陳　芳

[摘 要] 隨著城市化進程的進一步發(fā)展,越來越多的農(nóng)民工子女跟隨父母生活在城市中,如何保障他們接受義務(wù)教育的基本權(quán)益,已經(jīng)成為社會轉(zhuǎn)型時期難以回避的社會問題。本文對民工子女教育的困境及其成因作了分析,并對如何改善民工子女教育提出了一些建議。

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 教育公平 教育均衡化

20世紀(jì)80年代中期以來,隨著我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面實施,農(nóng)村剩余勞動力脫離農(nóng)村和農(nóng)業(yè),走向城鎮(zhèn),逐漸產(chǎn)生了“農(nóng)民工”現(xiàn)象和問題。從上個世紀(jì)80年代中后期到90年代初期,大批的農(nóng)民進入城市,形成了一輪又一輪的“民工潮”。上世紀(jì)90年代后,第二輪“城市移民”呈現(xiàn)出新的發(fā)展動向,流動人口外出打工日漸出現(xiàn)“家庭化”趨勢。許多人不再是孤身漂泊,而是在一個地方站穩(wěn)腳跟,拖家?guī)Э诘剡w移。然而,這些隨父母進入城市的兒童的生活狀況卻不容樂觀,他們始終和父母一樣生活在城市的邊緣。流動人口子女的教育問題已成為流動大軍涌入城市后日益突出的重要問題之一。

一、農(nóng)民工子女教育的困境

1.農(nóng)民工子女就學(xué)問題。對于進城務(wù)工的農(nóng)民工子女就學(xué)問題,現(xiàn)在國家解決的方法是以留入地政府為主,以公立學(xué)校為主,但是這些辦法在實際執(zhí)行的過程中并不容易得到貫徹執(zhí)行。政策執(zhí)行難,戶籍制度和高昂的借讀費等條件,使得這些農(nóng)民工的子女只好在民工自己辦的學(xué)校里就讀,因這些軟硬件條件都不合格的學(xué)校和諸多方面的因素,農(nóng)民工的子女接受教育的權(quán)利得不到保障。《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定,我國義務(wù)教育事業(yè),在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,實行“分級負(fù)責(zé),分級管理”。實踐中,城市適齡兒童的教育費用基本由各級政府負(fù)責(zé),而農(nóng)村的義務(wù)教育費用則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以教育統(tǒng)籌的形式向農(nóng)民征收。農(nóng)民工子女離開農(nóng)村后,由于交納的教育統(tǒng)籌費用沒有根據(jù)民工的就業(yè)流向在地區(qū)間劃轉(zhuǎn),而農(nóng)民工就業(yè)所在地的城市財政體制在義務(wù)教育支出中并沒有包含農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費。當(dāng)?shù)卣仓粚Ρ镜貙W(xué)齡兒童少年的義務(wù)教育負(fù)責(zé),農(nóng)民工子女在城里接受義務(wù)教育成了大難題。即使接受了義務(wù)教育和高中教育,農(nóng)民工的子女上大學(xué)更是一個大難題。以目前教育產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)狀,每年上大學(xué)的費用起碼要一萬,這對于漂泊在外的農(nóng)民工來說,無疑是很難承受得起的數(shù)目。

2.農(nóng)民工子女學(xué)校的難題。農(nóng)民工子女大都在自己辦的學(xué)校,這些農(nóng)民工子女學(xué)校自身存在諸多難題:一是學(xué)校問題。首先,民工子女學(xué)校得不到社會的認(rèn)可,它的存在屬于非法地位。當(dāng)?shù)睾芏嗖块T都會來找它的麻煩,責(zé)令其停止辦學(xué)。所以學(xué)校的存在就像打游擊戰(zhàn)一樣,幾乎所有的學(xué)校都有搬遷的經(jīng)歷。其次,學(xué)校設(shè)施不足,校舍緊張最為明顯。校舍場地全部由辦學(xué)者自行解決,大多租用民房。教室和活動場地大多顯得過于狹小,自然采光條件與標(biāo)準(zhǔn)有相當(dāng)大的距離,有的教室嚴(yán)重超荷。最后,學(xué)校各層面的管理比較紊亂,管理職責(zé)無分工,基本職能由校長包攬,但教師教學(xué)與學(xué)校管理職責(zé)基本分離。有的管理者既無教學(xué)經(jīng)歷也無管理經(jīng)歷,師資來源比較雜。二是生源問題。這些學(xué)校一個很大的特點就是學(xué)生生源的流動性,這就使得招生成為學(xué)校的頭等難事。由于農(nóng)民工受教育程度低,有些農(nóng)民工價值觀念轉(zhuǎn)不過來,對子女的教育不是很重視。即使重視也因為家庭經(jīng)濟的困難打消了讓孩子上學(xué)的念頭。所以,農(nóng)民工自己辦的學(xué)校招生難度很大。另外,由于農(nóng)民工生活的不穩(wěn)定,常常會變換居住地,所以農(nóng)民工子女也常常換學(xué)校。三是收費問題。民工生活在城市的最底層,他們微薄的收入有時連子女的學(xué)費都付不起。很多家長把孩子送到學(xué)校時都跟學(xué)校商量暫時不交費以后再補交。就這樣,這些學(xué)校都普遍存在著學(xué)費收不回來的難處。四是師資問題。限于經(jīng)費問題,學(xué)校給教師的工資很低。這樣的薪金標(biāo)準(zhǔn)下,一般教師根本不可能“光臨”這些“破爛”的學(xué)校。

