孫茂盛

摘 要：政府對投資的管理作為政府職能實施的重要手段，促進(jìn)著經(jīng)濟活動的發(fā)展加速、變化加快和質(zhì)態(tài)提升。針對投資監(jiān)管較為薄弱，政府投資獨立監(jiān)管主體缺位和社會監(jiān)督機制不健全，而出現(xiàn)諸如效率低下、資源浪費嚴(yán)重等問題，本文從投資管理體制現(xiàn)狀、規(guī)范有序的改革等方面提出對深化構(gòu)建市場改革的建議。

關(guān)鍵詞：投資管理體制；現(xiàn)狀分析；改革措施

當(dāng)前政府對投資管理模式與市場經(jīng)濟體制的功能難以發(fā)揮，政府無法對項目進(jìn)行準(zhǔn)確把控，項目管理不強，投資效益低下，隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和市場機制的深入發(fā)展，探索新的政府投資管理模式已經(jīng)勢在必行。

一、投資管理體制現(xiàn)狀分析

投資管理包括政府對企業(yè)投資行為的管理和對政府自身投資行為的管理兩個方面。對企業(yè)投資項目區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制，政府投資主管部門僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項目無論規(guī)模大小，均實行備案制。對外商投資項目和境外投資項目一律實行核準(zhǔn)制?，F(xiàn)行投資管理體制中主要有以下幾方面的矛盾和問題：

（一）中央和地方投資方向不統(tǒng)一。地方政府急于推進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟利益，一方面對國民資本投資起到錯誤的導(dǎo)向作用；另一方面對經(jīng)濟的穩(wěn)定增長產(chǎn)生不良影響，給良好的國民經(jīng)濟增加泡沫的成分。

（二）審批審核項目中存在弊端。當(dāng)前在項目審批上自成體系，缺乏一個統(tǒng)一而又明確的審批權(quán)限的界定和審批程序的要求，較易產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)。

（三）國家投資配套資金到位率低。主要表現(xiàn)在：地方政府財力較弱；政策行為失范現(xiàn)象導(dǎo)致配套資金到位率低；新增中央投資地方配套資金項目管理模式落后導(dǎo)致配套資金到位率低。

（四）政府投資的法律、法規(guī)仍未完善。目前國家投資法尚未出臺，項目核準(zhǔn)制和備案制也無規(guī)范性條例出臺，不利于項目審核的規(guī)范性操作，也不利于依法行政。

（五）政府投資獨立監(jiān)管主體缺位。政府投資獨立監(jiān)管主體缺位不僅不利于促進(jìn)政府投資項目的科學(xué)決策和規(guī)范管理，而且不利于項目管理效能的提高。

二、深化投資管理改革措施

（一）改進(jìn)對企業(yè)投資管理制度

目前僅按一般項目、重大項目和限制類項目劃分核準(zhǔn)制和備案制的做法需加快改變，對主要運用民間和社會資金投資的民營企業(yè)投資項目實行備案制，并逐步推進(jìn)由目前的前置的備案制向后置的備案制乃至注冊制轉(zhuǎn)變；對運用國有資源和全民資產(chǎn)投資的國有企業(yè)投資項目和存在產(chǎn)業(yè)安全的外資投資項目實行核準(zhǔn)制。

（二）完善政府投資管理辦法

穩(wěn)步推進(jìn)政府投資管理辦法改革，將資金納入統(tǒng)一的政府投資預(yù)算管理，集中管理，統(tǒng)籌使用，提高效益。在制定政府投資管理辦法時，建議重點把握以下原則：一是正確把握立法原則。對于政府投資項目的立項、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，都要明確職責(zé)和權(quán)限，充分體現(xiàn)發(fā)展需要和現(xiàn)實可能。二是合理界定政府投資范圍。明確政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域。三是健全政府投資項目決策機制，規(guī)范審批程序。實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議，明確政府主管部門的項目審批權(quán)限。四是完善政府投資制衡機制。建立政府投資責(zé)任追究制度，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)人員的行政和法律責(zé)任。

（三）實行公共資源競爭性配置

市場化是社會主義市場經(jīng)濟體制改革的大目標(biāo)和大方向。公共資源市場化配置是一項重大改革，要理順政府與市場的關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能。在工作方式上，穩(wěn)步有序推進(jìn)，逐步拓展改革領(lǐng)域。集中力量推進(jìn)，在短期內(nèi)力見成效，對難度較大、牽涉面較廣的工作，積極創(chuàng)造條件，循序漸進(jìn)，分步實施，做到邊探索、邊實踐、邊推進(jìn)。在目標(biāo)要求上，注重綜合效果，堅持質(zhì)量與效益的統(tǒng)一。堅持質(zhì)量優(yōu)先的原則，對每一項市場化改革都制定嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)提出服務(wù)要求。在制度建設(shè)上，健全規(guī)章配套，依法規(guī)范市場化配置的運作過程，確保公共資源市場化配置的公開、公平、公正。在監(jiān)督管理上，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，確保公共資源市場化配置取得實效。

（四）強化規(guī)劃體系的指引作用

充分發(fā)揮規(guī)劃對資源配置的導(dǎo)向作用，構(gòu)建科學(xué)合理的規(guī)劃體系，加強規(guī)劃編制和實施的管理，增強規(guī)劃對企業(yè)投資行為的指導(dǎo)性和約束性。強化規(guī)劃體系的指引必須完善規(guī)劃體系，形成層次清晰、功能互補、相互銜接的規(guī)劃體系；必須做深專項規(guī)劃，明確建設(shè)總量目標(biāo)、區(qū)域布局，并對資源配置方式和規(guī)劃實施作出安排；必須確立法律地位，擴大公眾參與和民主監(jiān)督，完善規(guī)劃實施監(jiān)督評估制度，落實規(guī)劃實施的法律責(zé)任。

深入開展資源環(huán)境承載力評價，擴大公眾參與和民主監(jiān)督，加強基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)政策、資源開發(fā)利用、環(huán)境保護等方面的銜接，明確建設(shè)總量目標(biāo)、區(qū)域布局和開發(fā)時序，實現(xiàn)投資建設(shè)“一張圖”管理，指引企業(yè)開展投資活動。

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