張學(xué)剛

[摘要]文章對(duì)外部性理論的發(fā)展以及環(huán)境管制政策工具的演變進(jìn)行了詳細(xì)考察，發(fā)現(xiàn)環(huán)境管制政策工具演變實(shí)際上是隨人們對(duì)外部性的認(rèn)識(shí)深化而不斷演進(jìn)的。其具體表現(xiàn)為對(duì)外部性的認(rèn)識(shí)經(jīng)由私人、社會(huì)成本的背離→產(chǎn)權(quán)界定不清晰→交易費(fèi)用過(guò)高等不斷深化的認(rèn)識(shí)過(guò)程。相應(yīng)地，環(huán)境政策工具經(jīng)歷了政府命令—控制→政府征稅手段→利用排污權(quán)交易等市場(chǎng)工具→自愿參與制度的演變過(guò)程。

[關(guān)鍵詞]外部性；交易成本；環(huán)境管制工具

[中圖分類(lèi)號(hào)]F205[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1002-736X(2009)04-0025-03

外部性也稱(chēng)作外部經(jīng)濟(jì)、外部效應(yīng)，是某一經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)對(duì)另一個(gè)或另一些行為主體產(chǎn)生的一種未能由市場(chǎng)交易或價(jià)格體系反映出來(lái)的影響。由于這種影響是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外的主體產(chǎn)生的，并且這種影響是處于市場(chǎng)交易或價(jià)格體系之外，故稱(chēng)為外部性。用數(shù)學(xué)語(yǔ)言描述，就是：Y_i=Af(x_i，Z)。Y_i表示某一經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)出或效用，它不僅依賴(lài)于自身的一系列的活動(dòng)x_i，同時(shí)還依賴(lài)于另一些該主體不能控制的因素Z，而且該經(jīng)濟(jì)主體又沒(méi)有因此向Z提供報(bào)酬或索取補(bǔ)償。

環(huán)境污染是最典型的外部性問(wèn)題，解決環(huán)境污染問(wèn)題是外部性理論應(yīng)用最直接的例子。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境管制政策工具的演變和發(fā)展與外部性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)有著密切的聯(lián)系。

一、外部性的含義與命令一控制的管制工具

化工廠排放污水對(duì)企業(yè)周?chē)木用癞a(chǎn)生了損害是典型的外部性問(wèn)題，解決問(wèn)題最直接的方法就是通過(guò)法律或行政命令禁止或限制企業(yè)的排污行為等強(qiáng)制手段。強(qiáng)制政策手段又叫命令一控制手段(Command and Control，簡(jiǎn)稱(chēng)CAC)，它是指行政當(dāng)局根據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，直接規(guī)定活動(dòng)者污染排放的允許數(shù)量及方式。就其對(duì)環(huán)境污染活動(dòng)的控制方式而言，可分為直接和間接兩種類(lèi)型。如果是直接對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中排放的污染物數(shù)量和種類(lèi)進(jìn)行規(guī)定的叫直接管制；如果對(duì)生產(chǎn)投入和消費(fèi)的前端過(guò)程所可能產(chǎn)生的污染物數(shù)量、種類(lèi)進(jìn)行規(guī)定，則稱(chēng)間接管制。

強(qiáng)制手段不僅能夠保證實(shí)施的強(qiáng)制性，使每一種環(huán)境介質(zhì)(空氣、水等)的管理都能達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，而且還能與個(gè)人和組織的行為、工廠或設(shè)備、生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品等直接關(guān)聯(lián)，通過(guò)各種標(biāo)準(zhǔn)為管理者提供可預(yù)見(jiàn)的污染削減水平。目前，我國(guó)主要使用以下幾種強(qiáng)制手段：環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”制度、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、限期治理制度、嚴(yán)重污染企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)、排污申報(bào)和許可證制度、企業(yè)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制、污染物排放總量控制等形式。