3.農(nóng)民工子女的健康安全困境。健康不僅是生理的,也包括心理和社會適應(yīng)能力。生理健康上,由于經(jīng)濟困難,農(nóng)民工子女本身營養(yǎng)就不容樂觀,農(nóng)民工又無法或幾乎不能給孩子提供醫(yī)療保險,當(dāng)孩子們生病的時候也是往往不能上大醫(yī)院看病。農(nóng)民工子女的生理健康受到了威脅;在心理健康上,農(nóng)民工子女多來自偏遠的鄉(xiāng)村,經(jīng)濟條件較差,物資,精神生活都相對貧乏。而隨父母進城后,他們普遍感到城里生活的巨大反差。又加上經(jīng)常變換居住地,生活的不穩(wěn)定以及缺乏關(guān)愛和溝通,往往容易產(chǎn)生自卑,暴躁冷漠,戒備心理較強。對健康成長十分不利。關(guān)于人身安全困境,許多農(nóng)民工居住環(huán)境相對復(fù)雜,對于大城市的治安形勢又缺乏正確的認(rèn)識。他們往往因為忙于生計,經(jīng)常讓孩子自己玩或托付給不熟悉的人員代管。孩子年幼無知,自身防范意識差,使得一些不法分子乘虛而入,給未成年兒童造成不應(yīng)有的傷害。

二、民工子女教育困境的成因探析

農(nóng)民工子女教育問題的現(xiàn)狀不容樂觀,那么產(chǎn)生這種狀況的原因是什么呢?

