[內(nèi)容摘要]我國(guó)在土地利用上實(shí)施土地利用管理制度，耕地保護(hù)存在著保護(hù)不力的制度性根源，地方政府既是耕地保護(hù)的實(shí)施者，又是農(nóng)地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)者。在農(nóng)地非農(nóng)化的利益扭曲中，地方政府是土地增值收益的主要捕獲者，其中，不徹底的財(cái)稅體制改革所造成的地方政府的財(cái)政困境，是地方政府農(nóng)地非農(nóng)化的重要誘因。所以，消除地方政府對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)，積極保護(hù)耕地。必須為地方政府尋求財(cái)源替代。本文認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)稅的全面實(shí)施為這一問(wèn)題的解決提供了制度性的思路。

[關(guān)鍵詞]財(cái)產(chǎn)稅；稅源替代；耕地保護(hù)；土地管理制度

一、引言

黨的十七屆三中全會(huì)在土地管理制度上提出了“兩個(gè)最嚴(yán)格的制度”，即最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。事實(shí)上，隨著近幾年城市化進(jìn)程的提速和耕地的快速消失，中央政府早在“十一五”規(guī)劃中已將2010年耕地保有量18億畝定為必須實(shí)現(xiàn)的約束性指標(biāo)，基本農(nóng)田要保16億畝；而且，溫家寶總理在2007年度政府工作報(bào)告中也重申農(nóng)業(yè)耕地18億畝的底線不能突破。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，實(shí)施的效果遠(yuǎn)不理想，農(nóng)地的非農(nóng)化并沒(méi)有得到有效的遏制。實(shí)際上，目前全國(guó)在冊(cè)的基本農(nóng)田面積只有15.89億畝，已經(jīng)低于上一輪規(guī)劃確定的16.28億畝的底線，人均耕地面積由2002年的1.47畝減少到2003年的1.43畝和2004年的1.41畝。

其實(shí)，這其中的奧妙就在于地方政府既是土地的保護(hù)者，又是土地的違法者。在耕地的保護(hù)上，中央政府與地方政府之間的目標(biāo)發(fā)生了偏離現(xiàn)象。中央政府在宏觀上承擔(dān)著國(guó)家糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益和保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的責(zé)任；而地方政府則囿于局部利益，把追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入作為自己的主要目標(biāo)。在目前中國(guó)實(shí)行土地用途管理制度下，要使耕地得到有效地保護(hù)，必須使地方政府的發(fā)展目標(biāo)與中央政府的發(fā)展目標(biāo)嚴(yán)格保持一致，最大限度地減少地方政府在土地保護(hù)上的違法行為。而要做到這一點(diǎn)就必須從利益結(jié)構(gòu)上加以調(diào)整，減少地方政府對(duì)土地征用的激勵(lì)行為。就地方政府和中央政府的利益結(jié)構(gòu)來(lái)看，實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅對(duì)土地財(cái)政的有效替代是一種可行之策。

二、我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的利益扭曲

國(guó)家在農(nóng)地非農(nóng)化的運(yùn)作方式上，主要是通過(guò)中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度指標(biāo)控制在農(nóng)地保護(hù)上采取控制基本農(nóng)田數(shù)量的土地用途管理制度，但在具體操作上，則主要由地方政府來(lái)實(shí)施。然而，由于地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和財(cái)政困惑的窘迫下，往往使其在土地利用和管理上呈現(xiàn)出嚴(yán)重的利益沖突的角色，其結(jié)果自然是地方政府的經(jīng)濟(jì)利益不斷得到滿足，而中央政府土地保護(hù)的責(zé)任則聽(tīng)之任之。農(nóng)村集體農(nóng)民雖然是土地的使用者，但由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較利益惡化嚴(yán)重，加之農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的部分缺失使其維權(quán)困難，因而在不考慮未來(lái)利益的情況下，也缺乏農(nóng)地保護(hù)的最終激勵(lì)。由此可見(jiàn)，雖然中央政府農(nóng)地保護(hù)的政策十分明顯，但由于農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的利益扭曲，地方政府和農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的保護(hù)卻輕描淡寫。

