韓君玲

（北京理工大學，北京 100081）

一、農村五保供養(yǎng)政府責任原則的法制化過程

新中國成立后建立的農村五保供養(yǎng)制度是農村社會保障體系中最早實行立法化的制度，在半個多世紀的制度演變發(fā)展過程中，其最突出的變化是逐漸從立法上確立了農村五保供養(yǎng)的政府責任原則。

新中國成立初期，百廢待興。為了解決城鄉(xiāng)弱勢群體的生活困難問題，1950年4月政府召開了中國人民救濟代表會議，會議確立的救助方針是，“在人民政府領導下，以人民自救自助為基礎，進行人民大眾的救濟福利事業(yè)”。雖然這個方針強調政府的領導，但救濟福利事業(yè)的開展卻是以人民生產自救、友愛互助為依托而進行的。1954年以后，隨著城鄉(xiāng)互助組、合作社等集體力量的日益強大，社會救助的方針確定為“依靠集體，群眾互助，生產自救，輔之以政府的必要救濟”，這表明了當時社會救助的思想是以集體保障為主、政府救助為輔。同樣地，這種思想在不久后建立的農村五保供養(yǎng)制度中也得到了體現(xiàn)。1956年《高級農業(yè)生產合作社示范章程》第五十三條第一款規(guī)定：“農業(yè)生產合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產上和生活上給以適當?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠?！本褪钦f，農業(yè)生產合作社負責五保供養(yǎng)工作的具體實施，并承擔相關經費。1958年人民公社化以后，生產大隊或生產隊則成為五保供養(yǎng)的組織實施和責任主體。

1978年以后，農業(yè)經濟進行了家庭聯(lián)產承包責任制的改革，人民公社集體經濟隨之解體，原有的農村五保供養(yǎng)制度失去了集體經濟的支撐，為了確保五保供養(yǎng)經費，以保證制度的順利實施，政府在改革開放初期開始積極地介入農村五保供養(yǎng)工作。可以說，農村五保供養(yǎng)政府責任的逐步法制化、明確化肇始于20世紀90年代中期。1994年國務院頒布了《農村五保供養(yǎng)工作條例》。與此前農村集體經濟組織既承擔五保供養(yǎng)經費又負責組織五保供養(yǎng)工作的實施之原則規(guī)定相比，該條例關于政府五保供養(yǎng)責任的規(guī)定是重要的立法進步。

2006年國務院頒布的《農村五保供養(yǎng)工作條例》進一步明確了政府責任。該條例第十一條規(guī)定，地方人民政府承擔農村五保供養(yǎng)費用，中央財政對財政困難地區(qū)的農村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當補助。這表明，政府承擔了五保供養(yǎng)的經費支付責任和實施管理責任。然而，該條例第十一條又規(guī)定，“有農村集體經營等收入的地方，可以從農村集體經營的收入中安排資金，用于補助和改善農村五保供養(yǎng)對象的生活”；此外，第四條規(guī)定，“國家鼓勵社會組織和個人為農村五保供養(yǎng)對象和農村五保供養(yǎng)工作提供捐助和服務”。上述規(guī)定在強調政府責任的同時，又表現(xiàn)出了對農村集體經營組織、社會組織及個人的些許“期待”。筆者認為，由于五保供養(yǎng)實質上是對五保供養(yǎng)對象最低限度生活的保障，因此，上述鼓勵性或期待性規(guī)定在立法上應慎提為好，否則將會有推卸政府責任之嫌。

二、影響農村五保供養(yǎng)政府責任原則確立的要因

如上所述，農村五保供養(yǎng)政府責任原則的確立并非一朝一夕之事，而是經歷了較為長期的演變過程。筆者發(fā)現(xiàn)，影響農村五保供養(yǎng)政府責任原則確立的原因主要有以下兩個方面。