1.深層次原因——城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)解體與二元社會結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后性。在民工子女義務(wù)教育問題上,城鄉(xiāng)分割的舊體制弊端充分暴露出來。民工子女的受教育問題反映了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)解體與二元社會結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后性之間的矛盾,歸根結(jié)底還是城鄉(xiāng)分割舊體制的弊端。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)解體,二元社會結(jié)構(gòu)趨向弱化,嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口流動的戶籍制度慢慢松動,但尚未有根本性的變革。義務(wù)教育還帶有明顯的二元特征,比如在義務(wù)教育投資上,國家的教育經(jīng)費嚴(yán)重地偏向于城市義務(wù)教育,2001年城市義務(wù)教育人均經(jīng)費4015元,而農(nóng)村只有900元,1999年小學(xué)升初中的升學(xué)率,農(nóng)村為91%,城市為100%。[1]可見,同樣是祖國的花朵,由于在現(xiàn)行體制中存在著各種以身份為特征的障礙,他們會因為自己的出生區(qū)域不同而享有不同的受教育權(quán)。在師資力量,學(xué)校設(shè)施等方面,城鄉(xiāng)之間也存在巨大差異。城鄉(xiāng)分割的教育體制決定了農(nóng)民工子女在城市中上學(xué)很難。從經(jīng)濟學(xué)的角度來講,一個工人的工作所得除了貨幣收入之外,還應(yīng)該包含各種福利,包括對其子女的義務(wù)教育。既然進城民工對流入地的經(jīng)濟發(fā)展做出了直接貢獻,從理論上講,其子女的義務(wù)教育就應(yīng)該由流入地的政府來提供。如果仍由流出地的農(nóng)村來提供,等于是落后的流出地補貼發(fā)達的流入地,這種補貼方式會加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。同時,由流出地的政府來負(fù)擔(dān)進城民工子女的義務(wù)教育,會減少當(dāng)?shù)卣畯氖缕渌ㄔO(shè)和公益事業(yè)包括農(nóng)村社會保障的財力,不利于當(dāng)?shù)厝娼ㄔO(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.根本原因——教育政策制定過程中公平性原則體現(xiàn)不足。公共政策的目的在于減少人與人之間的沖突,促進人們的積極合作和行動,實現(xiàn)有限資源的適當(dāng)配置,從而實現(xiàn)社會福利最大化。解決機會不均等以及由市場體制所導(dǎo)致的一些不公平現(xiàn)象,是政府制定政策的根本,農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策也不例外。如果說與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的經(jīng)濟政策追求的是效率,那么,培育合理的現(xiàn)代社會群體結(jié)構(gòu)所需要的社會政策,就應(yīng)當(dāng)以公平為首要價值定位,通過各種再分配手段,防止出現(xiàn)嚴(yán)重的兩極分化,緩和各群體之間的矛盾。隨著社會的不斷變遷和農(nóng)村勞動力的不斷轉(zhuǎn)移,出現(xiàn)農(nóng)民工子女教育新問題本也正常,但為什么這種問題的解決如此之難呢?就是因為在教育政策制定過程中沒有堅持公平原則,沒有給公民以起碼的國民待遇。目前,困擾我國教育公平的主要就是教育的均衡化問題,從資源配置的角度來說,教育公平的實質(zhì),就是政府作為資源配置的主體應(yīng)該對全國范圍內(nèi)的教育資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃,合理配置,大致確保各階層受教育群體和個體的受教育權(quán)利相對平等。針對弱勢人群,國家應(yīng)遵循將公共教育資源從富裕流向貧困的原則,具體地說,就是公共教育資源應(yīng)向處境不利的兒童傾斜,這是公平觀的現(xiàn)實表現(xiàn)。教育特別是義務(wù)教育是促進經(jīng)濟增長,矯正各種不公平的起點條件,是保證社會機會相對公平的最重要的制度性設(shè)置。在調(diào)整結(jié)構(gòu)性短缺的問題是,政府首先要盡可能公平地分配教育財政資源,不要因為政府行為加劇結(jié)構(gòu)性失衡與短缺。

3.直接原因——我國義務(wù)教育階段實行的是分級辦學(xué),分級管理。我國義務(wù)教育階段實行的是分級辦學(xué),分級管理,即基礎(chǔ)教育有縣(市)財政管理的教育體制。由于義務(wù)教育階段經(jīng)費主要是由地方政府負(fù)擔(dān),而流動兒童沒有流入地的戶口,所以無法享受由流入地政府財政負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費。雖然部分大城市如北京、武漢、上海、天津等地,針對流動兒童入學(xué)采取了相應(yīng)的措施,許多城市大幅度降低了流動兒童的借讀費,并確定了流動兒童入學(xué)以公立學(xué)校為主渠道的思路,但由于各省市在義務(wù)教育的總體規(guī)劃上,無論是學(xué)生經(jīng)費的劃撥,師資的配置,還是學(xué)校設(shè)置及布點等方面,仍然是以戶籍人口為基礎(chǔ),所以流動兒童被排除在總體規(guī)劃之外,除非農(nóng)民工交一定的贊助費或者政府為農(nóng)民工子女增撥經(jīng)費。[1]

三、如何走出當(dāng)前民工子女教育的困境

“咎其因,則善其行”我們社會作為人們?nèi)粘Ｉ畲笳{(diào)配中主要力量究竟應(yīng)該為我們這群農(nóng)民工子女做些什么呢?有一些建議還是值得我們?nèi)タ紤]的。

1.改革戶籍制度。戶籍制度本身要改革創(chuàng)新,取消不合理的戶籍制度,取消對進城農(nóng)民工子女的限制,加快我國現(xiàn)行義務(wù)教育體制改革,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平,地區(qū)公平的國民義務(wù)教育制度。這種帶有身份色彩的戶籍制度,是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,已經(jīng)與我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平嚴(yán)重不相適應(yīng)。這樣的戶籍制度早就應(yīng)該退出歷史舞臺了。在現(xiàn)階段,我們可以采用像上海那樣的方式,改“戶籍制”為“居住地制度”。國家應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國教育法》的規(guī)定和要求,徹底打破城鄉(xiāng)分割的義務(wù)教育體制,按照第五次人口普查的標(biāo)準(zhǔn),來確定中央對各級地方政府義務(wù)教育經(jīng)費的支出,解決農(nóng)民工子女教育的基本問題。在過渡時期內(nèi),各地政府應(yīng)將農(nóng)民工子女教育經(jīng)費納入地方財政預(yù)算,對在城市內(nèi)設(shè)立農(nóng)民工子女學(xué)校的辦學(xué)條件予以補貼,提供基本的場地,有條件開放公辦學(xué)校,或者更直接地為民辦教育立法,促使民辦教育合法化等,并嚴(yán)格監(jiān)督國家教學(xué)計劃的執(zhí)行。