盡管強(qiáng)制手段是一種在污染控制方面行之有效的工具，但近年來(lái)隨著人們環(huán)境意識(shí)的加強(qiáng)、環(huán)境問(wèn)題的進(jìn)一步突出以及政府功能定位的改變，強(qiáng)制手段在解決復(fù)雜的現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題方面難以滿足環(huán)境保護(hù)的更高要求，已暴露出愈來(lái)愈多的局限性。在我國(guó)，其局限性主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。第一，如同中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一樣，在傳統(tǒng)的強(qiáng)制手段中。政府當(dāng)局為了有效地控制各種類(lèi)型的污染源排放，必須了解數(shù)以千計(jì)的產(chǎn)生污染的產(chǎn)品和活動(dòng)的控制信息。由于所需的信息量巨大，因而耗費(fèi)很高，在很大程度上影響到強(qiáng)制政策的有效性。第二，強(qiáng)制手段往往缺乏靈活性和應(yīng)變性，一般很難對(duì)環(huán)境狀況的變化及新技術(shù)的應(yīng)用做出及時(shí)反應(yīng)。第三，強(qiáng)制手段常以犧牲效率來(lái)?yè)Q取公平。政策的制定往往是“一刀切”，不考慮不同地區(qū)、不同企業(yè)的技術(shù)差異或污染物處理的邊際成本差異，使政策在執(zhí)行中缺乏高效率，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。第四，強(qiáng)制手段缺乏刺激企業(yè)自覺(jué)控制污染的動(dòng)力，加大了社會(huì)成本，阻礙了市場(chǎng)資源配置功能的發(fā)揮。第五，由于當(dāng)今的環(huán)境問(wèn)題，許多是小型的分散的點(diǎn)污染源(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染排放、居民生活污水和垃圾的處理)及其污染防治問(wèn)題。政府主管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)這些污染問(wèn)題很難借助于傳統(tǒng)的強(qiáng)制手段加以解決。這些局限性本身為環(huán)境政策領(lǐng)域引入更多的經(jīng)濟(jì)手段提供了良好的契機(jī)。

二、以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的外部性理論(“庇古稅”)與排污收費(fèi)制度

在經(jīng)濟(jì)思想史上，庇古首次從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)外部性問(wèn)題進(jìn)行了研究。在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中，他通過(guò)分析邊際社會(huì)純產(chǎn)品與邊際私人純產(chǎn)品的差異來(lái)解釋外部性問(wèn)題產(chǎn)生的原因。他認(rèn)為，外部效應(yīng)是由于邊際私人成本與邊際社會(huì)成本、邊際私人收益與邊際社會(huì)收益的背離造成的。當(dāng)存在外部性時(shí)，市場(chǎng)的價(jià)格不能反映生產(chǎn)的邊際社會(huì)成本，即私人成本不能完全衡量經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，市場(chǎng)機(jī)制不能靠自身運(yùn)行達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。要消除這種背離，就應(yīng)由政府采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策，具體做法是：對(duì)邊際私人成本小于邊際社會(huì)成本的部門(mén)實(shí)施征稅；對(duì)邊際私人收益小于邊際社會(huì)收益的部門(mén)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和津貼。庇古認(rèn)為，通過(guò)這種征稅和補(bǔ)貼，就可以實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化，這種政策建議后來(lái)被稱(chēng)為“庇古稅”。

“庇古稅”理論在涉及到負(fù)外部性問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中得到了廣泛應(yīng)用。如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用的“誰(shuí)受益，誰(shuí)投資”的政策，以及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域采用的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的政策，都是“庇古稅”理論的具體應(yīng)用。當(dāng)前，已經(jīng)成為世界各國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要經(jīng)濟(jì)手段的排污收費(fèi)制度，其理論基礎(chǔ)也是“庇古稅”。具體來(lái)講，排污收費(fèi)是由管制機(jī)構(gòu)給所有產(chǎn)生污染的企業(yè)確定一個(gè)污染稅稅率，通過(guò)對(duì)每單位排放到環(huán)境中的污染物收費(fèi)。理性的廠商根據(jù)利潤(rùn)最大化原則，自行選擇決定將污染消減到邊際控制成本等于污染稅率這一水平，從而使社會(huì)控制污染的總成本最小化，此時(shí)的污染排放量為最優(yōu)的污染排放量。