農(nóng)地非農(nóng)化的利益扭曲主要表現(xiàn)在：(1)中央政府從“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的角度對(duì)農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)，但并沒(méi)有給予被保護(hù)的農(nóng)地任何代價(jià)性補(bǔ)償，如農(nóng)地非農(nóng)化后的增值收益并未真正用于農(nóng)地保護(hù)，農(nóng)地保護(hù)的公共成本私人化。(2)地方政府在“上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)”的同時(shí)，沒(méi)有給予相應(yīng)的財(cái)稅來(lái)源，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化深化的壓力下，不斷地靠捕獲農(nóng)地非農(nóng)化的“租金”收益來(lái)加以支撐。(3)農(nóng)村集體農(nóng)民對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的權(quán)益訴求被剝奪，不能獲得公正、充足的補(bǔ)償，在可能的條件下不斷地通過(guò)土地的非法開發(fā)進(jìn)行抗?fàn)?，其結(jié)果造成農(nóng)地非農(nóng)化整體租金價(jià)值的縮水。

我國(guó)農(nóng)地過(guò)速非農(nóng)化可能會(huì)造成“中央政府上收財(cái)權(quán)——地方政府以農(nóng)地非農(nóng)化彌補(bǔ)財(cái)政困境——農(nóng)地非農(nóng)化導(dǎo)致失地農(nóng)民補(bǔ)償不足——失地農(nóng)民成為社會(huì)問(wèn)題——中央政府最后負(fù)責(zé)解決”這樣一個(gè)不良的城市化過(guò)程，因?yàn)?，在這一過(guò)程中，土地價(jià)值的開發(fā)不完全是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的，所以，要解開農(nóng)地非農(nóng)化的利益扭結(jié)，真正遏制農(nóng)地的過(guò)速非農(nóng)化必須做到這樣兩點(diǎn)：第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，把財(cái)富置于土地存量的基礎(chǔ)上，而不是土地增量的基礎(chǔ)上，保持財(cái)富的可持續(xù)性；第二，國(guó)家、地方政府和集體農(nóng)民對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的開發(fā)價(jià)值應(yīng)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆指?，消除或遏制地方政府?duì)土地征用的利益誘導(dǎo)。而財(cái)產(chǎn)稅的全面實(shí)施為這一問(wèn)題的解決提供了制度上的可行性。

