蔡德敏

【摘 要】生態(tài)公益林作為改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，其主要功能是為人類提供良好的生存和發(fā)展環(huán)境，質(zhì)量的高低將直接影響到其功能和效益的發(fā)揮。本文就生態(tài)公益可持續(xù)經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題及對(duì)策措施進(jìn)行了探討，重點(diǎn)從完善法規(guī)制度、拓寬補(bǔ)償資金渠道、科學(xué)制定生態(tài)效益評(píng)價(jià)體系等幾個(gè)方面對(duì)生態(tài)公益林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)新理念作了詳細(xì)研究，以期能為生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供參考。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)公益林；可持續(xù)經(jīng)營(yíng)；存在問(wèn)題；對(duì)策措施

森林生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要保障。隨著社會(huì)不斷的發(fā)展，污染的日益嚴(yán)重，人們對(duì)生態(tài)的需求日益迫切，這也導(dǎo)致研究生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)成為了當(dāng)前的研究熱點(diǎn)之一。為了使森林生態(tài)系統(tǒng)能夠持續(xù)維持其多樣性和穩(wěn)定性，并且又能持續(xù)滿足人類對(duì)生態(tài)林的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)多種服務(wù)功能價(jià)值需求，就要加強(qiáng)生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)，從而對(duì)改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全等方面發(fā)揮出一定的幫助。

1.生態(tài)公益林的管護(hù)模式

生態(tài)公益林保護(hù)與建設(shè)的新路子，以“落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、強(qiáng)化保護(hù)、科學(xué)利用”為指導(dǎo)思想，建立行政責(zé)任、管護(hù)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任等制度，落實(shí)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的生態(tài)林管護(hù)新機(jī)制。依據(jù)各地的村情、林情以及生態(tài)公益林自身的特點(diǎn)，借鑒商品林改革的原則、經(jīng)驗(yàn)、做法，針對(duì)林農(nóng)對(duì)山林的依賴程度，分別采取3種管護(hù)方式：一是林農(nóng)對(duì)山林依賴性強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要依靠林業(yè)收入的地區(qū)，采用股份均山，聯(lián)戶管護(hù)；二是林農(nóng)對(duì)山林依賴性一般，林農(nóng)經(jīng)濟(jì)來(lái)源僅部分或不依靠林業(yè)收入的村，實(shí)行責(zé)任承包，專業(yè)管護(hù)；三是林農(nóng)對(duì)山林沒(méi)有依賴性的少林村，而且生態(tài)公益林面積較小、零散的難于管護(hù)的，實(shí)行委托管護(hù)。全市聯(lián)戶管護(hù)面積17.11萬(wàn)hm2，占35.16%；專業(yè)管護(hù)30.25萬(wàn)hm2，占62.15%；委托管護(hù)1.31萬(wàn)hm2、占2.69%?；鶎恿謽I(yè)站是生態(tài)公益林的監(jiān)管責(zé)任單位，站長(zhǎng)與站員簽訂分片監(jiān)管責(zé)任書，將責(zé)任落實(shí)到具體監(jiān)管人員，落實(shí)到具體山頭地塊，實(shí)行轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林全程監(jiān)控。全市還建立了以地理信息系統(tǒng)為平臺(tái)的生態(tài)公益林資源監(jiān)測(cè)管理和實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系，每年對(duì)生態(tài)公益林實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。

2.生態(tài)公益林撫育采伐和非木質(zhì)利用方式

一是生態(tài)公益林撫育和更新性采伐。按照省廳制定有關(guān)森林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)、經(jīng)營(yíng)利用政策，目前生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)利用按照劃分的保護(hù)等級(jí)實(shí)施，一級(jí)保護(hù)的不允許進(jìn)行任何形式的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，二級(jí)、三級(jí)保護(hù)可開展必要的撫育和更新利用。

3.森林生態(tài)效益資金補(bǔ)償與分配

森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金要按照政府投入為主，受益者合理承擔(dān)的原則，多渠道籌集。同時(shí)，采取“下游補(bǔ)上游”的補(bǔ)償政策，國(guó)家級(jí)和省級(jí)生態(tài)公益林每667m2每年均達(dá)到12元，補(bǔ)償資金中的不低于65%用于林權(quán)所有者補(bǔ)償，不高于20%用于護(hù)林員工資，不高于15%用于監(jiān)管經(jīng)費(fèi)。

4.生態(tài)公益林管護(hù)質(zhì)量評(píng)價(jià)