排污收費(fèi)制度與命令一控制工具相比有以下三個(gè)優(yōu)點(diǎn)。第一，在排污稅準(zhǔn)確設(shè)定的前提下，企業(yè)對(duì)環(huán)境造成的污染成本計(jì)人生產(chǎn)決策，從而達(dá)到污染排放活動(dòng)與產(chǎn)品產(chǎn)量最優(yōu)化。第二，排污收費(fèi)制度使企業(yè)有一定的靈活性，有動(dòng)力開(kāi)發(fā)利用先進(jìn)的污染控制技術(shù)及其它高效率的生產(chǎn)工藝，以減少要繳納的污染費(fèi)用。第三，管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本也可以大大降低。

用“庇古稅”解決外部性問(wèn)題雖然在理論上是完美的，但在實(shí)際執(zhí)行中卻是非常困難。第一，庇古理論的前提是存在所謂的“社會(huì)福利函數(shù)”，政府是公共利益的天然代表者，并能自覺(jué)按公共利益對(duì)產(chǎn)生外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。然而，事實(shí)上，公共決策存在很大的局限性。而且。在執(zhí)行過(guò)程中可能還會(huì)出現(xiàn)尋租活動(dòng)，會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和資源配置的扭曲。第二，“庇古稅”運(yùn)用的前提是政府必須知道引起外部性和受它影響的所有個(gè)人的邊際成本或收益，擁有與決定帕累托最優(yōu)資源配置相關(guān)的所有信息。但是，現(xiàn)實(shí)中的政府不可能擁有足夠的信息。第三，政府干預(yù)本身也要花費(fèi)成本。如果政府干預(yù)的成本支出大于外部性所造成的損失，從經(jīng)濟(jì)效率角度

來(lái)看，這時(shí)消除外部性就不值得了。

三、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的外部性理論與排污權(quán)交易制度

長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于外部效應(yīng)的內(nèi)部化問(wèn)題被“庇古稅”理論所支配。在《社會(huì)成本問(wèn)題》中，科斯多次批評(píng)過(guò)以庇古為代表的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)外部性問(wèn)題的不正確認(rèn)識(shí)，其對(duì)庇古的批判主要集中在以下三個(gè)方面。第一，損害具有相互性。人們一般將外部性視為甲給乙造成了損害，因而所要決定的問(wèn)題是如何制止甲。但卻不知道，避免對(duì)乙的損害將會(huì)使甲遭受損害。因此，關(guān)鍵在于避免較嚴(yán)重的損害。第二，在交易費(fèi)用為零的情況下，“庇古稅”根本沒(méi)有必要。因?yàn)樵谶@時(shí)，通過(guò)雙方的自愿協(xié)商，就可以產(chǎn)生資源配置的最優(yōu)化結(jié)果。第三，在交易費(fèi)用不為零的情況下，解決外部效應(yīng)的內(nèi)部化問(wèn)題要通過(guò)各種政策手段的成本一收益的權(quán)衡比較才能確定。也就是說(shuō)，“庇古稅”在一些情況下可能是因費(fèi)用特別高而缺乏效率的制度安排，這時(shí)主體間通過(guò)科斯所倡導(dǎo)的自由談判、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制往往是高效率的制度安排。因此，選擇哪種內(nèi)部化的方式應(yīng)視具體情況而定，關(guān)鍵應(yīng)考慮總的效果。

