王弘毅　王寶慶

【摘 要】 推進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范全面落實(shí)的路徑是：實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)一；抓住兩個(gè)層面；覆蓋六項(xiàng)業(yè)務(wù)；把握七個(gè)關(guān)鍵措施。具體內(nèi)容有：建立工作機(jī)制，確保制度執(zhí)行；識(shí)別各種風(fēng)險(xiǎn)，防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生；開展評(píng)價(jià)工作，完成評(píng)價(jià)報(bào)告；加強(qiáng)自身監(jiān)督，配合政府檢查。內(nèi)部控制的終極目標(biāo)是形成一種先進(jìn)的組織文化。

【關(guān)鍵詞】 行政事業(yè)單位； 內(nèi)部控制； 目標(biāo)； 現(xiàn)實(shí)路徑

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）09-0070-02

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）于2014年1月1日開始實(shí)施，如何找到實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的有效路徑，維護(hù)政府、社會(huì)與組織的和諧發(fā)展，這是擺在我們面前急需解決的實(shí)際問題。

一、成立組織機(jī)構(gòu)，明確組長(zhǎng)職責(zé)

根據(jù)《規(guī)范》要求，為實(shí)施好內(nèi)部控制，首先要成立內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，確定組長(zhǎng)，單位負(fù)責(zé)人是責(zé)無(wú)旁貸的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組的組長(zhǎng)，任何副職領(lǐng)導(dǎo)或部門負(fù)責(zé)人都不能擔(dān)當(dāng)此任。組長(zhǎng)承擔(dān)了一個(gè)單位內(nèi)部控制制度的最終責(zé)任，包括全面性、合法性、有效性。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組的組成人員起碼包括財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位人員。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次。其次是設(shè)立一個(gè)內(nèi)部控制的組織協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)單位的具體情況，單獨(dú)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，或者確定一個(gè)牽頭部門，具體開展組織協(xié)調(diào)工作，由于《規(guī)范》是以財(cái)政部的財(cái)會(huì)文號(hào)發(fā)布，所以在貫徹實(shí)施中，以財(cái)會(huì)部門為牽頭人比較合適，其他部門密切配合。內(nèi)部審計(jì)部門主要擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督檢查與評(píng)價(jià)工作，這樣安排比較合適。相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立后，要明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組的職責(zé)、組成人員、工作范圍等制度，明確內(nèi)部控制部門或牽頭部門的職責(zé)權(quán)限和工作規(guī)程，從而方便開展工作，統(tǒng)領(lǐng)單位整個(gè)內(nèi)部控制規(guī)范的貫徹落實(shí)。

二、建立工作機(jī)制，確保制度執(zhí)行

內(nèi)部控制的精髓在于制衡，制衡機(jī)制是工作機(jī)制的核心。具體運(yùn)作包括了決策、執(zhí)行與監(jiān)督的三權(quán)分立，議事決策機(jī)制和關(guān)鍵崗位責(zé)任制等方面。

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分立，是現(xiàn)代政府建設(shè)的客觀要求，是防范舞弊預(yù)防腐敗的制衡機(jī)制。具體表現(xiàn)為授權(quán)審批、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和審核監(jiān)督三個(gè)方面。決策過(guò)程就是授權(quán)審批過(guò)程，在辦理重大事項(xiàng)前，必須經(jīng)過(guò)集體決策和會(huì)簽制度，任何個(gè)人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或改變集體決策意見；執(zhí)行是按照審批的意見和適當(dāng)權(quán)限辦理業(yè)務(wù)的過(guò)程；監(jiān)督是檢查評(píng)價(jià)工作，目的是保證決策過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程的合規(guī)性以及執(zhí)行的有效性。

議事決策機(jī)制是行政事業(yè)單位開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)科學(xué)決策與民主決策的重要保證。單位任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必須實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離原則。單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。議事決策制度具體包括：議事成員構(gòu)成、議事決策內(nèi)容、議事決策流程、投票表決規(guī)則、決策紀(jì)要撰寫、決策事項(xiàng)落實(shí)與監(jiān)督程序等。行政事業(yè)單位重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)一般有：大宗材料采購(gòu)、大額資金使用、對(duì)外投資、基本建設(shè)支出、資產(chǎn)處置、重大融資以及預(yù)算調(diào)整等。重大決策一般實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，領(lǐng)導(dǎo)班子由黨委、行政和紀(jì)檢的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，防止“一支筆”或“一言堂”可能導(dǎo)致的舞弊腐敗風(fēng)險(xiǎn)和決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。

