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[摘要]文章揭示了我國人，分布的基本特征和主要問題，分析了我國人口遷移的特征、原因、動力和空間分布特點，以及我國主體功能區(qū)人口變化的方向和趨勢，提出了主體功能區(qū)構(gòu)建的差別化人口政策體系，分別針對優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)提出了政策目標和建議。

[關(guān)鍵詞]人口分布；人口遷移；主體功能區(qū)；差別化人口政策

[中圖分類號]F123.16[文獻標識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0042-06

一、研究背景

為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和人與自然的和諧發(fā)展，形成科學(xué)合理的國土開發(fā)和區(qū)域開發(fā)秩序和空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，國家《十一個五年規(guī)劃綱要》中提出形成優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等四類主體功能區(qū)。主體功能區(qū)是與中國經(jīng)濟社會發(fā)展在特定階段的主要矛盾相聯(lián)系的概念，是為了規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)現(xiàn)存經(jīng)濟技術(shù)條件下各空間單元的開發(fā)潛力，按照國土空間整體功能最大化和各空間單元協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，對國土空間按發(fā)展定位和發(fā)展方向進行空間劃分而形成的借以實行分類管理的特定空間單元(包括優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū))。

為促進主體功能區(qū)的形成，需要實行差別化的人口政策。所謂差別化的人口政策是指根據(jù)四種不同主體功能區(qū)制定不同的人口政策，按照實現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務(wù)和大體相當?shù)纳钏降哪繕耍龑?dǎo)人口合理分布，引導(dǎo)人口超載區(qū)域和農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移并定居，集聚經(jīng)濟的區(qū)域要同時集聚相應(yīng)規(guī)模的人口，使人口與經(jīng)濟在一定的國土空間實現(xiàn)均衡分布；按照主體功能區(qū)定位引導(dǎo)人口有序流動，逐步形成人口與勞動力、資金等生產(chǎn)要素同向流動的機制。鼓勵在優(yōu)化開發(fā)區(qū)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的外來人口定居落戶；鼓勵重點開發(fā)區(qū)域更多地吸納外來人口定居落戶；引導(dǎo)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的人口自愿平穩(wěn)有序遷移，緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況。

主體功能區(qū)建設(shè)的核心目標是實現(xiàn)區(qū)域人口、經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。實現(xiàn)這一目標，合理、有序的人口遷移則是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、我國人口現(xiàn)狀

20世紀70年代以來，中國人口實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變。人口自然增長率平穩(wěn)下降，但總?cè)丝谝?guī)模繼續(xù)擴大。預(yù)計到2010年人口總量將接近14億，即使在2040年左右實現(xiàn)人口零增長，峰值人口仍有可能高達16億。

城市化進程進一步加快，2005年中國城鎮(zhèn)人口達到56212萬，占全國總?cè)丝诘?3.0％。2010年全國城鎮(zhèn)人口可能達到6.5億至7億，將占全國總?cè)丝诘?6％至50％，到2020年至少還有3億農(nóng)村人口進入城市。

人口老齡化進程加快，全國65歲及65歲以上人口所占比例2001年為7.10％，而2010年將達到1.15億，占總?cè)丝诘?.21％；達到峰值時，老年人口將占全國總?cè)丝诘?/5。

人口受教育程度不斷提高，但人口文化科技素質(zhì)和教育水平仍然偏低。2000年中國人口文盲率為6.72％，比1990年下降了5.16個百分比，但性別差異明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡。

三、我國人口分布特點

由于自然環(huán)境、歷史以及社會經(jīng)濟等方面的因素，我國人口分布歷來就呈現(xiàn)出東部稠密、西部稀疏、分布極不平衡的特點。1990年第四次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國東部地區(qū)(¨個省、市)人口密度為392.0人／平方公里，中部地區(qū)(8個省)為241.4人／平方公里，西部地區(qū)(12個省、區(qū)、市)為52.5人／平方公里，東部人口密度是西部的7.5倍；與第四次人口普查相比，根據(jù)2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)，我國東、中、西部人口密度分別為452.3人俘方公里、262.2人／平方公里和51.3人／平方公里，東部人口密度是西部人口密度的8.8倍。由此可見，我國人口分布不平衡，東密西疏的格局多少年來非但沒有縮小差距，差別反而日漸顯著。

