘊涵著治理主體的多元，必須依靠多元的主體之間的相互合作來共同持續(xù)改進。所以全球治理委員會在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中對治理明確地界定為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和”。^〔4〕從治理與統(tǒng)治的界分這一角度出發(fā)，大學治理與大學統(tǒng)治則是兩個根本不同的概念。所謂大學治理是高等學校與內(nèi)部師生員工、外部政府（教育主管部門）及其他社會力量共同實施的大學管理制度。①大學治理的本質(zhì)在于“大學內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學重大事務決策的結(jié)構(gòu)和過程”。^〔5〕大學治理的依據(jù)和憑借在哪里？治理的邏輯起點和著眼點體現(xiàn)在何處？透視國內(nèi)外高等教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗，大學章程構(gòu)成了大學治理的主要抓手。大學治理需要制度的保障，“大學章程素有‘大學憲章之美稱，是大學治理法治化的集中體現(xiàn)，也是大學精神制度化的重要載體”^〔6〕。從這個意義上來講，大學章程建設是大學內(nèi)外利益相關(guān)者對大學依法治理的邏輯結(jié)果。

同時，隨著“依法治國”的治國方略在大學治理中逐步深入和落實，傳統(tǒng)的教育行政管理模式越發(fā)不適應高等教育發(fā)展的實際需要。傳統(tǒng)模式體現(xiàn)的政府與高校的關(guān)系往往是管理者和被管理者的關(guān)系。這更是排除了社會這一重要的權(quán)力維度，政府不僅僅成為高校的“婆婆”，也更是凌駕于社會之上，代社會行社會之于大學治理的權(quán)力與職能。這種模式顯然是不符合現(xiàn)代大學制度，更不屬于大學治理的范疇。而大學治理則要求政府、高校和社會三者權(quán)力的平衡。大學治理需要大學內(nèi)外的相關(guān)利益主體發(fā)揮合力來共同推動大學的發(fā)展，迫切需要溝通內(nèi)外的一座橋梁和機制，大學章程正是“溝通‘國家意志和‘大學意志的橋梁”。^〔7〕從這一意義上講，“上承國家教育法律法規(guī)，下啟學校規(guī)章制度”^〔8〕的大學章程是溝通大學內(nèi)外關(guān)系的橋梁；是“推動和規(guī)范大學面向社會依法自主辦學的基本依據(jù)，是處理學校與政府、社會及其內(nèi)部關(guān)系的準則，是大學在法律框架下行使自治權(quán)利的自我規(guī)范”。^〔9〕

再次，從國家競爭優(yōu)勢理論和人力資本理論出發(fā)，一國人力資源的數(shù)量和質(zhì)量構(gòu)成了國家的競爭優(yōu)勢的要素之一。在波特的國家競爭優(yōu)勢理論中，作為重要生產(chǎn)要素的人工素質(zhì)構(gòu)成了國家競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵要素之一，同時對其他關(guān)鍵要素（企業(yè)戰(zhàn)略、企業(yè)結(jié)構(gòu)和同業(yè)競爭；需求條件；相關(guān)產(chǎn)業(yè)及支持產(chǎn)業(yè)）都有重要的影響。^〔10〕而人力資本理論則論證了“高等教育可以既影響消費又影響貨幣收入，這些影響可以通過物質(zhì)資源或人力資源發(fā)生”。^〔11〕根據(jù)人力資本理論，高等教育是一種重要的人力資本投資，這種投資可以顯著地影響一個國家的經(jīng)濟收益，從而從根本上決定一國的國家競爭能力。因此，從這兩種理論來看，高等教育的質(zhì)量直接關(guān)系著一個國家未來的競爭能力。香港科技大學丁學良教授從大學發(fā)展的歷史出發(fā)，把大學的興衰和國家的興衰緊密聯(lián)系起來。他提出，“從公元十一世紀到現(xiàn)在，哪里有一流大學的興起，哪里就有一個國家的崛起、就有一個民族的興旺”。^〔12〕在2010年《中國國家競爭力》報告稱，“雖然從1990到2008年，中國國家的競爭力由73名上升至17名，但是，中國核心競爭力與大國地位并不相符”。隨著高等教育的普及，在人力資源總量上，中國在G20中排名第一。但在更能反映一個國家的人力資本構(gòu)成指數(shù)卻連續(xù)5年排在第18位，指數(shù)值僅是美國的1/12，日本的1/10，差距巨大。^〔13〕顯然，中國高等教育發(fā)展雖有很大的進步，但是與發(fā)達國家相比，有很大的差距，這種差距正是導致國家競爭力差距的重要原因之一。這種差距也直觀地體現(xiàn)在中國缺乏一批世界一流高校，正是由于世界一流高校的缺乏，才導致中國雖有2000多所高等學校，但是始終培養(yǎng)不出大師的“錢學森之問”。基于高等教育在國家競爭力的重要地位以及這種高等教育發(fā)展與發(fā)達國家相比的巨大落差使得中國在進行高等教育發(fā)展戰(zhàn)略布局上，打造世界一流的高校成為其當然選擇。2011年3月5日，溫家寶總理在十一屆人大四次會議上所作《政府工作報告》中，明確提出，“加強重點學科建設，加快建設一批世界一流高?！?。^〔14〕雖然中國高校和西方高校有著不同的歷史、文化背景，即其有著不同的成長邏輯，但是西方高校發(fā)展的成就成為我們學習的重要對象，在分析什么是世界一流高校時，大學章程成為一個重要的抓手，世界一流的高校都有自己的章程，并且構(gòu)成了大學治理的基礎，既保障了大學自治的權(quán)力，同時充分發(fā)揮了大學在傳播、創(chuàng)造和服務的大學理念。

