傅明宏

摘 要：該文依據(jù)廣德縣第8次森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了廣德縣生態(tài)公益林現(xiàn)狀，總結(jié)了生態(tài)公益林建設(shè)的成果及存在的問題，提出了公益林保護(hù)的建議與對策，以促進(jìn)林分形成近自然、穩(wěn)定高效的森林結(jié)構(gòu)，更大地發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)防護(hù)效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：廣德縣；生態(tài)公益林；可持續(xù)經(jīng)營

中圖分類號 S727 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）05-94-04

早在l9世紀(jì)60～70年代，德國林業(yè)研究者就提出了“森林多功能理論”，認(rèn)為“國有林業(yè)的經(jīng)營不能避開公眾的利益，要同時滿足林產(chǎn)品生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)的需要”。20世紀(jì)70年代，美國林業(yè)專家開始研究“林業(yè)分工”，提出了森林多效益主導(dǎo)利用的經(jīng)營思想。而在20世紀(jì)末，聯(lián)合國發(fā)布了《關(guān)于森林問題的原則聲明》，明確“森林資源和森林土地應(yīng)以可持續(xù)的方式管理”，這就宣告了可持續(xù)經(jīng)營理論開始真正應(yīng)用于林業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，中國于1998年形成了《重點國有林區(qū)天然林保護(hù)工程實施方案》，方案中規(guī)定將森林區(qū)劃為生態(tài)公益林和商品林兩類。生態(tài)公益林主要是為提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木與林地，這也就決定了生態(tài)公益林的經(jīng)營管理離不開森林可持續(xù)經(jīng)營策略。廣德縣是我國南方林區(qū)重點縣之一，改革開放以來，通過實施生態(tài)工程，以可持續(xù)經(jīng)營為理念，廣德縣森林生態(tài)體系建設(shè)取得了明顯成效。

1 自然概況

廣德縣位于安徽省東南部，蘇浙皖交界處，地處皖南山區(qū)東北部，黃山余脈蜿延于縣之西南，天目山余脈逶迤于本縣東南，119°3′23″～119°38′48″E，30°35′46″～31°11′00″N之間，國土面積2 115.95km2。屬北亞熱帶濕潤氣候區(qū)，四季分明，氣候溫和，雨量適中，日照充足，四季分明，冬、夏季長特點。年平均氣溫15.4℃，平均降雨量1 400mm，日照2 162h，無霜期229d，平均積溫4 951℃，主要災(zāi)害性氣候有雷暴雨、梅雨、大風(fēng)、高溫、干旱、低溫、凍害、寒潮等。地勢南高北低，中間是寬廣封閉的盆地。最高峰馬鞍山海拔863.3m；最低處獅子口海拔14.5m。境內(nèi)低山溝谷相間，丘陵崗地交錯，形成復(fù)雜多樣的地形地貌。土壤分為6個土類：紅壤、黃棕壤、紫色土、石灰（巖）土、潮土及水稻土，其中，紅壤面積最大，占全縣自然土壤面積的90.5%。山區(qū)及丘陵的土壤有機質(zhì)較多，透氣性能良好，保水能力強，不積水，酸堿度適中，適應(yīng)林果茶等木本植物生長。

廣德縣是安徽省重點林業(yè)山區(qū)縣，林業(yè)資源豐富，被國家林業(yè)部（局）評為“中國竹子之鄉(xiāng)”、“中國板栗之鄉(xiāng)”、“全國經(jīng)濟林建設(shè)示范縣”、“全國山區(qū)綜合開發(fā)示范縣”稱號。全縣現(xiàn)有各類林地129 687.1hm2，有林地面積121 359.6hm2，其中，喬木林地56 079.3hm2，竹林65 280.3hm2。活立木總蓄積1 929 958m3，其中，喬木林蓄積1 785 863m3，立竹2.4億株，其中毛竹1.5億株。全縣森林覆蓋率58.46%，林木綠化率62.11%。依托豐富的林業(yè)資源，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。全縣林業(yè)加工企業(yè)達(dá)600多家，從業(yè)人員達(dá)3.5萬人，產(chǎn)值超億元企業(yè)3家，中國竹業(yè)龍頭企業(yè)2家，省級林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)37家，形成了竹集成材、竹木家俱、竹循環(huán)利用、竹木工藝品、竹炭、森林食品、竹保健品等7大系列147個品種的林業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。全縣實現(xiàn)林業(yè)總產(chǎn)值96.6億元，其中竹業(yè)產(chǎn)值73.4億元。2013年榮獲“全國綠化模范縣”稱號，并連續(xù)多年位居全省林業(yè)產(chǎn)業(yè)10強縣（市）前列。