20世紀70年代末以來，隨著改革開放和實施沿海發(fā)展戰(zhàn)略，東部經(jīng)濟的發(fā)展引致西部地區(qū)出現(xiàn)人口凈遷出現(xiàn)象，而人口數(shù)量的快速增長又在一定程度上使遷移流量加大，從而更加劇了地區(qū)間分布的不平衡，造成人口分布于經(jīng)濟環(huán)境的失衡，也更擴大了區(qū)域經(jīng)濟的差距，同時也使東、中、西部人口享用基本公共設(shè)施的機會不均等，造成區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的失衡。

四、20世紀90年代以來的中國人口遷移狀況

(一)人口遷移規(guī)模呈增長趨勢

改革開放以來，我國人口遷移規(guī)模逐漸增長，特別是20世紀90年代后期呈現(xiàn)出快速增長的趨勢(見圖-1)。

(二)人口遷移空間分布存在極大差異

我國人口遷移存在較大差異，呈東部遷入、中部遷出、西部遷入遷出大體相當?shù)目臻g格局。1995-2000年，東部除廣西、河北是凈遷出外，北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南等省市都為人口凈遷入?yún)^(qū)，中部地帶除山西外全部是凈遷出，位于西部地帶的云南、西藏、寧夏、新疆是人口凈遷入?yún)^(qū)，而青海、陜西、甘肅、貴州、重慶、四川均是人口凈遷出區(qū)。人口遷出率與人口遷入率，基本成“互補”關(guān)系，遷入率高的沿海省市和部分西部省區(qū)的遷出率均比較低(見圖-2)。

從東中西部三大地帶看，2000年東部總遷移人口規(guī)模達到8416萬，中部為3649萬，西部為2373萬(見表-1)，分別占全國總遷移人口的58.3％、25.3％和16.4％。在遷移構(gòu)成上，東部地帶不論是省際遷移還是省內(nèi)遷移，在三大地帶中都處于極度活躍的地位，特別是省際遷移，占到全國79.2％，省內(nèi)遷移也占到49.5％。西部地帶省際遷移人口規(guī)模為500萬，中部地帶僅為383萬。

跨地帶遷移是中國省際人口遷移的主要模式。2000-2005年省際遷移人口中跨越東、中、西三大地帶遷移人口占省際遷移人口的74.0％。與1990年的63.4％相比，跨地帶遷移比重呈上升趨勢。

(三)我國人口遷移流向特征

根據(jù)2000年人口普查數(shù)據(jù)，全國主要的省際人口遷移流，大多指向了東部的廣東、上海、江蘇、浙江、北京等目前我國城市聚集、經(jīng)濟發(fā)達的省市，這些省市也是主體功能區(qū)中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)。不過，地處西北的新疆維吾爾族自治區(qū)形成了一個人口遷入的亞中心。這樣就形成了珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)和西部邊緣區(qū)四個人口凈遷入輻合區(qū)。同時，中南部諸省連成我國地域廣闊的人口輻散源區(qū)。省際人口遷移流呈現(xiàn)出大分散、小聚集的格局，即人口遷移流的遷出相對分散，中部的絕大多數(shù)省份以及西南地區(qū)的各省是人口遷移流的主要遷出地。

(四)我國人口遷移的動力機制

推動我國人口遷移的兩大主要動力分別是宏觀社會經(jīng)濟發(fā)展和遷移者個體決策行為。(1)大量農(nóng)村剩余勞動力的存在是我國人口遷移的原動力。(2)收入差距日益擴大是我國人口遷移