三、大學治理具體體現(xiàn)：大學規(guī)范化管理

大學規(guī)范化管理問題的提出，直接針對大學的管理缺乏制度以及即使有制度作用的發(fā)揮也存在缺陷等問題。因此，大學規(guī)范化管理首先是與現(xiàn)代大學制度緊密聯(lián)系在一起的，大學規(guī)范化管理的首要前提就在于科學、完善的制度；其次，大學規(guī)范化管理更多地體現(xiàn)在制度的落實上。大學章程所具有的法律地位決定了大學章程是大學治理的基本法，是大學的“憲章”，這種具有根本性質(zhì)的制度顯然不可能對大學內(nèi)部所有事務進行全盤的計劃和事無巨細的指導，大學規(guī)范化管理要求根據(jù)大學章程制定各種大學內(nèi)部管理的規(guī)章制度，大學內(nèi)部管理的規(guī)章制度不得與大學章程相抵觸保證了大學內(nèi)部管理規(guī)章制度的合法性。同時，大學規(guī)范化管理更多地意味著這些內(nèi)部管理規(guī)章制度真正得到執(zhí)行和落實。因此，從大學章程與大學內(nèi)部規(guī)章的關(guān)系來看，大學規(guī)范化管理實質(zhì)上就是大學根據(jù)章程進行內(nèi)部治理的有效性問題。在我們看來，這有著雙重執(zhí)行的內(nèi)涵：第一，大學章程的制訂可以看作是類似于具有全局性、統(tǒng)籌性的政治決策，而內(nèi)部規(guī)章制定就是本身落實政治決策的行政決策問題，是執(zhí)行政治決策；第二，大學內(nèi)部規(guī)章的執(zhí)行過程，這種執(zhí)行主要體現(xiàn)在以大學章程為基礎，不與之發(fā)生沖突，同時注重內(nèi)部規(guī)章執(zhí)行的效果。因此，大學規(guī)范化管理其實是大學內(nèi)部治理，即大學內(nèi)部治理主體按照大學章程的要求制定健全內(nèi)部規(guī)章制度以及執(zhí)行內(nèi)部規(guī)章制度的全部活動和全部過程。

大學規(guī)范化管理直接導源于企業(yè)規(guī)范化管理。企業(yè)規(guī)范化管理是為了完成企業(yè)的使命及追求顧客滿意而進行的明確崗位職責，規(guī)范管理流程，定義工作標準，持續(xù)改進管理過程及績效的活動和過程。規(guī)范化管理并不等同于制度化管理或標準化管理，制度化管理或標準化管理只構(gòu)成規(guī)范化管理的一個面向。事實上，與泰勒所倡導的科學管理相對立，規(guī)范化管理的一個重要前提為建立在科學的人性觀之上的，強調(diào)員工對組織使命實現(xiàn)的參與和貢獻。但是由于大學與企業(yè)的使命存在根本的差異，大學的公益導向和企業(yè)的利潤導向存在著根本的差別，這種差別決定了雖然大學規(guī)范化管理與企業(yè)規(guī)范化管理在分享規(guī)范化管理共同價值上存在著共性，但是大學規(guī)范化管理與企業(yè)規(guī)范化管理也存在著不同的特征。

大學規(guī)范化管理屬于大學內(nèi)部治理范疇，是大學內(nèi)部各個治理主體依據(jù)大學章程所開展的大學的內(nèi)部管理活動和過程。以大學為邊界，大學治理可以分為外部治理與內(nèi)部治理。大學外部治理協(xié)調(diào)的是大學與政府、大學與社會、大學與企業(yè)等外部利益相關(guān)者的利益關(guān)系；大學內(nèi)部治理則是協(xié)調(diào)大學內(nèi)部利益相關(guān)者的利益關(guān)系。大學規(guī)范化管理屬于大學內(nèi)部治理范疇，主要解決和協(xié)調(diào)的是大學內(nèi)部各利益相關(guān)者的利益關(guān)系，是大學內(nèi)部各治理主體對大學內(nèi)部事務進行民主決策、民主管理的管理活動和過程。