三、土地財(cái)政及其問(wèn)題

所謂土地財(cái)政，是指在目前財(cái)政分稅制的體制下，地方政府財(cái)政收入嚴(yán)重地依賴土地的外延擴(kuò)張的財(cái)政行為。主要通過(guò)如下幾種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)：(1)通過(guò)招、拍、掛的方式直接出讓土地獲取預(yù)算外收入；(2)扶持本地房地產(chǎn)開發(fā)，通過(guò)房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入來(lái)增加本地預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入；(3)將土地作為廉價(jià)的資源誘使境外資金的流入，增加本地的投資和GDP產(chǎn)值，從而分取25％的增值稅收入，或者說(shuō)，粗放化地做大本地GDP產(chǎn)值來(lái)獲取預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入；(4)通過(guò)土地抵押從銀行獲取貸款融資。表1和下圖顯示了1998--2004年地方政府對(duì)土地出讓收入的情況。盡管2007年1月1日之后中央政府將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入納入地方政府預(yù)算內(nèi)管理，并實(shí)行收支兩條線的財(cái)政管理制度，對(duì)地方政府土地預(yù)算外收入的追逐進(jìn)行有效的遏制，但由于沒(méi)有從根本上消除對(duì)土地財(cái)政依賴的制度基礎(chǔ)，所以，也不可能從根源上徹底斬?cái)嗟胤秸畬?duì)土地財(cái)政的依賴。當(dāng)然，土地財(cái)政的形成有其一定的制度背景和基礎(chǔ)：非農(nóng)用地的國(guó)有化成為土地財(cái)政的前提條件，農(nóng)地非農(nóng)化的政府壟斷和對(duì)失地農(nóng)民的低成本補(bǔ)償是其獲取土地財(cái)政的基礎(chǔ)，而分稅制財(cái)政改革所導(dǎo)致的地方財(cái)政的困境則成為地方政府謀求土地財(cái)政的根本動(dòng)因，并為土地財(cái)政的全力追求提供了“口實(shí)”。1994年的分稅制改革是一種不徹底的財(cái)政改革，中央政府在上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)的同時(shí)，沒(méi)有給地方政府自主的稅收權(quán)利，而只是默認(rèn)地方政府一定的非正式稅收權(quán)利，比如各種非正式稅收的收費(fèi)權(quán)和以控制諸如土地之類稀缺資源獲取租金的隱性抽稅權(quán)，這就為地方政府“土地財(cái)政”的形成提供了制度性條件。專門研究中國(guó)財(cái)政問(wèn)題的美籍教授黃佩華女士認(rèn)為，由于地方政府幾乎無(wú)法控制其稅基，他們自然集中精力籌集預(yù)算外資金。事實(shí)上，各級(jí)政府(下至區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)都具有從當(dāng)?shù)丶{稅人抽取資金的能力。因?yàn)?，地方政府?duì)大量的資產(chǎn)擁有所有權(quán)，如土地、企業(yè)，有時(shí)還包括自然資源等等。1996年中期進(jìn)行的一次全國(guó)范圍的審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)預(yù)算外資金規(guī)模超過(guò)3840億元人民幣，占當(dāng)年中國(guó)GDP的6％。而當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入僅為11.3％(1997為12％，1998年為12.5％)。這意味著預(yù)算外資金的規(guī)模相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的50％以上，占政府可用財(cái)力的比重略高于1／3(黃佩華，2001)。而土地批租(出讓)直接和間接收入占據(jù)了預(yù)算外收入的很大比重，在許多情況下，來(lái)自土地儲(chǔ)備部門的預(yù)算外收入可能等于甚至超過(guò)地方政府的總預(yù)算收入(中國(guó)土地政策改革課題組，2006)。

目前從世界范圍來(lái)看，政府對(duì)土地的管理一般采用兩種方式：一種是土地批

租制度，如香港；而大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)則采用了另一種方式，即以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)政杠桿的土地管理制度(徐箐等，2004)。由于我國(guó)法律規(guī)定土地為國(guó)家和集體所有，土地不能買賣，所以我國(guó)在土地管理制度上也采用土地批租制度。盡管土地批租收入彌補(bǔ)了地方政府財(cái)政的部分缺口，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量資金，但是，土地批租制度具有嚴(yán)重的缺陷。

首先，導(dǎo)致農(nóng)地的過(guò)速非農(nóng)化，造成土地的粗放化利用，不利于農(nóng)地的有力保護(hù)。地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴是靠土地的增量來(lái)實(shí)現(xiàn)的，只有不斷地將農(nóng)村集體土地通過(guò)政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，然后再通過(guò)政府供給出讓給工商企業(yè)和開發(fā)商，才能實(shí)現(xiàn)土地批租的財(cái)政收入。而同時(shí)，由于可以人為地低成本地(被征土地原有用途價(jià)值簡(jiǎn)單的倍數(shù)補(bǔ)償)從農(nóng)村獲得土地，從而也刺激了政府對(duì)土地圈占的欲望，因此，各個(gè)城市都在強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而不是對(duì)現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效地利用。這在客觀上形成了農(nóng)地非農(nóng)化的壓力，導(dǎo)致了農(nóng)地的過(guò)速非農(nóng)化和城市土地的粗放利用。例如，本來(lái)用于解決城市土地存量合理化利用的土地儲(chǔ)備制度體系，現(xiàn)在卻成為農(nóng)地非農(nóng)化的重要助推器(中國(guó)土地政策改革課題組，2006)，導(dǎo)致地方政府大量、突擊征收農(nóng)村集體土地，而這些土地卻因?yàn)槿狈τ行У男枨蠖罅块e置。