的助動力。(3)尋求就業(yè)機會和較高期望收入是人口遷移的主要原因。(4)城市經(jīng)濟發(fā)展加快了城市吸納勞動力的能力。隨著城市化水平的不斷提高，城市通達性的提高和城市空間范圍的不斷擴大，城市容納外來人口的潛力進一步增強。(5)政府為勞動力跨地區(qū)流動提供了政策保證。(6)生態(tài)環(huán)境保護與工程建設(shè)等其他原因。

五、主體功能區(qū)人口遷移特征分析

(一)主體功能區(qū)人口遷移的總體特征

根據(jù)主體功能區(qū)劃分的原則和標準，鑒于人口遷移統(tǒng)計單元的不可分性，對于主體功能區(qū)人口遷移的分析基于省級單元進行統(tǒng)計分析，即采取主體功能區(qū)劃分的推薦方案。圖-3顯示了主體功能區(qū)區(qū)際間的人口遷移格局。

主體功能區(qū)區(qū)際間人口流動具有以下特征：第一，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是人口遷移的首要選擇地；第二，重點開發(fā)區(qū)域目前是我國區(qū)際人口主要流出地；第三，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的遷移人口主要流向重點開發(fā)區(qū)域，重點開發(fā)區(qū)域的遷移人口主要來源于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域；第四，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的遷移人口主要來源于重點開發(fā)區(qū)域；第五，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是人口的凈遷入?yún)^(qū)，重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)域是凈遷出區(qū)。

(二)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的人口遷移

從2000年人口普查對人口遷移統(tǒng)計看，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是我國人口遷入的主要地區(qū)，其遷入人口占到總遷移人口的64.9％，遷入人口在三個優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的分布格局，而珠江三角洲地區(qū)對人口吸引能力較其他兩個地區(qū)更強一些。

(三)重點開發(fā)區(qū)域的人口遷移

重點開發(fā)區(qū)域目前是我國區(qū)際人口主要流出地；重點開發(fā)區(qū)域流出的人口僅有27.9％是在本區(qū)域內(nèi)部進行的遷移。

(四)限制開發(fā)區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)域的人口遷移

我國有廣闊的青藏高原、黃土高原、西北干旱和半干旱地區(qū)、農(nóng)牧交錯帶和喀斯特地區(qū)等多種特殊類型的地區(qū)，大都是生態(tài)脆弱的區(qū)域，有些是水土資源嚴重缺乏的區(qū)域。這些區(qū)域不可能實施大規(guī)模的工業(yè)化和城市化，因此被劃為限制開發(fā)區(qū)域或禁止開發(fā)區(qū)域。從人口遷移狀況看，這些區(qū)域人口遷移差別較大。西藏、新疆、云南屬于凈遷入?yún)^(qū)，而甘肅、內(nèi)蒙古、廣西、青海、貴州等省份屬于凈遷出區(qū)。

六、未來人口地域分布展望

中國將來人口地域分布的變動作如下展望：第一，中國將來人口的地域分布，將主要受經(jīng)濟發(fā)展水平及其地區(qū)差異與受其深刻影響的人口遷移的作用，繼續(xù)自20世紀80年代中期開始的向東傾斜的集中化變動趨勢；第二，由于受穩(wěn)定的自然環(huán)境地域結(jié)構(gòu)的決定性制約，人口地域分布的上述變動不會很大，中國人口地域分布東密西疏或偏集東南半壁的基本模式仍將長期存在；第三，我國人口呈東密西疏分布的格局，不僅與自然地理狀況相關(guān)，而且與社會經(jīng)濟發(fā)展密不可分，經(jīng)濟發(fā)展對人口分布有著決定性的影響。第五次人口普查與第四次人口普查相比，東部和中部人口密度增加，相反，西部人口密度減少。而優(yōu)化開發(fā)區(qū)大多處于東部地帶的城市帶，人口遷入將仍趨活躍，大多處于中部的重點開發(fā)區(qū)人口遷移必將更趨活躍，流動人口將不斷增加。