2.建立和健全農(nóng)民工子女受教育的工作制度機制。其中一些發(fā)達國家的做法也許能給我們某種啟示。例如,在法國16歲以下的適齡兒童,無論國籍是否為法國,都能夠享受跟當(dāng)?shù)睾⒆油瑯拥慕逃龣C會和權(quán)利,沒有任何差別,不管這些兒童有沒有合法的身份。法國人的觀念是,對社會來講,這些外來人口既然來了以后更有可能在這里,教育是最好的融入渠道,同時現(xiàn)在讓他們受教育也避免了未來可能產(chǎn)生的失業(yè),犯罪問題。美國實現(xiàn)的是教育憑證制度,用來鼓勵學(xué)校之間的競爭,即由戶口所在地的教育管理機構(gòu)給學(xué)生發(fā)放就學(xué)憑證,學(xué)生可以用它在異地學(xué)校上學(xué),學(xué)校則拿收到的教育憑證向政府兌換教育撥款。這就對移民子女給予了一視同仁的教育機會,堅持了公平性原則,同時也避免了未來可能產(chǎn)生的一系列社會問題。[1]

3.解決法規(guī)與政策實施之間存在的矛盾。農(nóng)民工流入地政府有能力也有義務(wù)為農(nóng)民工子女提供義務(wù)教育機會。流入地政府要制訂進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的收費標(biāo)準(zhǔn),減免有關(guān)費用,做到收費與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁。通過減免費用,免費提供教科書等方式,幫助家庭經(jīng)濟困難的進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女就學(xué)。對違規(guī)收費的學(xué)校,教育行政部門等要及時予以查處。要制訂有關(guān)行政規(guī)章,協(xié)調(diào)教育,行政,公安,財政等部門之間的關(guān)系,加強對薄弱學(xué)校建設(shè)的監(jiān)督檢查工作,并把這項工作作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要依據(jù)。同時農(nóng)民工流出地要積極配合流入地政府的農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作,禁止在辦理轉(zhuǎn)學(xué)和返回原籍就學(xué)手續(xù)時收取任何費用。[2]P186

4.加大公辦學(xué)校投資力度。適當(dāng)放寬條件,保證農(nóng)民工子女入學(xué)的廣度,農(nóng)民工子女上學(xué)以流入地全日制公辦中小學(xué)為主。地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué),要建立完善保障進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機制。全日制公辦中小學(xué)要充分挖掘潛力,盡可能多接受進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女就學(xué)。要針對這部分學(xué)生的實際,完善教學(xué)管理辦法。在評優(yōu)獎勵,入隊入團,課外活動等方面,學(xué)校要做到進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女與城市學(xué)生一視同仁。

5.加快農(nóng)民工子弟學(xué)校的建設(shè)。農(nóng)民工子弟學(xué)校是一個過渡時期的產(chǎn)物,在一定時期內(nèi)有它存在的必然性。根據(jù)當(dāng)前情況應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)民工子弟學(xué)校審批標(biāo)準(zhǔn),給予其合法身份和一定的優(yōu)惠措施,同時因勢利導(dǎo),加強對農(nóng)民工子弟學(xué)校的監(jiān)督管理,鼓勵有條件的公辦學(xué)校與其聯(lián)手辦學(xué)。從而打破民辦學(xué)校與公辦學(xué)校間的壁壘,為早日實現(xiàn)城市教育一體化奠定基礎(chǔ)。

總之,農(nóng)民工子女的教育問題已經(jīng)成為一個復(fù)雜的社會問題,處理和解決好這一問題,不僅關(guān)系到農(nóng)民工子女的健康發(fā)展,也關(guān)系到教育公平和社會公平問題,關(guān)系到中國社會的穩(wěn)定和未來的發(fā)展,各級政府必須群策群力,深化改革,真正解決這一社會性難題?！?/p>

參考文獻:

[1]孔祥智、顧洪明.農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中的子女教育問題研究[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2004(6).

[2]項中新,均等化:基礎(chǔ)、理念和制度安排[M].中國經(jīng)濟出版社,2000:186.

責(zé)任編輯 馬永義