建立健全關(guān)鍵崗位責(zé)任制，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以書面形式描述定義內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德要求，明確崗位職責(zé)、崗位權(quán)力以及與其他崗位或外界的關(guān)系。關(guān)鍵崗位要實(shí)行定期輪換制度，防范管理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或“疲勞效應(yīng)”帶來(lái)的效率下降，或者對(duì)關(guān)鍵崗位開展專項(xiàng)審計(jì)，確保關(guān)鍵崗位人員依法履行職責(zé)。關(guān)鍵崗位主要包括：預(yù)算編制、決算編制、資金管理、會(huì)計(jì)管理、票據(jù)管理、賬戶管理、印章管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)保管、合同管理、檔案管理、信息系統(tǒng)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、內(nèi)部審計(jì)等。

三、識(shí)別各種風(fēng)險(xiǎn)，防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范應(yīng)該從兩個(gè)不同層面開展，一是單位層面風(fēng)險(xiǎn)；二是業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)。單位層面風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范是站在單位的整體上對(duì)內(nèi)部控制工作組織、機(jī)制建設(shè)、制度完善、關(guān)鍵崗位管理、財(cái)務(wù)信息編報(bào)等方面開展工作。業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范是指預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理六個(gè)方面開展工作。

行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)，從來(lái)源看有內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)與外部風(fēng)險(xiǎn)，即單位內(nèi)部管理引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)環(huán)境變化給單位帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；從表現(xiàn)形式看，可以分為：法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、信息風(fēng)險(xiǎn)（信息披露、社會(huì)輿論、公務(wù)員說(shuō)話等）、資金使用風(fēng)險(xiǎn)（公款旅游、公款吃喝）、財(cái)產(chǎn)使用風(fēng)險(xiǎn)（公車使用、房屋租賃等）、行政效率風(fēng)險(xiǎn)（辦事效率與效果低下）、考核風(fēng)險(xiǎn)（虛報(bào)政績(jī)）、職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)（職責(zé)不明確）、利益風(fēng)險(xiǎn)（眼前利益、部門利益與個(gè)人利益之間的矛盾）、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（突發(fā)事件、人事調(diào)整、政策變動(dòng)、機(jī)構(gòu)改革）等；從風(fēng)險(xiǎn)的具體內(nèi)容看，有違規(guī)收費(fèi)、私設(shè)“小金庫(kù)”、違法違規(guī)支出、使用虛假票據(jù)、盲目舉債、簽訂無(wú)效合同、違約與糾紛、盲目采購(gòu)、資產(chǎn)流失、損失浪費(fèi)、盲目投資、違規(guī)建設(shè)、暗箱操作、收受賄賂、串通舞弊等。

為了有效防范各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，必須做好七項(xiàng)具體措施：一是任何重大事項(xiàng)，必須實(shí)行集體決策機(jī)制，充分發(fā)揚(yáng)民主，開展科學(xué)論證，廣泛征求群眾意見；二是加強(qiáng)分級(jí)授權(quán)審批制度，各級(jí)審批人員必須在自己的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批，嚴(yán)禁超越授權(quán)行為發(fā)生；三是實(shí)行“不相容職務(wù)相分離”原則，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)基本權(quán)力分離，使審批、執(zhí)行、監(jiān)督、保管、記賬五個(gè)基本崗位分設(shè)；四是加強(qiáng)關(guān)鍵崗位的監(jiān)督檢查，包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位；五是完善監(jiān)督制度，特別是建立獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備專職的內(nèi)部審計(jì)人員，健全內(nèi)部審計(jì)制度，同時(shí)也要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)威作用；六是加強(qiáng)預(yù)算管理，通過(guò)健全預(yù)算管理制度、合理設(shè)置預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)內(nèi)部審核審批等控制方法，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算和績(jī)效評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效控制；七是信息公開，是指對(duì)某些與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的信息，在單位內(nèi)部一定范圍內(nèi)，按照既定方法與程序進(jìn)行公開，達(dá)到加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的目的。單位要根據(jù)自己實(shí)際情況，確定信息公開的內(nèi)容、范圍、方式與程序，建立信息公開責(zé)任機(jī)制，完善信息公開制度。

四、開展評(píng)價(jià)工作，完成評(píng)價(jià)報(bào)告

為了順利開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定專門部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)要出具單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。根據(jù)《規(guī)范》的要求，單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告工作比較合適。如果沒有獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的單位要盡快建立，或指定專人從事內(nèi)部審計(jì)工作。

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容在整體上包括單位層面和具體業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方面。單位層面包括：內(nèi)部控制工作的組織情況、內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)情況、內(nèi)部管理制度的完善情況、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況、財(cái)務(wù)信息的編報(bào)情況。具體業(yè)務(wù)層面包括：預(yù)算管理情況、收支管理情況、政府采購(gòu)管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項(xiàng)目管理情況、合同管理情況。