此外，從世界城市化進程看，城鎮(zhèn)化水平超過30％以后，城鎮(zhèn)化進入快速增長期。近10年來我國城鎮(zhèn)化水平由1990年的26.41％增長到2006年的44％，年均增長1.02％。未來幾十年預(yù)計將有幾億人口進入城市，勢必對原由城市與區(qū)域空間形成巨大沖擊。由于重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)大多處于主要城市群，是產(chǎn)業(yè)集聚的主要區(qū)域，其吸納人口的態(tài)勢將增強，位于限制開發(fā)區(qū)的一些節(jié)點城市，也會承擔(dān)吸納農(nóng)村剩余人口的任務(wù)。

七、我國主體功能區(qū)建設(shè)中人口政策指導(dǎo)思想

人口的發(fā)展有其自身規(guī)律，規(guī)律是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。主體功能區(qū)的人口發(fā)展，不僅僅是一個實現(xiàn)人口均勻分布以均衡社會資本的過程，還必須是一個區(qū)域人口全面發(fā)展的過程，人口政策的總體目標通常是提高社會福利、提高生活質(zhì)量、達到生態(tài)平衡，使基本公共服務(wù)在四種功能區(qū)實現(xiàn)均等化。

我國正在經(jīng)歷人類歷史上規(guī)模最大的人口流動和遷移。結(jié)合我國人口分布的特點和變化趨勢，高速城市化的特點，因勢利導(dǎo)，通過制定合理的人口政策體系，引導(dǎo)人口合理分布和有序遷移，實現(xiàn)資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的有效配置，把人口分布與經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧有機結(jié)合起來，實現(xiàn)人口全面發(fā)展，提升人口素質(zhì)，促進人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，保護生態(tài)資源，促進入與自然、經(jīng)濟與社會的全面可持續(xù)發(fā)展。在歷史和現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，通過政府的政策法規(guī)和其他政策配套措施，促進人口在不同區(qū)域理性分布與遷移，實現(xiàn)人口流動在不同自然條件、經(jīng)濟區(qū)域的差異化選擇，引導(dǎo)人口向重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)平穩(wěn)、合理、有序遷移的同時，平衡人口在限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)間的分布。

八、差別化人口政策體系的構(gòu)成

為促進四種不同主體功能區(qū)(優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū))的構(gòu)建，引導(dǎo)人口在四種不同主體功能區(qū)的合理分布，逐步改變?nèi)丝诜植寂c經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境失衡的狀態(tài)，需制定不同的人口政策，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

差別化人口政策主要在廣義人口政策的范疇之內(nèi)，包括：人口分布與遷移(流動)政策；流動人口管理政策；人口教育政策；民族人口政策等；勞動力分布政策；人口社會變動方面的政策，如職業(yè)、行業(yè)、城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)化、人口城鎮(zhèn)化等；配套社會政策。如普及教育、勞動就業(yè)、戶籍管理、醫(yī)療衛(wèi)生、退休政策等，以及配套產(chǎn)業(yè)政策、交通政策、土地政策、財政政策等。

(一)優(yōu)化開發(fā)區(qū)