自2001年森林生態(tài)效益資金補(bǔ)助試點(diǎn)以來(lái)，每年都對(duì)生態(tài)公益林生態(tài)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，目前所做的只是對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要評(píng)價(jià)生態(tài)林有沒(méi)有發(fā)生盜濫伐，森林火災(zāi)發(fā)生率和受害率是否控制在5次/10萬(wàn)hm2和0.5‰以下，森林病蟲害監(jiān)測(cè)率是否達(dá)到85%以上，有效防治率是否達(dá)到85%以上，成災(zāi)率是否控制在4.5‰以下。

5.生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)存在問(wèn)題

5.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，缺乏靈活性

我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施以來(lái)，現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能體現(xiàn)生態(tài)公益林在不同時(shí)間、空間上經(jīng)營(yíng)的差異性，不分生態(tài)區(qū)位、林分質(zhì)量、起源、年齡、地類情況都實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；不分生態(tài)公益林管護(hù)難易程度，實(shí)施統(tǒng)一的管護(hù)費(fèi)，沒(méi)有體現(xiàn)公平。而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)跟不上全國(guó)居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的上漲，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮。

5.2 資金來(lái)源單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

森林生態(tài)效益補(bǔ)償是森林生態(tài)受益人在合法利用森林資源過(guò)程中，對(duì)森林資源產(chǎn)權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)費(fèi)用?，F(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金主要來(lái)自中央財(cái)政、省財(cái)政和“下游補(bǔ)上游”資金，補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，沒(méi)有體現(xiàn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”和“誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，難以激發(fā)生態(tài)林保護(hù)的積極性，難以預(yù)防生態(tài)破壞，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度建立的預(yù)期目標(biāo)。

5.3 政策制度的缺陷，經(jīng)營(yíng)利用受限制

有關(guān)森林經(jīng)營(yíng)利用政策制度規(guī)定，區(qū)位內(nèi)商品林和區(qū)位外天然闊葉林均視同生態(tài)公益林管理。林權(quán)所有者意見(jiàn)較大，既沒(méi)有資金補(bǔ)償，經(jīng)營(yíng)利用又受到限制。尤其是人工用材林，規(guī)定更新采伐皆伐坡度30°以下面積只能3hm2以下，同年皆伐小班之間距離不小于100m，相鄰伐區(qū)采伐的間隔期不得小于3年，按這規(guī)定假設(shè)采伐一個(gè)小班面積10hm2畝的區(qū)位內(nèi)的人工成過(guò)熟林需要10年時(shí)間，勢(shì)必一方面會(huì)造成林權(quán)所有者的采伐成本加大，更新難度加大；另一方面不符合生態(tài)公益林建設(shè)總體要求。

5.4 生態(tài)效益評(píng)價(jià)局限性大，缺乏系統(tǒng)性

國(guó)家林業(yè)局2001年頒發(fā)《全國(guó)生態(tài)公益林建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，明確提出了生態(tài)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，但每年森林生態(tài)效益評(píng)價(jià)只是對(duì)管護(hù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)際上只是考核護(hù)林員管護(hù)情況，局限性大。而森林生態(tài)效益包括三個(gè)方面：一是森林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，包括木材、林地、經(jīng)濟(jì)林和藥材等林副產(chǎn)品價(jià)值；二是森林的生態(tài)價(jià)值，主要有森林涵養(yǎng)水源、水土保持、防風(fēng)固沙、固碳制氧、凈化環(huán)境、保護(hù)生物多樣性等價(jià)值；三是森林的社會(huì)價(jià)值，包括森林景觀、游憩、精神和文化價(jià)值等。因此，只有對(duì)生態(tài)林三大效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，才能全面客觀反映生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)情況。

6.生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)理念創(chuàng)新

6.1 完善法律法規(guī)制度

2007年12月，在聯(lián)合國(guó)《氣候變化框架公約》第13次締約方大會(huì)上，把發(fā)展林業(yè)列為應(yīng)對(duì)氣候變化、固碳減排的重要途徑，尤其森林生態(tài)建設(shè)，把植樹造林、加強(qiáng)撫育、保護(hù)、減少毀林、控制森林退化列為巴厘島路線圖的重要內(nèi)容。雖然1998年全國(guó)人大常委會(huì)討論修改后的《森林法》中，增設(shè)了“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”等法律條文；2002年正式實(shí)施的《福建省森林條例》中亦制定了實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的專門條文，但沒(méi)有制定具體辦法來(lái)操作。我國(guó)可借鑒其他國(guó)家做法如瑞典、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭通過(guò)法律、法規(guī)來(lái)約束和支持如建立環(huán)境稅收制度、征收生態(tài)補(bǔ)償保證金制度等。因此有必要研究出臺(tái)《森林生態(tài)補(bǔ)償法》或《森林生態(tài)補(bǔ)償條例》，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓k法、標(biāo)準(zhǔn)、制度等。