（一）扶貧濟困傳統(tǒng)道德思想的影響

從各國社會救助的歷史發(fā)展看，老弱鰥寡孤獨殘疾等極端貧困者作為社會的落伍者一直是傳統(tǒng)的社會救助對象，而由國家介入的各國社會救助立法最早也主要是圍繞著這些貧困對象展開的。如1601年英國的《濟貧法》、1874年日本的《恤救規(guī)則》等規(guī)定的救助對象，主要是無勞動能力的老弱病殘貧民和無依無靠的孤兒①。我國自古以來就有扶貧濟困的良風美俗，統(tǒng)治者為實施“仁政”而介入社會救助的活動也早已有之?？梢哉f，在各國早期的社會救助立法中，扶貧濟困、恩惠仁善的道德思想是其內在的立法指導理念。二戰(zhàn)后隨著保障生存權思想的確立，保障生存權逐漸成為各國社會救助的法理念，但是，扶貧濟困傳統(tǒng)道德思想對社會救助立法仍有著根深蒂固的影響。新中國成立后，由于農村老弱鰥寡孤獨殘疾者人數(shù)較多，形成了一個龐大的生活困難群體，解決其基本生活問題成為政府的當務之急。為此，政府將農村五保供養(yǎng)制度在1956年《高級農業(yè)合作社示范章程》中確立了下來。不過，如前所述，其相關立法規(guī)定的內容和當時政府關于社會救助的指導思想是一脈相承的，即強調群眾集體互助為主。質言之，傳統(tǒng)的扶貧濟困道德思想是新中國成立初期創(chuàng)設農村五保供養(yǎng)制度的內在立法指導理念，而生存權保障理念當時尚未確立。

（二）宗法觀念的影響

自1954年以后我國奠定了國家保障與單位或集體保障相結合，以單位或集體保障為主、政府救濟為輔的社會救助模式，而該模式直至20世紀90年代中期以后才得以逐步改觀②。一般地，人們將新中國成立初期的農村五保供養(yǎng)制度之形成歸因于計劃經濟體制，認為計劃經濟沒有必要在生產系統(tǒng)之外再建立一套社會保障系統(tǒng)，政府通過集中的計劃可以使生產系統(tǒng)本身能夠承擔社會保障的功能③。具體而言，在計劃經濟體制下，一方面，在城市，有勞動能力者其生老病死和各種福利待遇都由單位統(tǒng)包統(tǒng)管，只有那些無勞動能力、無依無靠，以及因特殊原因而沒有單位的城市居民，才由國家承擔對其救助的責任。另一方面，在農村，以社隊收益為經濟基礎，實行社區(qū)型的社會保障制度④，對于農村中的老弱鰥寡孤獨殘疾者，則由農村集體經濟組織承擔起對其生活進行保障的救助責任。然而，令人深思的是，對于城市中沒有單位的生活貧困者，為何由國家承擔起對其救助的責任，而對于農村中的老弱鰥寡孤獨殘疾者，為何由農村集體經濟組織承擔起對其救助的責任？并且，在我國城鄉(xiāng)社會救助立法長期缺失的情況下，為何以農村集體經濟組織為責任主體的農村五保供養(yǎng)制度卻“一枝獨秀”似的保持了相對獨立和穩(wěn)定的發(fā)展？除此之外，一般還認為，新中國成立初期政府重點致力于建立社會主義工業(yè)化的基礎，沒有足夠的國力去解決農村鰥寡孤獨殘疾和其他貧困戶的生活困難問題，因此，只能由農村集體經濟組織承擔五保供養(yǎng)責任。然而，這種說法顯然站不住腳，因為社會保障發(fā)展進程的歷史證明，“在社會保障制度的建立過程中，一個國家的社會觀念及其政府的政策取向與經濟發(fā)展水平具有同等重要的地位，發(fā)揮著同樣重要的作用”⑤，甚至可以說，社會保障制度的建立和發(fā)展“更取決于所在國家的經濟政策取向，以及政治的、社會的乃至文化等諸方面的影響”⑥。

筆者通過分析發(fā)現(xiàn)，以農村集體經濟組織為責任主體的農村五保供養(yǎng)制度之所以能夠有相對穩(wěn)定的長期發(fā)展，其中一個重要的原因在于宗法觀念對現(xiàn)代法制建設的影響。若從法律文化論的角度來考察就會發(fā)現(xiàn)，農村五保供養(yǎng)制度模式的形成有著深刻的思想原因，其與宗法觀念有著緊密的聯(lián)系。傳統(tǒng)的宗法觀念賴以生存的經濟基礎是以小農經營為主的農村自然經濟，它十分重視家、宗的利益，家族意識濃厚。新中國成立后，雖然實行了社會主義的經濟制度和政治制度，但傳統(tǒng)的宗法觀念仍然根深蒂固，并以不同方式存在著，強烈地影響著人們的行為。20世紀50年代中期建立的由農村集體經濟組織承擔五保供養(yǎng)責任的農村五保供養(yǎng)制度，雖然體現(xiàn)了社會主義體制的優(yōu)越性和政府對農村貧困群體的關懷，但將農村集體經濟組織作為五保供養(yǎng)的責任主體這一規(guī)定的背后，卻體現(xiàn)了強烈的“同姓”、“同宗族”、“同一房”的傳統(tǒng)的宗族感情⑦。如果說1956年《高級農業(yè)合作社示范章程》將五保供養(yǎng)的責任主體規(guī)定為農業(yè)生產合作社，尚且可以歸因于國力薄弱及計劃經濟思想的影響，那么改革開放后，在國家經濟發(fā)展高速增長、國力日漸雄厚的形勢下，在農村實行家庭聯(lián)產承包責任制、集體經濟遭到嚴重削弱甚至瓦解的事實面前，1994年《農村五保供養(yǎng)工作條例》仍將五保供養(yǎng)的責任主體規(guī)定為農村集體經濟組織，并通過“村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的方式確保五保供養(yǎng)費用，這種立法規(guī)定不僅說明政府并未完全樹立起對農村五保供養(yǎng)對象進行基本生活保障的政府責任思想，而且客觀地反映出傳統(tǒng)宗法文化對農村五保供養(yǎng)制度的形成和運營產生了一定的影響。