2 生態(tài)公益林建設(shè)情況

2.1 公益林區(qū)劃界定 自實施林業(yè)分類經(jīng)營以來，廣德縣公益林區(qū)劃界定工作堅持因地制宜、生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)同步的基本原則，范圍涉及全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國有化古林場及縣森林公園。全縣林業(yè)重點突出，布局合理，生態(tài)區(qū)位極端重要及脆弱地區(qū)得到了有效的保護(hù)。共區(qū)劃界定公益林面積35 700hm2，小班3 337個，簽訂界定書1 034份，其中，國家級公益林13 600hm2，省級公益林22 100hm2。按林種劃分為：防護(hù)林21 933hm2，特用林13 767hm2，占林業(yè)用地的27.5%。

2.2 機構(gòu)健全管理規(guī)范 廣德縣林業(yè)局成立了分類辦，負(fù)責(zé)生態(tài)公益林的日常管理工作。檔案管理規(guī)范，明確了兼職檔案管理員管理檔案，建立了公益林資源數(shù)據(jù)庫，圖、表、卡、區(qū)劃界定書、管護(hù)合同完備，資源變化登記清晰，結(jié)合2013年廣德縣第六次森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查，運用ArcGIS技術(shù)建立了全縣公益林資源電子圖，檔案資料齊全，為公益林的科學(xué)管理提供了依據(jù)。按照嚴(yán)格保護(hù)、分級管理的要求，認(rèn)真落實管護(hù)責(zé)任?？茖W(xué)采伐、合理利用，生態(tài)公益林禁止商業(yè)性采伐，確需進(jìn)行撫育、更新采伐的，認(rèn)真做好伐前設(shè)計、伐中檢查、伐后驗收工作，防止資源破壞。嚴(yán)厲打擊亂墾亂占林地現(xiàn)象，嚴(yán)格控制各類開采礦藏、工程建設(shè)征、占用重點公益林地，確需占用的，嚴(yán)格按照“占一補一”的原則進(jìn)行核減、調(diào)整，然后依法辦理林地征、占用手續(xù)，確保全縣公益林面積總體平衡。森林生態(tài)效益補償基金管理規(guī)范，財政、林業(yè)部門分工明確，協(xié)作密切。資金發(fā)放前林業(yè)部門根據(jù)公益林核查驗收結(jié)果制作生態(tài)效益補償基金發(fā)放清冊，發(fā)放清冊經(jīng)公示無異后提供給財政部門，財政部門通過“一卡通”形式將補償基金直接發(fā)到林權(quán)單位及農(nóng)戶手中，資金運行高效、安全。

2.3 林分質(zhì)量明顯提高 2013年，廣德縣第六次森林規(guī)劃設(shè)計調(diào)查結(jié)果顯示，全縣立木蓄積達(dá)396 626m3，立竹0.83億株，其中，毛竹0.56億株，元雜竹0.27億株。比本底調(diào)查立木蓄積增加223 294m3，立竹0.13億株，其中毛竹0.08億株，元雜竹0.05億株。通過認(rèn)真執(zhí)行公益林采伐管理規(guī)定，合理采伐林木，并采取封山育林、補植補造、更新改造等營林措施，加強資源培育，使森林資源得到有效保護(hù)。天然林特別是天然闊葉林的有效保護(hù)，一部分低產(chǎn)低效林分得到更新、改造及有林地面積的增加，使林分結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，生態(tài)效益顯著增強。

2.4 多種經(jīng)營效益明顯 為了使生態(tài)效益更好地轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟效益，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與民生之間的矛盾，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，廣德縣積極鼓勵林農(nóng)發(fā)展林下經(jīng)濟和森林旅游產(chǎn)業(yè)。2013年，廣德縣人民政府出臺了《廣德縣加快林下經(jīng)濟發(fā)展實施意見》，啟動了林下經(jīng)濟“4321工程”，力爭到2016年實現(xiàn)全縣林下經(jīng)濟形成四大特色示范片、面積達(dá)2萬hm2、產(chǎn)值在2011年的基礎(chǔ)上翻兩番、直接參與林下經(jīng)濟發(fā)展林農(nóng)收入翻一番的目標(biāo)。經(jīng)統(tǒng)計，截至2013年底廣德縣實施林藥、林禽（畜）、林疏、林菌等立體經(jīng)營模式的林下經(jīng)濟總面積已達(dá)1.27萬余hm2，其中，公益林面積0.3萬hm2，林下經(jīng)濟產(chǎn)值達(dá)8.6億元?？萍纪茝V水平不斷提高，《毛竹白及復(fù)合經(jīng)營技術(shù)研究》獲2014年宣城市科技進(jìn)步二等獎。