6.2 拓寬補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道

除了中央財(cái)政和省財(cái)政每年森林生態(tài)補(bǔ)償資金外，要按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”和“誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，多方籌集補(bǔ)償資金。主要渠道：一是建立全國(guó)或全省統(tǒng)一的森林生態(tài)稅，以直接受益程度或碳排放量大小設(shè)定相應(yīng)的稅率，確定中央和地方的分配比例，保證補(bǔ)償資金有個(gè)穩(wěn)定來(lái)源；二是建立森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)性基金，如通過(guò)國(guó)家授權(quán)，發(fā)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金彩票，補(bǔ)充森林生態(tài)補(bǔ)償資金；三是允許接受國(guó)內(nèi)外的各種組織、單位、個(gè)人的捐款或援助。

6.3 實(shí)施國(guó)家贖買或租賃政策

對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林，一方面可以通過(guò)森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)商品林地、林木等價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，實(shí)行國(guó)家贖買，給林地、林地所有者一次性補(bǔ)償，由政府直接組織管理，建立護(hù)林員隊(duì)伍進(jìn)行專職管護(hù)。另一方面也可以由政府租賃經(jīng)營(yíng)，向林權(quán)所有者定期支付租金，聘請(qǐng)林木所有者參與經(jīng)營(yíng)管理；屆時(shí)林木的撫育間伐或更新采伐收益，由政府和林木所有者按比例分成。

6.4 放寬區(qū)位內(nèi)人工林經(jīng)營(yíng)利用

根據(jù)生態(tài)建設(shè)情況，合理制定區(qū)位內(nèi)人工林經(jīng)營(yíng)利用政策。一是區(qū)位內(nèi)人工用材林和人工生態(tài)林，人工用材林在還沒(méi)有界定為生態(tài)林之前，要在經(jīng)營(yíng)利用政策上給予優(yōu)惠，在采伐指標(biāo)上優(yōu)先安排，要視同一般用材林來(lái)管理，最終使林權(quán)所有者愿意界定為生態(tài)林；要進(jìn)一步放寬人工生態(tài)林經(jīng)營(yíng)利用，伐后套種、補(bǔ)植闊葉樹種，或人工更新闊葉樹種，逐步提高林分的復(fù)層郁閉水平，增加林下植被蓋度，誘導(dǎo)形成層次結(jié)構(gòu)完整，功能多樣的森林群落，提高生態(tài)功能。二是在目前補(bǔ)償不到位的情況下，按照調(diào)優(yōu)調(diào)高原則，在各設(shè)區(qū)市轄區(qū)內(nèi)生態(tài)林總體規(guī)模不變的原則，允許生態(tài)區(qū)位外的人工生態(tài)林調(diào)為商品林，區(qū)位內(nèi)的天然商品林，尤其是天然闊葉林調(diào)整為生態(tài)林。

6.5 科學(xué)制定生態(tài)效益評(píng)價(jià)體系

要按照生態(tài)公益林發(fā)揮生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益來(lái)評(píng)價(jià)，要以國(guó)家林業(yè)局2001年頒發(fā)的《全國(guó)生態(tài)公益林建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和2008年頒發(fā)的《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估規(guī)范》為依據(jù)，科學(xué)合理制定評(píng)價(jià)體系，主要內(nèi)容有森林生態(tài)功能綜合評(píng)價(jià)、生態(tài)系統(tǒng)多樣性評(píng)價(jià)、物種多樣性評(píng)價(jià)、森林植物生物量、森林固碳釋氧量、土壤理化性質(zhì)、森林水源涵養(yǎng)功能等。要建立森林生態(tài)定位點(diǎn)定期觀測(cè)，要結(jié)合森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查、森林資源連續(xù)清查、小班年度變化調(diào)查的資料，以及社會(huì)公共數(shù)據(jù)來(lái)綜合評(píng)價(jià)森林生態(tài)各種效益。

7.結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著環(huán)境問(wèn)題與我國(guó)森林資源問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，建立生態(tài)公益林是保護(hù)環(huán)境實(shí)施林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，同時(shí)也是我國(guó)進(jìn)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。生態(tài)公益林在經(jīng)營(yíng)管理與管護(hù)的過(guò)程中，與當(dāng)?shù)亓謪^(qū)人們的生活背景密不可分，因此，要提高管護(hù)效果就要全面提高林區(qū)農(nóng)戶的公益林管護(hù)意識(shí)，完善補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建具有當(dāng)?shù)靥厣纳治幕?，全面提升生態(tài)公益林的管護(hù)形態(tài)。

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