(1)從地域結(jié)構(gòu)的角度分析，優(yōu)化開發(fā)區(qū)多位于我國東部沿海發(fā)達地區(qū)，流動人口占本地區(qū)總?cè)丝诒戎刈罡叩?個省市分別是北京、上海、廣東、天津和浙江，比重最高的北京為34.12％，上海為32.18％，每3個人中就有一個流動人口，城市和鄉(xiāng)村結(jié)合較密切，生態(tài)資源承載力趨飽和。(2)從人口自然結(jié)構(gòu)角度分析，優(yōu)化開發(fā)區(qū)已步入老齡化社會，人口密度較高，是接受流動人口總量最多的地區(qū)，外來勞動力中大部分文化程度較低；人口發(fā)展將從快速增長時期轉(zhuǎn)入穩(wěn)定增長和內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整時期。優(yōu)化開發(fā)地區(qū)都具有較低的出生率和死亡率，結(jié)果是其本地人口結(jié)構(gòu)日益老化，人口總量不斷減少，上海市就是一個典型的代表。這種狀況導(dǎo)致了維持經(jīng)濟高速發(fā)展的困難，同時其社會保障體系的負擔(dān)也相當沉重。很自然，發(fā)達地區(qū)維持其社會的發(fā)展必然離不開外來人口。而另一方面，限制開發(fā)、禁止開發(fā)地區(qū)又存在著大量過剩的人口。對于不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村來說，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，人多地少的矛盾相當突出。而且由于中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一般效益較差，無法滿足當?shù)剡^剩勞動力的需求，大量的農(nóng)村勞動力在“推一拉”力的共同作用下如潮水一般涌入優(yōu)化開發(fā)地區(qū)。(3)從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的角度分析，優(yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以高端三產(chǎn)和制造業(yè)為主，人口職業(yè)結(jié)構(gòu)以專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)工人、白領(lǐng)職員、干部為主；外來人口除受過高等教育之外主要從事制造業(yè)、建筑業(yè)與服務(wù)業(yè)。(4)

從社會結(jié)構(gòu)的角度分析，優(yōu)化開發(fā)區(qū)本地居民文化教育程度較高，流動人口中高素質(zhì)的人才比例較高，優(yōu)化開發(fā)區(qū)是其主要流向目的地，以漢民族為主。

人口政策目標：把人口分布與技術(shù)進步有機結(jié)合起來，調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，全面提升人口質(zhì)量，實現(xiàn)人口發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)環(huán)境的有機統(tǒng)一。

遷移政策：通過生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，調(diào)整人口年齡結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)，全面提升人口質(zhì)量，適當提高準入門檻，以便分流流動人口，吸引高素質(zhì)人口遷入，提高人口紅利。建立區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，中央政府與地方政府的共同參與，建立一體化的行政協(xié)調(diào)系統(tǒng)，使區(qū)域中各個發(fā)展單元達成共識，使得國家、區(qū)域和地方在政策上趨于統(tǒng)一。通過區(qū)域規(guī)劃對地方規(guī)劃提供導(dǎo)則，來協(xié)調(diào)超越地方層面的問題。對外來人口在城鄉(xiāng)的空間分布和人口內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，在區(qū)域范圍協(xié)調(diào)，大城市將更有選擇地吸收外來暫住人口，吸引高素質(zhì)教育程度高的年輕人口遷入，而廣大中小工業(yè)城市將是外來人口的主要吸納空間，鼓勵在本區(qū)域有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶。鄉(xiāng)村地區(qū)采用適度集中模式，向中心城鎮(zhèn)“新社區(qū)”聚集，吸納外來人口定居，建設(shè)開放型、具有廣泛文化包容度的新鄉(xiāng)村社區(qū)。

社會配套政策。地方政府加強對流動人口的管理，提供就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，在醫(yī)療衛(wèi)生、住房、子女教育等社會保障措施上給與外來人口財政補貼，同時給與最低的生活保障水平或最低工資水平，使他們在子女教育、社會福利等方面取得和城市居民一樣的待遇。

產(chǎn)業(yè)政策。要加快淘汰、轉(zhuǎn)移高消耗高排放的低附價值產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展先進制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高效益、精加工和價值鏈高端方向轉(zhuǎn)變。大城市采用分散集中模式，通過產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，促使低端勞動力的移出，有計劃、有重點地疏解人口向郊區(qū)及周邊中小城市集中，從而降低人口密度，緩解核心城市土地資源、水資源短缺的狀況。人口遷移與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進部分勞動密集型和資源加工型產(chǎn)業(yè)向資源豐富的地區(qū)轉(zhuǎn)移。

教育政策。在中小城市建立職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，提高外來人口的教育程度和專業(yè)技能，提高勞動力的素質(zhì)，提升就業(yè)能力。

(三)重點開發(fā)區(qū)