其次，更為根本的是，通過(guò)土地批租實(shí)現(xiàn)的土地財(cái)政收入是不可持續(xù)的，隱藏并積累了城市公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閮H僅通過(guò)土地批租實(shí)現(xiàn)的收入，意味著政府提前支取了城市土地未來(lái)50年或70年的收益。雖然能夠暫時(shí)緩解現(xiàn)有的財(cái)政難題，但卻沒(méi)有真正解決財(cái)政赤字問(wèn)題，并使大量的城市土地資產(chǎn)沉淀下去，造成城市土地資產(chǎn)的極大浪費(fèi)。不僅如此，因?yàn)橥恋嘏庵贫忍崆巴钢Я顺鞘形磥?lái)的財(cái)政收入，因此，在“寅吃卯糧”的同時(shí)隱藏并積累了城市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四、財(cái)產(chǎn)稅與耕地保護(hù)

財(cái)產(chǎn)稅是指對(duì)居民和法人的財(cái)產(chǎn)所課征的稅收，財(cái)產(chǎn)一般包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，由于對(duì)動(dòng)產(chǎn)的稅收具有不穩(wěn)定性，所以一般所指的財(cái)產(chǎn)稅是指不動(dòng)產(chǎn)稅，又稱之為房地產(chǎn)稅，在我國(guó)也稱之為物業(yè)稅。房地產(chǎn)稅收有三個(gè)部分：一是對(duì)保有環(huán)節(jié)的征收；二是對(duì)轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)的交易行為的征收；三是對(duì)轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)的收益征收。分別稱之為不動(dòng)產(chǎn)保有稅、不動(dòng)產(chǎn)取得稅、不動(dòng)產(chǎn)所得稅。按照一般的規(guī)則，財(cái)產(chǎn)課稅是對(duì)財(cái)富存量的課稅，所得課稅則是對(duì)財(cái)富的流量課稅，所以，通常意義上的財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅。縱觀各國(guó)的稅收制度，多數(shù)國(guó)家的做法是：不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收作為地方稅，不動(dòng)產(chǎn)取得稅(遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、購(gòu)置稅、印花稅)作為中央稅或省級(jí)政府稅收，不動(dòng)產(chǎn)所得稅作為中央稅。例如，美國(guó)，聯(lián)邦政府的主要稅收來(lái)源是所得稅(公司所得稅和個(gè)人所得稅)，州政府的主要稅收來(lái)源是消費(fèi)稅，而基層政府的主要稅收來(lái)源是財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅96％歸基層政府。雖然我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)也有稅收調(diào)節(jié)，但主要是針對(duì)房地產(chǎn)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，且對(duì)居民不動(dòng)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)的稅收免征。這種“重流轉(zhuǎn)，輕保有”的稅制設(shè)計(jì)，一方面助長(zhǎng)了對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度、過(guò)熱的需求，另一方面又形成了土地財(cái)富的極大沉淀，造成政府財(cái)政收入的嚴(yán)重漏損(參見(jiàn)表2)，所以，從實(shí)質(zhì)上看并不是一種真正的財(cái)產(chǎn)稅制度。

在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，財(cái)產(chǎn)稅是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。就財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收收入的情況來(lái)看，根據(jù)OECD組織1994年的資料，財(cái)產(chǎn)稅在地方政府稅收中，聯(lián)邦制國(guó)家如美國(guó)占75.8％，加拿大占82.6％，澳大利亞占99.6％。在單一制國(guó)家中，如英國(guó)占95.6％，荷蘭占66.9％，法國(guó)占26％(林家彬、烏蘭，2006)。這為我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌提供了很好的借鑒。表2表明我國(guó)在土地稅收上的設(shè)置雖然不少，但占地方政府稅收的比重卻很低，主要的原因就是沒(méi)有實(shí)施包括居民住宅在內(nèi)的全面的財(cái)產(chǎn)稅。實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅不僅為地方政府找到了稅收穩(wěn)定的、合理的來(lái)源，有利于地方政府減低謀求預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī)，而且也有助于地方政府從“投資型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，這兩方面都有助于減少農(nóng)地非農(nóng)化的壓力。房地產(chǎn)的增值有三個(gè)主要的源泉：私人投資、政府公共產(chǎn)品提供和城市化。政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的投資通過(guò)資本化提高了房地產(chǎn)的價(jià)值，城市化帶來(lái)住房需求的增加，進(jìn)而提高房地產(chǎn)價(jià)值。所以，房地產(chǎn)增值不是私人行為帶來(lái)的房地產(chǎn)價(jià)格的升值，是一種正外部效應(yīng)的結(jié)果，房地產(chǎn)稅可以承擔(dān)的一個(gè)重要功能是房地產(chǎn)價(jià)值的溢價(jià)回收(丁成日，2006)。反過(guò)來(lái)，政府要想通過(guò)財(cái)產(chǎn)稅提高地方政府收入，就必須很好地提供城市公共產(chǎn)品以提高房地產(chǎn)價(jià)值，而不再盲目地投資于制造業(yè)。這樣既能做到稅收“來(lái)自于民，用之于民”的政府服務(wù)，又能減少政府對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)。