大學規(guī)范化管理是以制度建設為基礎的具有雙重執(zhí)行特性的管理活動和過程。雖然大學規(guī)范化管理不等同于大學制度化管理和大學標準化管理，但是大學的制度化是大學規(guī)范化管理的基礎，沒有制度就沒有大學規(guī)范；沒有大學的制度化就沒有大學的規(guī)范化；沒有大學的制度化管理，就沒有大學的規(guī)范化管理。大學規(guī)范化管理首要的是建立現(xiàn)代大學制度，大學章程所具有的大學“憲章”性質(zhì)是大學制度建立的根本性基礎。大學內(nèi)部規(guī)章制度建設必須以大學章程為基礎，體現(xiàn)大學章程的意志，不得與大學章程相抵觸，這就表明，對大學內(nèi)部治理而言，大學章程是大學內(nèi)部治理的根本性的制度，而內(nèi)部規(guī)章制度則是大學章程在各個層面的具體化，是具體的制度。從這個意義上講，大學內(nèi)部規(guī)章制度的建設就具有為落實大學章程帶有第一層的執(zhí)行特性。而建立健全內(nèi)部規(guī)章制度只屬于大學規(guī)范化管理的初始階段，大學內(nèi)部規(guī)章制度的落實則具有了第二層的執(zhí)行特性。從大學規(guī)范化管理所追求的實際成效來講，第二層面的執(zhí)行特性更具有根本性的意義。

大學規(guī)范化管理是平衡大學內(nèi)部權(quán)力主體利益矛盾和沖突的協(xié)調(diào)機制。在當今利益多元化的大背景之下，任何管理活動無非就是把眾多利益分化的主體凝結(jié)成一個整體去追求共同目標的過程，這個過程成功與否取決于管理活動能否協(xié)調(diào)好利益分化主體之間的利益矛盾。事實上，有效管理活動和管理過程就在于把利益沖突保持在一定的界限內(nèi)，通過整體利益的實現(xiàn)來化解這種沖突。在這個意義上，管理活動或管理過程本身就是一種利益協(xié)調(diào)機制。大學規(guī)范化管理涉及到大學內(nèi)部各個權(quán)力和利益主體，從理想意義上來講，規(guī)范化管理所取得的最終績效恰恰依賴于權(quán)力和利益主體協(xié)調(diào)一致。但是大學權(quán)力主體和利益主體的多元不可避免會出現(xiàn)權(quán)力和利益的沖突，對大學內(nèi)部權(quán)力分化而言，權(quán)力之間的沖突非常突出。大學內(nèi)部最基本的權(quán)力在于行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力。從文化視角分析，行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的沖突代表著兩種文化的沖突?！按髮W中學術(shù)文化和行政文化間的基本張力在于教師雖處于一個組織中，但卻有著不同的目標追求?！?sup>〔15〕然而從制度的本意出發(fā)，大學內(nèi)部權(quán)力的沖突的根源則在于利益，大學規(guī)范化管理就在于把文化的張力保持在合理的界限內(nèi)，把利益的沖突加以調(diào)適以實現(xiàn)學校內(nèi)部治理的優(yōu)化。

總之，大學規(guī)范化管理問題的提出直面大學內(nèi)部管理的問題，主要解決大學內(nèi)部治理優(yōu)化問題，屬于大學內(nèi)部治理范疇。借鑒于企業(yè)規(guī)范化管理的經(jīng)驗，大學規(guī)范化管理分享規(guī)范化管理基本的特征和理念，大學所不同于企業(yè)使命和公益性質(zhì)則決定了大學規(guī)范化管理與企業(yè)規(guī)范化管理存在顯著的差異。對大學內(nèi)部治理來說，大學規(guī)范化管理不僅是大學內(nèi)部各個治理主體依照大學章程管理大學內(nèi)部事務的活動和過程，還是平衡和協(xié)調(diào)大學內(nèi)部各個治理主體的利益的重要機制。