(1)從地域結(jié)構(gòu)的角度分析，重點開發(fā)區(qū)多位于我國中西部各省會城市、大城市周邊，城市和鄉(xiāng)村差距相對較大，城鎮(zhèn)體系發(fā)育不完全，水、土地等自然資源相對優(yōu)化開發(fā)區(qū)豐富。(2)從人口自然結(jié)構(gòu)角度分析，重點開發(fā)區(qū)人口密度較高，人口發(fā)展處于快速增長時期，流出的人口僅有27.9％是在本區(qū)域內(nèi)部進行的遷移，是接受中短程流動、省內(nèi)流動人口的主要地區(qū)，中西部重點開發(fā)區(qū)所在的省區(qū)，又往往是人口遷出量較大的地區(qū)；中部地區(qū)的近鄰流動高于西部地區(qū)10個百分點，而遠程流動又低于西部地區(qū)10個百分點，這是因為：一方面，中部地區(qū)有一批發(fā)展相對較好的城市，吸引了當?shù)鼐用竦慕忂w移；另一方面，中部地區(qū)既缺乏沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的活力和發(fā)展水平，又缺乏西部地區(qū)區(qū)域開發(fā)的優(yōu)惠政策，因此，對遠程流動的人口(包括打工者和投資者)缺乏吸引力。實際上，這正是我國當前需要關(guān)注的問題，中部地區(qū)受到社會的關(guān)注比較少，與其資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)不相稱，發(fā)展?jié)摿σ策h遠沒有發(fā)揮。(3)從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的角度分析，重點開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以制造業(yè)、加工業(yè)、低端服務(wù)業(yè)為主，尚未成為產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)的主要場所，大體處于工業(yè)化中期，人口職業(yè)結(jié)構(gòu)以工人、專業(yè)技術(shù)人員、商業(yè)服務(wù)人員為主。(4)從社會結(jié)構(gòu)的角度分析，重點開發(fā)區(qū)居民具備一定的文化教育程度，以漢民族為主，西部地區(qū)有少數(shù)民族。

人口政策目標：根據(jù)資源優(yōu)勢、歷史基礎(chǔ)確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，堅持市場導(dǎo)向，通過政策引導(dǎo)和項目推動，發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成各具特色的經(jīng)濟區(qū)和經(jīng)濟帶，擴大就業(yè)容量，廣泛吸納本區(qū)內(nèi)和限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)流動遷徙人口，減輕優(yōu)化開發(fā)區(qū)的人口壓力；打破條塊分割，協(xié)調(diào)區(qū)域利益格局，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的良性發(fā)展局面，促進人口質(zhì)量的提高。

遷移政策。加強對城市集聚區(qū)的建設(shè)，促進大、中、小城鎮(zhèn)體系的形成，通過產(chǎn)業(yè)的集聚提升中西部(包括東北)城市集聚區(qū)吸納本區(qū)內(nèi)和限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)流動人口的能力，促進流動人口在中西部的集聚，減輕東部沿海地區(qū)的人口和生態(tài)環(huán)境壓力，保障限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)安全區(qū)的形成。培育經(jīng)濟增長極，提升重點開發(fā)區(qū)的綜合競爭力，創(chuàng)造就業(yè)機會，從而逐步形成吸納人口的“蓄水池”，加大對流動人口的吸引力，截流人口向東部沿海的遷移。

產(chǎn)業(yè)政策。要注重發(fā)揮已有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，增強區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套能力，積極吸引外來資金和技術(shù)，大力承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和國際上的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模；中小企業(yè)是吸納就業(yè)的主要場所，也是流動人口異地投資的主要領(lǐng)域，降低中小企業(yè)投資門檻，優(yōu)化中小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，促進流動人口的穩(wěn)定發(fā)展。