隨著環(huán)境問(wèn)題日益加劇，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家開(kāi)始積極探索實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化的市場(chǎng)途徑，科斯理論隨之而被投入到實(shí)際應(yīng)用之中。20世紀(jì)60年代中期，約翰，戴爾斯(John Dales)在科斯定理的基礎(chǔ)上提出了排污權(quán)交易理論，設(shè)計(jì)用可交易的排污許可證在廠商或個(gè)人間分配污染治理負(fù)擔(dān)來(lái)解決環(huán)境污染的問(wèn)題。在其《污染、產(chǎn)權(quán)、價(jià)格》一書(shū)中，他提出了污染權(quán)這一概念，并提出用排污權(quán)交易理論解決環(huán)境污染問(wèn)題的思路。他認(rèn)為環(huán)境是一種商品，政府是這種商品的所有者。政府把污染廢物分割成一些標(biāo)準(zhǔn)單位，然后在市場(chǎng)上公開(kāi)標(biāo)價(jià)出售一定數(shù)量的“污染權(quán)”。從根本上說(shuō)，排污權(quán)交易制度是通過(guò)建立合法的污染物排放權(quán)利并允許這種權(quán)利像商品那樣買(mǎi)人和賣(mài)出來(lái)進(jìn)行污染排放的控制，實(shí)踐中，排污權(quán)交易制度是以可交易的許可證為其形式的。具體方式是政府機(jī)構(gòu)評(píng)估出使一定區(qū)域內(nèi)滿足環(huán)境要求的污染物的最大排放量，并將最大允許排放量分割成若干污染權(quán)(以排污許可證的形式)，政府可以用不同方式分配這些許可證，可以銷(xiāo)售、出租、拍賣(mài)，并通過(guò)建立排污許可證交易市場(chǎng)使這種權(quán)利能進(jìn)行合法有償?shù)慕灰?，企業(yè)、政府等可以根據(jù)自己的需要在市場(chǎng)上買(mǎi)進(jìn)或賣(mài)出以污染許可證為形式的污染權(quán)。實(shí)踐中，美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本等相繼實(shí)行了排污權(quán)交易制度，我國(guó)于1987年在上海市的水源保護(hù)區(qū)、淮水源保護(hù)區(qū)試行了有限制的可交易許可證制度，目前已在上海、天津、山東、山西、江蘇、河南等地開(kāi)展排污權(quán)交易的試點(diǎn)工作。

同樣，科斯理論也存在局限性。第一，在市場(chǎng)化程度不高的經(jīng)濟(jì)中，“科斯手段”不能發(fā)揮作用。特別是對(duì)發(fā)展中國(guó)家，在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，有的還留有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，有的還處于過(guò)渡經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，與真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相比差距較大。例如，在上海市蘇州河的治理過(guò)程中，美國(guó)專(zhuān)家不斷推銷(xiāo)他們的污染權(quán)交易制度，但試行下來(lái)效果不佳。第二，自愿協(xié)商方式需要考慮交易費(fèi)用問(wèn)題。自愿協(xié)商是否可行，取決于交易費(fèi)用的大小。如果交易費(fèi)用高于社會(huì)凈收益，那么，自愿協(xié)商就失去了意義。在一個(gè)法制不健全、不講信用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，交易費(fèi)用必然十分龐大，這樣，就大大限制了這種手段應(yīng)用的可能，使得它不具備普遍的現(xiàn)實(shí)適用性。第三，自愿協(xié)商成為可能的前提是產(chǎn)權(quán)明確界定。而事實(shí)上，像環(huán)境資源這樣的公共物品產(chǎn)權(quán)往往難以界定或者界定成本很高，從而使得自愿協(xié)商失去前提。