工業(yè)化、城市化是農(nóng)地非農(nóng)化的客觀需求，保護(hù)耕地也不是要完全限制農(nóng)地的非農(nóng)化。這里的關(guān)鍵是要對(duì)非農(nóng)化的土地進(jìn)行集約化利用，消除由于制度因素帶來(lái)的主觀上的過(guò)速擴(kuò)張。財(cái)產(chǎn)稅的實(shí)施是一個(gè)很好的工具，既增加土地使用者或占有者的持有成本，又為政府提供穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，消除了地方政府對(duì)土地征用的客觀動(dòng)因。政府要想獲取更多的收入，必須加大城市公共產(chǎn)品的供給，做大房地產(chǎn)稅基，集約化地開發(fā)土地，并由此帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不是粗放化地利用土地，靠不斷的土地非農(nóng)化來(lái)維持財(cái)政收入。我國(guó)城市化進(jìn)程中，城市的外延發(fā)展和過(guò)度擴(kuò)張使得我國(guó)城市土地的利用效率非常低下，土地浪費(fèi)十分驚人(張良悅等，2008)。統(tǒng)計(jì)表明，2005年我國(guó)地級(jí)以上城市居民人均用地面積已經(jīng)達(dá)到133平方米，比國(guó)家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額超出33平方米，我國(guó)城市的容積率只有0.33，而國(guó)外的一些城市則達(dá)到和超過(guò)了2.0(北京天則經(jīng)濟(jì)研究所《中國(guó)土地問(wèn)題課題組》，2007)。

五、總結(jié)

我國(guó)目前在土地利用上實(shí)施的是土地用途管理制度，土地征用是農(nóng)地非農(nóng)化的惟一通道。由于制度的因素，中央政府、地方政府和集體農(nóng)民在農(nóng)地非農(nóng)化中的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了嚴(yán)重的扭曲，結(jié)果嚴(yán)格保護(hù)耕地和農(nóng)地的非農(nóng)化成為地方政府在土地管理上的一個(gè)矛盾。這一矛盾在目前財(cái)政分稅制的體制下由于地方政府對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，使得地方政府在土地管理上把農(nóng)地非農(nóng)化作為主要的追求目標(biāo)，從而造成農(nóng)地的過(guò)速非農(nóng)化和耕地保護(hù)的不力。事實(shí)也表明，通過(guò)土地用途管理制度來(lái)保護(hù)耕地是不成功的，地方政府是耕地保護(hù)不力的主要責(zé)任者。這其中，農(nóng)地非農(nóng)化的土地增值收益是地方政府過(guò)速非農(nóng)化的主要誘因，而追求預(yù)算外的土地財(cái)政似乎又為地方政府提供了過(guò)速征用農(nóng)地的“口實(shí)”。所以，要從根本上消除地方政府對(duì)農(nóng)地過(guò)速非農(nóng)化的激勵(lì)，有效地保護(hù)耕地，必須從稅源上尋找出路。而財(cái)產(chǎn)稅主要是建立在土地存量利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定的、持續(xù)的收入來(lái)源，因此是一種可行的稅源替代措施。據(jù)此，本文認(rèn)為在耕地保護(hù)上應(yīng)該從土地管理制度體系外尋求解決的突破口，引入財(cái)產(chǎn)稅，通過(guò)稅源替代的方法來(lái)激勵(lì)地方政府有效地保護(hù)耕地。