內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告在主體要素上主要包括：一是檢查評(píng)價(jià)依據(jù)：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和單位相關(guān)內(nèi)部管理制度。二是檢查評(píng)價(jià)范圍：全面檢查評(píng)價(jià)還是就特定業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的檢查和評(píng)價(jià)。三是檢查評(píng)價(jià)程序和方法：內(nèi)部監(jiān)督工作流程以及現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試采用的主要方法。四是以前期間檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷及其整改情況。五是本次檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷及改進(jìn)意見建議。六是內(nèi)部控制建立和執(zhí)行有效性的評(píng)價(jià)、結(jié)論及改進(jìn)意見建議。評(píng)價(jià)報(bào)告要坦誠(chéng)地、詳細(xì)地重點(diǎn)說(shuō)明內(nèi)部控制的缺陷、影響以及改進(jìn)措施辦法，并就內(nèi)部控制制度在設(shè)計(jì)與執(zhí)行兩個(gè)方面，發(fā)表明確意見。評(píng)價(jià)報(bào)告的寫作，千萬(wàn)不要走形式、隱瞞缺陷。有缺陷改不了，那是能力問題；有缺陷，不披露，故意隱瞞，那就是一個(gè)態(tài)度問題了。

開展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作，并不是為了應(yīng)付檢查。通過(guò)開展這項(xiàng)工作，使行政事業(yè)單位自查自糾，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制漏洞，及時(shí)改進(jìn)，防范風(fēng)險(xiǎn)；及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度中設(shè)計(jì)不合理不科學(xué)的因素，及時(shí)完善內(nèi)部控制制度，以實(shí)現(xiàn)控制的人性化、科學(xué)化與民主化。內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作，重在過(guò)程而非結(jié)果，不是僅僅為完成一份內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告去應(yīng)付財(cái)政或?qū)徲?jì)部門的監(jiān)督檢查。

五、加強(qiáng)自身監(jiān)督，配合政府檢查

根據(jù)《規(guī)范》的要求，單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立。單位內(nèi)部審計(jì)部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況確定本單位監(jiān)督檢查的方法、范圍和監(jiān)督的次數(shù)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督制度的內(nèi)容有：監(jiān)督人員組成、崗位設(shè)置與職責(zé)、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍與頻率、監(jiān)督程序與方法等。內(nèi)部監(jiān)督的主體主要有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)督的方法可以是證據(jù)檢查法、訪談法、實(shí)地觀察法等。制定完善的監(jiān)督檢查工作方案，規(guī)范監(jiān)督流程。完成內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告，并作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)和考核評(píng)價(jià)相關(guān)人員的依據(jù)。

《規(guī)范》規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有針對(duì)性地提出檢查意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。國(guó)務(wù)院審計(jì)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)單位進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的有效性，揭示相關(guān)內(nèi)部控制的缺陷，有針對(duì)性地提出審計(jì)處理意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。為了配合監(jiān)督檢查，建議行政事業(yè)單位成立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員，明確內(nèi)部審計(jì)范圍與職能，制定內(nèi)部審計(jì)章程，行使獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，做好內(nèi)部控制檢查工作，把單位自己的風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，并且配合國(guó)家財(cái)政與國(guó)家審計(jì)部門監(jiān)督檢查。

總之，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的實(shí)現(xiàn)路徑是：實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)一（一個(gè)組長(zhǎng)、一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)報(bào)告）；抓住兩個(gè)層面（單位層面與業(yè)務(wù)層面）；覆蓋六項(xiàng)業(yè)務(wù)（預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理）；把握七個(gè)關(guān)鍵措施（集體決策、授權(quán)批準(zhǔn)、不相容職務(wù)分離、關(guān)鍵崗位控制、信息公開、預(yù)算與績(jī)效管理、內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督）。

貫徹實(shí)施《規(guī)范》的根本目的究竟是為了什么？是為了規(guī)范而規(guī)范么？是為了應(yīng)付檢查么？這些問題必須認(rèn)識(shí)清楚，內(nèi)部控制制度的實(shí)施可以保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全，可以防范管理風(fēng)險(xiǎn)，可以防范各種舞弊發(fā)生，可以保護(hù)公務(wù)人員清正廉潔，可以提高公共管理水平。但是，最根本的是形成一種組織文化，一種先進(jìn)的和諧的積極向上的組織文化，一種價(jià)值觀、群體意識(shí)、道德規(guī)范、行為準(zhǔn)則、特色、管理風(fēng)格以及傳統(tǒng)習(xí)慣的總和。組織文化促使公務(wù)人員形成歸屬感、責(zé)任感、使命感、榮譽(yù)感和成就感。組織文化促使公務(wù)人員提高公共服務(wù)質(zhì)量，提高群眾滿意度，打造人民滿意政府。明確了內(nèi)部控制的目標(biāo)，道路的選擇就有了方向。

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