四、以交易費(fèi)用為基礎(chǔ)的外部性理論與自愿參與制度

科斯將外部性與產(chǎn)權(quán)問(wèn)題相聯(lián)系，認(rèn)為外部性的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)界定不清阻止了主體間進(jìn)行交易進(jìn)而不能將其內(nèi)部化的一種外在表現(xiàn)。因此，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，并且交易成本為零，經(jīng)濟(jì)主體會(huì)通過(guò)市場(chǎng)交易使外部性消除。然而，問(wèn)題是，產(chǎn)權(quán)本身是由界定產(chǎn)權(quán)的成本與收益權(quán)衡決定(即產(chǎn)權(quán)是內(nèi)生的)，科斯所設(shè)定的產(chǎn)權(quán)是一個(gè)外生變量并不符合實(shí)際情況。對(duì)此，包括德姆塞茨和張五常等在內(nèi)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者繼續(xù)從交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)的角度對(duì)外部性問(wèn)題進(jìn)行了研究。德姆塞茨認(rèn)為，只要界定產(chǎn)權(quán)的收益大于界定的成本，產(chǎn)權(quán)就趨于明晰，外部性問(wèn)題不存在。反之，就會(huì)產(chǎn)生外部性問(wèn)題。因此，外部性表面上看是產(chǎn)權(quán)不清晰的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)背后過(guò)高的交易費(fèi)用阻礙了產(chǎn)權(quán)的清晰界定。同樣，在張五?？磥?lái)，外部性問(wèn)題實(shí)際上是合約不完全問(wèn)題。因?yàn)?，在很多情形下，交易成本可能非常高，造成缺乏?zhuān)有權(quán)和合約，導(dǎo)致收益和成本不能在市場(chǎng)上權(quán)衡，就產(chǎn)生了外部性問(wèn)題。比如我們購(gòu)買(mǎi)蘋(píng)果時(shí)，界定蘋(píng)果數(shù)量、質(zhì)量等屬性的成本相對(duì)較低，因此較少有外部性問(wèn)題。而當(dāng)我們面對(duì)的是與污染企業(yè)就污染空氣進(jìn)行談判時(shí)，要界定空氣數(shù)量、質(zhì)量屬性的交易費(fèi)用會(huì)如此之高，以致清晰界定空氣屬性合約的收益不抵成本，于是有意選擇保持空氣屬性不清晰界定的不完全合約——這部分合約中未能界定的屬性就是外部性問(wèn)題?？梢?jiàn)，外部性實(shí)質(zhì)是合約界定清晰的交易費(fèi)用與合約界定不清而引起的外部性損失之間的兩難沖突問(wèn)題。

根據(jù)交易費(fèi)用的外部性理論，環(huán)境污染作為負(fù)外部性問(wèn)題的存在，在于界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)并且通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制執(zhí)行這種產(chǎn)權(quán)的交易成本過(guò)高。因此，解決環(huán)境外部性問(wèn)題的關(guān)鍵在于要建立一種制度，該制度能降低制定和執(zhí)行環(huán)境產(chǎn)權(quán)的交易成本。制度就是一種社會(huì)規(guī)則，它旨在約束個(gè)人的社會(huì)行為，減少社會(huì)環(huán)境中的不確定性，降低交易成本。制度可以是正式的，也可以是非正式的。前面分析的解決外部性有關(guān)的政府控制制度、庇古稅制度、排污權(quán)交易制度等都是正式的制度安排，這些正式制度在一定程度上能解決環(huán)境外部性問(wèn)題。但是，當(dāng)正式制度的交易費(fèi)用非常高時(shí)，就需要非正式制度來(lái)協(xié)助發(fā)揮作用。例如，排污標(biāo)準(zhǔn)是各國(guó)通行的正式制度，它能有效控制企業(yè)污染排放問(wèn)題。但隨著工業(yè)門(mén)類(lèi)繁多，產(chǎn)品生命周期縮短、工藝復(fù)雜，如果每項(xiàng)變化都需得到監(jiān)管當(dāng)局的批準(zhǔn)，這種正式制度就會(huì)因執(zhí)行費(fèi)用太高而無(wú)法運(yùn)行。在這種情況下，包括自愿性的環(huán)境協(xié)議、鼓勵(lì)公眾參與的各種非正式制度就大有可為了。自愿環(huán)境協(xié)議是指通過(guò)自愿協(xié)議的方式建立政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與其他組織間的相互制約關(guān)系，旨在促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)其環(huán)境管理行為，改善環(huán)境質(zhì)量方法。其最大的特點(diǎn)是非強(qiáng)制性，企業(yè)由以前的被動(dòng)治理污染轉(zhuǎn)向主動(dòng)治理，節(jié)約了大量政府規(guī)制成本。同樣，通過(guò)宣傳提高公眾的環(huán)境意識(shí)、鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)等一些非正式制度，在降低交易費(fèi)用、提高環(huán)境質(zhì)量方面的優(yōu)勢(shì)也十分明顯：具有環(huán)境知識(shí)和環(huán)保意識(shí)的公民會(huì)主動(dòng)按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范自己的生活習(xí)慣，從消費(fèi)領(lǐng)域來(lái)減少污染，如養(yǎng)成良好的公共衛(wèi)生習(xí)慣；公眾對(duì)企業(yè)可以形成有力的約束，對(duì)企業(yè)給社區(qū)帶來(lái)的污染進(jìn)行訴訟，對(duì)污染較嚴(yán)重的產(chǎn)品進(jìn)行集體抵制，從產(chǎn)品的需求方面控制污染的排放；公眾還可以對(duì)國(guó)家在環(huán)境方面的公共職能進(jìn)行監(jiān)督，使政府以不斷變化的公共需要為基礎(chǔ)來(lái)制定政策。