三、基于生存權保障理念的農村五保供養(yǎng)政府責任原則之確立

政府責任概念本身較為抽象、空泛，筆者認為，若從法律論的角度對農村五保供養(yǎng)的政府責任進行界定，其至少應包含以下內容：第一，權利保障，即政府責任是基于保障公民生存權所產生的國家義務；第二，資金保障，即農村五保供養(yǎng)的費用全部由政府承擔；第三，服務保障，即農村五保供養(yǎng)行政的具體開展與監(jiān)督管理由政府機構負責，應建立完善的組織系統(tǒng)，配備適當?shù)膶I(yè)人員，為農村五保供養(yǎng)對象提供行政服務。其中第一方面的內容最為重要，因為，從根本意義上講，其制約和決定著第二、第三方面內容的實現(xiàn)程度。立足于上述內容考察我國農村五保供養(yǎng)制度的歷史變遷過程，不難發(fā)現(xiàn)，長期以來，政府對于農村五保供養(yǎng)的認識，經歷了從民生問題向民權問題的轉變。

（一）新中國成立后至20世紀70年代末

改革開放前，政府實行農村五保供養(yǎng)制度的主要目的是維系社會的穩(wěn)定和解決農村特困群眾的生活問題，但是，建立該制度的理念實際上并不明確。筆者認為，我國在相當長的時期里對于五保供養(yǎng)對象生存權保障的權利思想認識不足。關于這一點，可以從新中國成立后不同時期頒布的憲法相關規(guī)定中得到印證。我國1954年《憲法》第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。”1975年《憲法》第二十七條第二款規(guī)定：“勞動者有休息的權利，在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利?！?978年《憲法》第五十條第一款規(guī)定：“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利?！鄙鲜鋈繎椃ǘ紝@得物質幫助權的主體限定于勞動者，使其成為獲得物質幫助權的特定主體，而作為農村五保供養(yǎng)對象的老弱鰥寡孤獨殘疾者是否能夠成為獲得物質幫助權的主體，從上述憲法的規(guī)定看不甚明確，并且，1975年憲法和1978年憲法還明確將“不勞動者不得食”作為一項分配原則規(guī)定在憲法中。既然如此規(guī)定，那么為何政府還要安排和照顧農村五保供養(yǎng)對象的生活呢？作為當然的歸結，這只能說例外的制度安排體現(xiàn)了黨和政府對這些人員的關懷和體恤之情，體現(xiàn)了社會主義無比的優(yōu)越性。

（二）20世紀80年代初至今

改革開放初期，農村實行家庭聯(lián)產承包責任制，農村集體經濟開始瓦解，五保供養(yǎng)工作遇到了新問題。為了確保五保供養(yǎng)的資金，政府發(fā)出了一系列通知，要求各地要切實保障五保供養(yǎng)對象的生活。表面上看，政府開始組織實施五保供養(yǎng)工作是起因于農村經濟體制的變革，當然也應承認這的確是其中重要原因之一，但是，更深層次的原因在于，政府對農村五保供養(yǎng)的理念有了進一步的轉變，這一點在1982年頒布的現(xiàn)行《憲法》第四十五條中得到了體現(xiàn)。1982年《憲法》第四十五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！陛^前三部憲法相比，1982年憲法將獲得物質幫助權的主體從“勞動者”擴大到“公民”，體現(xiàn)了社會主義的人道主義原則和社會公平原則，反映了社會主義人權保護事業(yè)的優(yōu)越性⑧。然而，1982年《憲法》第四十五條的規(guī)定也存在著缺陷，因為其限定公民必須是在“年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下”才有權獲得物質幫助，實際上仍將貧困的原因歸結于個人，這與不問貧困原因的現(xiàn)代生存權保障思想存在著差距，從本質上說，這部憲法所規(guī)定的關于獲得物質幫助權的主體仍是特定主體。不過，值得肯定的是，1982年《憲法》第四十五條為農村五保供養(yǎng)制度提供了明確的立法依據。