社會配套政策。政府通過建立就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、加強職業(yè)培訓(xùn)與再培訓(xùn)和在遷移目的地改善住房、學(xué)校、社交、娛樂和文化設(shè)施條件等措施，提高勞動力的流動效率。保障流動人口及其子女享有基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等權(quán)利，提供網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，使外來人口享有與本地居民一樣的公共服務(wù)；加大經(jīng)濟適用住房和其它福利安置房建設(shè)，提高高級技術(shù)工人的工資標準。西部少數(shù)民族地區(qū)重點開發(fā)區(qū)可享有特殊政策。

教育政策。發(fā)展教育，提高基礎(chǔ)教育水平，同時積極發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，提高外來人口的教育程度和專業(yè)技能。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是新時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略依據(jù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重中之重，農(nóng)村人口的基本素質(zhì)提高了，很多社會問題就會迎刃而解：一方面，可以提高農(nóng)村勞動力的市場競爭力，使農(nóng)村人口盡可能快、盡可能多地進入城市，有利于提高城市化的水平；另一方面，提高了新市民的基本素質(zhì)，減少入口遷移過程中由于人口素質(zhì)低而帶來的一系列社會問題，高素質(zhì)的人口進入城市，加人工業(yè)化過程，可以直接提供新型工業(yè)化所需要的高質(zhì)量的勞動大軍。

(三)限制開發(fā)區(qū)

(1)從地域結(jié)構(gòu)的角度分析，限制開發(fā)區(qū)多位于我國中西部鄉(xiāng)村和中小城鎮(zhèn)，包括森林生態(tài)區(qū)、草原(濕地)區(qū)、荒漠生態(tài)區(qū)、荒漠化防治區(qū)、水土流失區(qū)等。(2)從人口自然結(jié)構(gòu)角度分析，限制開發(fā)區(qū)人口密度相對較低，除西藏、新疆、云南屬于凈遷入?yún)^(qū)外，其它地區(qū)屬于凈遷出區(qū)，人口發(fā)展處于快速增長時期；人口大省通常又是基礎(chǔ)教育最為欠缺的省份，對于經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達的人口大省來說，就業(yè)機會相對缺乏，跋山涉水遠距離尋求就業(yè)機會是必然的選擇，為了提高這些遠程流動人口在勞動力市場上的競爭能力，特別需要加強基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育，提高勞動力的基本素質(zhì)，提高他們在外地闖蕩生活和融入發(fā)達地區(qū)城市社會的能力。(3)從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的角度分析，限制開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以資源采掘、初級加工業(yè)和一戶為主，大體處于工業(yè)化初期，人口職業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)牧民為主。(4)從社會結(jié)構(gòu)

的角度分析，限制開發(fā)區(qū)人口教育文化程度較低，少數(shù)民族比例不低。

人口政策目標：加快城鄉(xiāng)一體化進程，提高人口素質(zhì)，不斷改善限制開發(fā)區(qū)人居環(huán)境和生活質(zhì)量，完善限制開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)；保護生態(tài)環(huán)境，達到人與自然的和諧統(tǒng)一。

土地政策。鼓勵生態(tài)移民，對土地進行調(diào)整、合并，建設(shè)農(nóng)業(yè)、林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改變分散經(jīng)營的小型農(nóng)林場，發(fā)展與農(nóng)業(yè)、林業(yè)現(xiàn)代化相適應(yīng)的、具有良好基礎(chǔ)設(shè)施的大型農(nóng)場、林場，隨著農(nóng)場、林場規(guī)模的擴大和現(xiàn)代化水平的提高，將大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)；土地合并、調(diào)整與土地利用規(guī)劃相結(jié)合，便于統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、自然景觀管理、居住和生態(tài)環(huán)境保護，為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