隨著人們對(duì)外部性認(rèn)識(shí)的逐步深入，建立在外部性理論基礎(chǔ)上的環(huán)境管制工具也相應(yīng)發(fā)生變遷。20世紀(jì)70年代之前，人們對(duì)外部性的看法是庇古理論，認(rèn)為外部性的原因在于私人成本與社會(huì)成本的背離，并導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。解決外部性的辦法就是政府對(duì)制造負(fù)外部性企業(yè)收稅，使私人成本與社會(huì)成本一致，從而將外部性內(nèi)部化。隨后，科斯對(duì)庇古理論進(jìn)行了反思，并從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)看外部性問(wèn)題?？扑拐J(rèn)為，外部性實(shí)際上是產(chǎn)權(quán)界定不清晰所導(dǎo)致的，如果產(chǎn)權(quán)界定清楚并能進(jìn)行自由交易，那么市場(chǎng)自身能解決外部性問(wèn)題。這樣，人們解決外部性的辦法就由政府向市場(chǎng)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，人們對(duì)外部性的認(rèn)識(shí)更進(jìn)一步，外部性表面上看是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題(產(chǎn)權(quán)不能清晰界定)，實(shí)質(zhì)上是交易費(fèi)用問(wèn)題，是過(guò)高的交易費(fèi)用使得產(chǎn)權(quán)清晰界定不值得。因此，要解決外部性問(wèn)題，關(guān)鍵是要降低交易費(fèi)用。為此，引入自愿環(huán)境協(xié)議、鼓勵(lì)公眾自愿參與環(huán)境保護(hù)等制度，可以大大降低治理環(huán)境外部性的交易費(fèi)用，從而提高環(huán)境管理的效果。這種演進(jìn)關(guān)系如圖-1所示。

可以預(yù)期，以推動(dòng)公眾、企業(yè)自愿參與環(huán)境治理為基礎(chǔ)的自愿參與制度將在環(huán)境管理中發(fā)揮重要的作用。20世紀(jì)中葉，全球范圍內(nèi)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境公害泛濫，促使各國(guó)相繼制定了大量以污染控制為主的法律法規(guī)，確立了以“命令和控制”為主的制度模式，有效遏制了環(huán)境繼續(xù)惡化的勢(shì)頭。但是，管制方式在實(shí)施過(guò)程中具有剛性強(qiáng)、缺彈性、治理成本高等諸多弊端，難以根本性扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化趨勢(shì)。此后，人們轉(zhuǎn)向利用市場(chǎng)機(jī)制，如實(shí)施污染征稅、施行排污權(quán)交易等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具，盡管這些經(jīng)濟(jì)手段具有靈活性、成本節(jié)約以及一定的激勵(lì)性等特點(diǎn)，但總體上還是具有末端治理、較高的實(shí)施成本等缺點(diǎn)，而且不能充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、公眾參與，一定程度上是政府在唱獨(dú)角戲。因此，可以預(yù)期，具有較低的實(shí)施成本，能充分調(diào)動(dòng)公眾、企業(yè)參與環(huán)境治理的自愿參與制度將成為環(huán)境管理重要發(fā)展方向。

[責(zé)任編輯：唐玉萍]