依托豐富的自然景觀及良好的生態(tài)環(huán)境，廣德縣先后規(guī)劃建設(shè)了橫山國家森林公園、盧湖竹海、四合靈山大峽谷、茅田山山野觀光等一系列生態(tài)旅游景區(qū)（點），大力發(fā)展森林旅游，先后榮獲“中國最佳休閑旅游縣”、“中國生態(tài)旅游百強縣”、“全省休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣”等稱號。林下經(jīng)濟及森林旅游業(yè)帶動了林區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。

3 公益林建設(shè)中存在的問題

3.1 區(qū)劃不盡合理 由于公益林區(qū)劃界定工作技術(shù)性較強，加之開展區(qū)劃界定工作時間緊、任務(wù)重，導(dǎo)致少部分生態(tài)區(qū)位重要地段被遺漏。同時，由于受國家及省級公益林補助試點指標(biāo)的限制，一部分符合標(biāo)準(zhǔn)的林地被人為調(diào)減，損害了全縣生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性及完整性。其次，隨著全縣社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，廣大人民群眾的環(huán)保意識不斷增強，對生態(tài)建設(shè)的要求也越來越高，原先制定的公益林建設(shè)規(guī)劃已不能完全適應(yīng)全縣經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展要求及滿足廣大人民群眾日益增長的生態(tài)需求，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐晟普{(diào)整。

3.2 補償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低 生態(tài)公益林建設(shè)的主要目的是為社會提供森林的生態(tài)效益，但生態(tài)產(chǎn)品難以進(jìn)入市場進(jìn)行流通交易，因此經(jīng)營者無法獲得必要的經(jīng)濟收益。為了保障公益林經(jīng)營者的合法利益，自2001年起，國家開始實施公益林森林生態(tài)效益補助資金試點政策。根據(jù)《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》及《安徽省財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法實施細(xì)則》關(guān)于森林生態(tài)效益補償?shù)囊?guī)定，實施的森林生態(tài)效益補償基金按照國家級公益林國有林71.25元·hm-2·a-1、集體林146.25元·hm-2·a-1，省級公益林已達(dá)146.25元·hm-2·a-1的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補助，僅是對用于公益林營造、撫育、保護(hù)和管理的資金進(jìn)行一定補助，補償?shù)姆秶苷?，補償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，已嚴(yán)重影響了林農(nóng)進(jìn)行公益林保護(hù)的積極性。

3.3 補償標(biāo)準(zhǔn)單一 目前，廣德縣公益林補償基金使用政策采取“分級負(fù)責(zé)”的原則，補償標(biāo)準(zhǔn)單一，沒有綜合考慮不同林分發(fā)揮生態(tài)效益的差異、保護(hù)等級、經(jīng)營者的投入成本及減少的經(jīng)濟收入等因素。以毛竹林為例，將毛竹林區(qū)劃界定為公益林，對其正常經(jīng)營活動影響不大，造成的實際經(jīng)濟損失較小，但其補償標(biāo)準(zhǔn)與其他林分并無區(qū)別，造成了經(jīng)營者之間相對不公平。

3.4 管護(hù)機制不完善 全縣公益林面積35 700hm2，其中，國有林976.7hm2，集體林34 723.3hm2，集體林占97.3%。集體林權(quán)制度改革后，通過確權(quán)發(fā)證，進(jìn)一步明晰了產(chǎn)權(quán)、落實了經(jīng)營權(quán)，除極少數(shù)集體林由村、組統(tǒng)一經(jīng)營外（不到全縣林地總面積的1%），全縣絕大部分集體林由農(nóng)戶承包自主經(jīng)營。全縣集體公益林經(jīng)營主體分散，涉及林農(nóng)24 096戶。根據(jù)全縣林權(quán)經(jīng)營主體現(xiàn)狀，廣德縣公益林一直采取林權(quán)主體自主管護(hù)為主、統(tǒng)一管護(hù)為輔、主管部門監(jiān)督的管護(hù)機制。從理論上講，林權(quán)屬于物權(quán)的范疇，山林承包后，經(jīng)營者取得林地使用權(quán)及林木的所有權(quán)或使用權(quán)，經(jīng)營者依法進(jìn)行自主經(jīng)營，以期獲得經(jīng)濟收益，但區(qū)劃界定為公益林后，其所有權(quán)、使用權(quán)均受到嚴(yán)格的限制，要求經(jīng)營主體自我進(jìn)行科學(xué)管護(hù)，但經(jīng)濟利益卻得不到保障，這種權(quán)、責(zé)、利之間的不對等必然導(dǎo)致科學(xué)管護(hù)很難實現(xiàn)。從管護(hù)工作的實踐來看，公益林涉及經(jīng)營主體多、監(jiān)管難度大，管護(hù)效果不好[1]。雖然林業(yè)主管部門加大了監(jiān)管和打擊力度，但濫伐、盜伐、亂采亂挖等違法現(xiàn)象仍時有發(fā)生。為了切實做好公益林的管護(hù)工作，急需進(jìn)一步完善公益林管護(hù)機制。