20世紀90年代以后，我國對于人權的認識發(fā)生了歷史性的轉變。1991年11月我國政府公布的《中國人權狀況白皮書》明確指出，生存權是中國人民長期爭取的首要人權。隨著生存權保障思想的樹立，1999年的憲法修正案對于1982年《憲法》第六條有關按勞分配原則的規(guī)定進行了補充修改，增加了以下內容的規(guī)定，即：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度?！痹撔薷囊?guī)定的意義在于，它為依托于國民收入再分配的社會保障制度提供了明確的合憲性分配依據。此外，一個巨大的歷史進步是，2004年的憲法修正案首次規(guī)定了“國家尊重和保障人權”、“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”的條款，這一系列的變化表明了國家保障包括生存權在內的人權的法理念開始逐步確立。

當把目光轉向最低生活保障領域時我們就會發(fā)現(xiàn)，20世紀90年代中期以后政府頒布的通知、行政法規(guī)等，也發(fā)生了一些理念上的轉變。2006年3月1日起施行的《農村五保供養(yǎng)工作條例》與1994年的《農村五保供養(yǎng)工作條例》相比，從取消關于“五保供養(yǎng)是農村的集體福利事業(yè)”的定性以及規(guī)定五保供養(yǎng)資金由地方政府承擔和中央政府適當補助的內容來看，已將五保供養(yǎng)工作作為政府的一項法定義務規(guī)定了下來，這無疑是一個質的進步。不過，農村五保供養(yǎng)對象享受五保供養(yǎng)待遇究竟是基于獲得物質幫助權還是政府承擔責任所帶來的“反射性的利益”，新條例的規(guī)定甚不明確，其與1994年《農村五保供養(yǎng)工作條例》同樣，只是說明立法目的是“為了做好農村五保供養(yǎng)工作，保障農村五保對象的正常生活，促進農村社會保障制度的發(fā)展”，并未明言實行五保供養(yǎng)是為了保障五保供養(yǎng)對象獲得物質幫助權，而作為當然的歸結，對縣級人民政府民政部門不批準給予五保供養(yǎng)待遇時，農村居民通過何種途徑救濟自己的主張，新條例亦未規(guī)定，并且，關于五保供養(yǎng)資金完全由地方政府負擔的規(guī)定是否合理，以及中央政府對困難地區(qū)財政的適當補助究竟法定比例為何等關涉權利保障的實質重要問題，仍是今后相關立法需要細化和明確之處。此外，還應提及的是，時至今日仍在沿用的《農村五保供養(yǎng)工作條例》這個名稱本身，反映了強烈的行政管理色彩，公民權利保障的氣息還不夠濃厚。上述情況說明，政府對農村五保供養(yǎng)對象享有最低生活保障的權利性認識仍是模糊的，抑或說仍存在著一定的局限性，今后在相關的立法中，必須明確生存權保障的法理念，使政府責任原則從形式到內容得到充分的體現(xiàn)。

四、結語

通過對農村五保供養(yǎng)政府責任原則的法制化過程進行考察與分析，可以發(fā)現(xiàn)，隨著生存權保障理念的確立，對處于貧困狀態(tài)的農村五保供養(yǎng)對象實施最低限度生活的保障已成為政府的一項法定義務。今后，國家應立足于生存權保障的視角，貫徹政府責任原則，進一步完善農村五保供養(yǎng)制度，將其與農村最低生活保障制度乃至城市居民最低生活保障制度進行有效的立法整合，使農村五保供養(yǎng)群體的生存權得到應有的法律保障。

注釋：

①韓君玲：《日本最低生活保障法研究》，商務印書館2007年版，第7頁。

②鄭功成：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社2002年版，第15頁。

③許文興：《農村社會保障》，中國農業(yè)出版社2006年版，第81頁。

④宋士云：《中國農村社會保障制度結構與變遷（1949—2002）》，人民出版社2006年版，第143頁。

⑤劉翠霄：《天大的事——中國農民社會保障制度研究》，法律出版社2006年版，第98頁。

⑥鄭功成：《社會保障學——理念、制度、實踐與思辨》，商務印書館2004年版，第17頁。

⑦鐘家新：《社會保障制度的建構與中日傳統(tǒng)文化的走向》，《社會保障制度研究》2005年第2期。

⑧莫紀宏：《國際人權公約與中國》，世界知識出版社2005年版，第167頁。