四、結(jié)論

為實現(xiàn)大學善治的目標，大學章程建設和大學規(guī)范化管理是兩個驅(qū)動輪軸。大學章程是現(xiàn)代大學制度的載體。^〔16〕大學章程不僅明晰了大學與政府、社會等外部治理的關(guān)系，同時大學章程也明晰了大學內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)，理順大學內(nèi)部治理各主體之間的關(guān)系。大學章程構(gòu)成了大學治理的“憲章”，是大學的“憲法”。這種根本性的“憲章”或“憲法”地位決定了大學章程的法律定位。大學章程的制定過程體現(xiàn)大學、政府、社會權(quán)力的博弈，大學章程本質(zhì)上就是這種博弈的結(jié)果。其結(jié)果體現(xiàn)出大學、政府、社會三者權(quán)力及利益的平衡，形成科學合理的大學內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)。從大學章程所賦予的法律定位和法律意義來看，大學章程具備了典型的政策意義。因此，大學章程的制定過程類似于公共政策的制定過程。就一般公共政策的制定過程而言，“從時間角度看，它們構(gòu)成一系列獨立的階段：議程建立、政策形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估”。^〔17〕大學章程的制定過程也依次體現(xiàn)在大學章程議程的建立、大學章程文本的形成、大學章程的采納、大學章程的執(zhí)行和大學章程的評估的全過程。就本課題研究的主題而言，我們認為作為政策制定過程的大學章程建設本身就是一個權(quán)力博弈過程。因此，權(quán)力關(guān)系成為大學章程核心。一方面，大學章程的制定過程體現(xiàn)大學相關(guān)利益者之間權(quán)力的博弈過程；另一方面，從大學章程的結(jié)果和目的來看，大學章程同樣涉及到大學與政府、社會等關(guān)系以及大學內(nèi)部權(quán)力管理的協(xié)調(diào)。所以，大學章程具有典型的公共政策特性，大學章程的制定過程可以通過政策過程來加以解釋和厘清。

大學章程是大學的根本法，這決定了其對于大學治理所具有的超然的地位。作為上承高等教育法律法規(guī)下啟大學內(nèi)部規(guī)章的大學章程實際上發(fā)揮著雙重作用，其一是大學外部治理結(jié)構(gòu)；其二則在于大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。對大學內(nèi)部治理而言，大學章程具有統(tǒng)率全局的作用，其規(guī)范和優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)成為大學規(guī)范化管理的前提和基礎。大學內(nèi)部的規(guī)章制度處于從屬的地位，其制定必須以大學章程為基礎，不得與大學章程相抵觸。從這個意義上講，大學章程作為公共政策的制定過程只是完成了大學章程的合法化的過程，而公共政策的完整過程需要大學章程的執(zhí)行過程和評估過程，因此，大學內(nèi)部規(guī)章制度的建立本身就體現(xiàn)為大學章程在內(nèi)部事宜的具體化過程。從法的效力視角來看，如果說大學章程是學校治理的上位法的話，那么大學內(nèi)部規(guī)章制度則是下位法。針對大學內(nèi)部而言，大學章程與大學內(nèi)部規(guī)章制度屬于一般與具體的范疇。大學內(nèi)部規(guī)章制度的建立過程本身表現(xiàn)為按照大學章程進行規(guī)范化管理的過程，所以大學內(nèi)部規(guī)章制度的建立和完善過程體現(xiàn)為大學章程的執(zhí)行過程或具體化過程，這是大學規(guī)范化管理與大學章程關(guān)系的第一層含義。第二，大學規(guī)范化管理借助于大學內(nèi)部各權(quán)力主體充分的參與，嚴格執(zhí)行大學內(nèi)部規(guī)章制度，大學規(guī)范化管理的過程實質(zhì)就是大學內(nèi)部規(guī)章制度的執(zhí)行過程，這是大學章程與大學規(guī)范化管理的第二層含義。

大學章程與大學規(guī)范化管理的關(guān)系實質(zhì)上是公共政策的全過程。大學章程的法律地位決定了大學章程屬于政治決策范疇，具有根本性特征；大學規(guī)范化管理則屬于行政決策和行政執(zhí)行范疇。大學章程與大學規(guī)范化管理的關(guān)系表現(xiàn)為雙重執(zhí)行性。第一，大學規(guī)范化管理的前提是大學內(nèi)部規(guī)章制度的建立和健全，大學內(nèi)部規(guī)章制度屬于下位法，必須以大學章程為基礎，不得與之相抵觸，從大學內(nèi)部規(guī)章制度的制定角度看，屬于行政決策，這種行政決策體現(xiàn)為大學章程的政治決策的執(zhí)行過程，體現(xiàn)出執(zhí)行性。第二，大學規(guī)章制度的建立和健全并不意味著大學規(guī)范化管理的實現(xiàn)，大學規(guī)范化管理必須嚴格按照大學內(nèi)部規(guī)章制度的要求管理，大學規(guī)范化管理是在以人為本的基礎上，強調(diào)全面參與的，以制度化和標準化為依托的管理活動和過程。這種活動和過程強調(diào)效果和效率，因此大學規(guī)范化管理過程不僅僅表現(xiàn)為大學內(nèi)部規(guī)章的執(zhí)行過程，也表現(xiàn)為大學章程的執(zhí)行過程。這種雙重執(zhí)行的特性準確地表達了大學章程與大學規(guī)范化管理之間的關(guān)系。

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