4 建議與對策

4.1 補充調(diào)整公益林區(qū)劃 按照《森林法實施條例》30%的重點公益林區(qū)劃要求，廣德縣現(xiàn)有公益林占林業(yè)用地的27.5%，尚有差距，與公益林建設(shè)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距更大。加大公益林建設(shè)力度，力爭“十三五”末，全縣公益林面積達(dá)52 000hm2，占全縣林地面積的40%，且布局更加合理。具體措施為：

4.1.1 進(jìn)行公益林區(qū)劃調(diào)整 對現(xiàn)有公益林中區(qū)劃不合理的林地，按照公益林調(diào)整程序，盡快進(jìn)行調(diào)整，確保需要保護(hù)的林地得到及時有效的保護(hù)。

4.1.2 進(jìn)行公益林補充區(qū)劃 積極向上級主管部門匯報，爭取國家及省級公益林指標(biāo)，力爭將桐汭河、無量溪河、糧長河等流域及廣德縣陽岱山、笄山、茅田山3個省級森林公園納入重點公益林保護(hù)范疇。

4.1.3 開展縣級公益林區(qū)劃界定工作 對無法納入國家及省級公益林進(jìn)行保護(hù)，又確需進(jìn)行保護(hù)的林地，可以區(qū)劃界定為縣級公益林，由縣財政出資進(jìn)行保護(hù)。

4.2 科學(xué)經(jīng)營 依據(jù)植被恢復(fù)型、生態(tài)景觀型、生態(tài)防護(hù)型、生態(tài)景觀防護(hù)兼顧型等不同功能類型建設(shè)要求，對照當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林植被類型及特點，綜合采取除草、松土、施肥、割灌、修枝、撫育間伐等各項營林措施，改善林分衛(wèi)生環(huán)境狀況，促進(jìn)林木生長，逐步提升現(xiàn)有林分質(zhì)量，著力提高生態(tài)公益林功效。

4.3 健全公益林管護(hù)機制 公益林的管護(hù)模式很多，應(yīng)根據(jù)各地實際情況，因地制宜的選擇具體管護(hù)方式。廣德縣公益林以集體林為主，多年來一直采取林權(quán)主體自主管護(hù)為主、統(tǒng)一管護(hù)為輔、主管部門監(jiān)督的管護(hù)機制。實際工作中對少量國有林及村、組集體經(jīng)營的林木聘請（安排）專人進(jìn)行統(tǒng)一管護(hù)，而對個人經(jīng)營的集體林實行經(jīng)營者自主管護(hù)。從實際效果看，統(tǒng)一管護(hù)效果好，實行分戶自主管護(hù)的經(jīng)營隨意性大、監(jiān)管困難，效果差。根據(jù)全縣公益林現(xiàn)狀，為切實提高管護(hù)成效，應(yīng)采取集中統(tǒng)一管護(hù)為主、個人自主管護(hù)為輔，強化部門監(jiān)管的管護(hù)機制為宜。健全公益林管護(hù)機制，重點做好以下幾項工作：

4.3.1 因地制宜確定管護(hù)模式 適當(dāng)分離林權(quán)主體的經(jīng)營權(quán)能，經(jīng)營者以生產(chǎn)經(jīng)營活動為主，聘請護(hù)林員（委托專人）進(jìn)行統(tǒng)一護(hù)林。廣泛宣傳發(fā)動，在充分尊重群眾意愿的前提下，依法推進(jìn)公益林統(tǒng)一管護(hù)工作。管護(hù)任務(wù)原則上以村（組）為單位，按相對集中的原則確定，人均護(hù)林面積333.33hm2左右。對零星、偏遠(yuǎn)不便統(tǒng)一管護(hù)的林地，由經(jīng)營者自主管護(hù)。國有林及原村（組）集體經(jīng)營的林木管護(hù)模式不便，由其單位自主組織管護(hù)。