遷移政策。通過宣傳教育，鼓勵不同年齡結(jié)構(gòu)的生態(tài)移民，政府給與財政支持；生態(tài)移民的目的是使其逐步富裕，根據(jù)當?shù)刭Y源稟賦，依托當?shù)刂行〕擎?zhèn)，發(fā)展特色經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)，提供就業(yè)機會，通過立法、行政組織措施給與遷人中小城鎮(zhèn)的居民在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等方面的保障。鼓勵遷移能力較高的年輕人到重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)尋找就業(yè)機會；通過制度創(chuàng)新，適當降低限制開發(fā)區(qū)設(shè)市標準，從行政上促進部分當?shù)刂行〕擎?zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，給與適當?shù)呢斦D(zhuǎn)移支持，使遷移能力較弱的老、婦、幼人口便于就近遷入城市，逐步享有與優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)居民一致的公共設(shè)施，從而降低森林生態(tài)區(qū)、草原(濕地)區(qū)、荒漠生態(tài)區(qū)、荒漠化防治區(qū)、水土流失區(qū)等的人口密度，保障生態(tài)安全區(qū)的形成與修復(fù)。

教育政策。發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育，提高中、小學(xué)校的師資水平和覆蓋密度，提高人口素質(zhì)；使更多的年輕人接受高等教育，提高遷移能力，是根本之計。

交通通訊政策。改善區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，用地和交通網(wǎng)絡(luò)通盤規(guī)劃，交通用地、交通和通訊走廊優(yōu)先考慮，提高當?shù)鼐用竦慕煌蛇_性，增加和外部的交往，降低遷移成本。

國家給與一定的政策和資金扶持計算機、通訊和互聯(lián)網(wǎng)在限制開發(fā)區(qū)域的普及需要，體現(xiàn)知識獲取和信息傳播的公平。

(四)禁止開發(fā)區(qū)

(1)從地域結(jié)構(gòu)的角度分析，禁止開發(fā)區(qū)位于我國自然保護區(qū)、森林公園、重點風(fēng)景名勝區(qū)和世界自然、文化遺產(chǎn)地，主要分布于我國中西部地區(qū)。(2)從人口自然結(jié)構(gòu)角度分析，禁止開發(fā)區(qū)人口密度相對較低，但仍居住大量人口，以老婦幼為主，年輕人外出打工。(3)從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的角度分析，禁止開發(fā)區(qū)經(jīng)濟相對落后、地方財政緊張。人口職業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)牧民為主。(4)從社會結(jié)構(gòu)的角度分析，禁止開發(fā)區(qū)人口教育文化程度較低，少數(shù)民族比例不低。

人口政策目標：通過生態(tài)移民，保護自然生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)，保護全人類的共同財富，為子孫后代的永續(xù)利用打下基礎(chǔ)，促進入與自然的和諧發(fā)展。

就業(yè)政策：禁止發(fā)展工業(yè)，保留一定的人口數(shù)量，從事旅游服務(wù)業(yè)、資源管理、科學(xué)研究等不損害主體功能的生產(chǎn)、生活活動。

遷移政策：采取宣傳教育，在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵生態(tài)移民，保護生態(tài)環(huán)境，促進入與自然的和諧發(fā)展。有計劃、分步遷出部分居民到中小城鎮(zhèn)就業(yè)，從事二三產(chǎn)業(yè)，促成生活方式的逐步變化；一定時期保留兩處居住地，照顧其鄉(xiāng)土性。對不同人群采取不同方式，使年輕人外出打工改變生活方式。老年人逐步減少對鄉(xiāng)土的依賴；注重新遷移的居民和原住民保持和諧關(guān)系；政策保持連續(xù)性，依靠政策拉力減少矛盾。

財政與配套社會政策：中央政府通過轉(zhuǎn)移支付給于補貼，在土地、住房、社會保障上加以落實；在中小學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)、市政設(shè)施、郵政通訊等公共設(shè)施方面給與和城市居民一樣的待遇。

教育政策：提高中、小學(xué)校的師資水平和覆蓋密度，提高人口素質(zhì)；少數(shù)民族地區(qū)，尊重其文化、宗教，掃除文盲，普及義務(wù)教育，并逐步提高其水平，設(shè)立教育專項資金，降低高考門檻，讓更多的少數(shù)民族學(xué)生上大學(xué)。

[責(zé)任編輯：李國燕]