4.3.2 落實管護(hù)資金 實施統(tǒng)一管護(hù)，核心是資金保障?，F(xiàn)有的國家及省級公益林補償基金分為管護(hù)支出和公共管護(hù)支出兩部分，沒有考慮林農(nóng)個人經(jīng)營的集體林的統(tǒng)一管護(hù)問題。為了實現(xiàn)統(tǒng)一管護(hù)資金的可持續(xù)性，必須從政策和制度的制定上進(jìn)行設(shè)計，建議對現(xiàn)行的生態(tài)效益補償基金管理辦法進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，明確一定比例的資金用于林農(nóng)經(jīng)營集體林的統(tǒng)一管護(hù)支出。管護(hù)資金不足部分，由當(dāng)?shù)刎斦o予解決。

4.3.3 加強護(hù)林員隊伍建設(shè) 護(hù)林員隊伍素質(zhì)的高低，是決定管護(hù)成效的關(guān)鍵。護(hù)林員人選由各行政村（社區(qū)）推薦，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府依照“公開、公平、公正、擇優(yōu)”的原則將群眾基礎(chǔ)好、責(zé)任心強、素質(zhì)高、身體好的人員吸收到護(hù)林隊伍中來。政府與護(hù)林員簽訂聘用合同，人員名單報縣林業(yè)局備案。

4.3.4 加強監(jiān)管落實責(zé)任 縣林業(yè)局與林業(yè)站簽訂《公益林管護(hù)合同》，委托林業(yè)站對轄區(qū)內(nèi)的公益林進(jìn)行管理。林業(yè)站與護(hù)林員（自主管護(hù)的與經(jīng)營者）簽訂《公益林管護(hù)協(xié)議》，明確雙方的權(quán)、責(zé)、利，規(guī)范護(hù)林員隊伍的日常管理及業(yè)務(wù)監(jiān)管。制定《公益林護(hù)林員考核管理辦法》，對護(hù)林員工作實行績效考核，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格4個等次。嚴(yán)格獎懲，對優(yōu)秀護(hù)林員給予獎勵，考核不合格的解除聘用合同，確保公益林管護(hù)取得實效。

4.4 完善和細(xì)化公益林補償制度 根據(jù)“誰受益、誰補償”的原則，建立依靠政府、社會、市場等多渠道籌資的森林生態(tài)效益補償機制。科學(xué)測算森林生態(tài)效益，合理確定國家、集體公益林補償標(biāo)準(zhǔn)。國有林權(quán)屬屬國家所有，區(qū)劃為公益林后，不存在利益補償問題，只需補償管護(hù)資金即可。集體公益林權(quán)屬屬集體組織或個人所有，應(yīng)按“公平、公正、合理”的原則給予充分、合理的補償[2]。補償標(biāo)準(zhǔn)不搞“一刀切”，應(yīng)根據(jù)不同林分發(fā)揮生態(tài)效益的差異性、保護(hù)等級、經(jīng)營者的投入成本及減少的經(jīng)濟收入等因素細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)補償，提高資金的使用效率[3]。

4.5 積極開展林業(yè)復(fù)合經(jīng)營 為充分發(fā)揮生態(tài)公益林的多種效益，增強自我補償能力，在確保不破壞生態(tài)功能的前提下，鼓勵經(jīng)營者積極開展生態(tài)公益林復(fù)合經(jīng)營。

4.5.1 拓寬非木質(zhì)資源利用途徑[4] 根據(jù)《廣德縣加快林下經(jīng)濟發(fā)展實施意見》，支持、引導(dǎo)林農(nóng)在公益林下通過林藥、林禽（畜）、林蔬、林菌等形式大力發(fā)展林下經(jīng)濟；依托良好的生態(tài)環(huán)境和豐富的景觀資源，大力發(fā)展生態(tài)、休閑旅游，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增加林農(nóng)收入。

4.5.2 合理開展木質(zhì)資源利用 公益林主導(dǎo)功能是發(fā)揮生態(tài)效益，但也不能忽視其經(jīng)濟效益。根據(jù)公益林保護(hù)等級及林分生長狀況，合理確定采伐類型、科學(xué)采伐林木。合理的木質(zhì)資源利用不僅可以增加林農(nóng)的經(jīng)濟收入，而且有利于增強森林的生態(tài)和環(huán)境保護(hù)功能[5-7]。

4.6 加強資源監(jiān)測 建立生態(tài)公益林資源監(jiān)測體系，健全森林資源檔案，及時準(zhǔn)確地掌握生態(tài)公益林資源的動態(tài)變化，便于找出問題，提出對策，采取相應(yīng)措施，確保生態(tài)公益林森林生態(tài)功效的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮[8-9]。

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（責(zé)編：張長青）