中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1673-7164（2025）19-0021-04

一、研究背景

推進和實施“雙一流\"建設是新時代我國高等教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略，同時也成為了高校改革發(fā)展和加強內(nèi)部治理的指導原則和政策要求。一流的大學內(nèi)部治理是建成世界一流學科和一流大學的重要路徑和基本保障。

大學內(nèi)部治理的基本組織系統(tǒng)基本以學科或?qū)I(yè)為基礎，在這種以基層學科和事業(yè)單位為主的矩陣中，基層革新是一種關鍵的變革形式。[1]二級學院是大學最為重要的基層學術(shù)組織，也是現(xiàn)代大學制度建設及“雙一流\"建設的承擔主體。二級學院能夠把學科、專家學者、教師、學生及行政管理人員聯(lián)系在一起，組織形成一個矩陣組織結(jié)構(gòu)（MatrixOrganizationStructure），承擔學校教學科研工作。二級學院作為高校最為基層的教學科研組織單位，需要不斷激發(fā)每個個體的活力，有效發(fā)揮組織效用，形成學術(shù)生產(chǎn)力，這也是二級學院內(nèi)部治理改革的“滿意目標”。因此，現(xiàn)代大學內(nèi)部治理改革的關鍵是二級學院的內(nèi)部治理。

目前，我國高校決策建構(gòu)了以黨政聯(lián)席會議制度作為最高議事和決策機構(gòu)的決策模式。加強對高校二級學院決策模式和管理過程的理論分析，不僅有助于提高教學和學術(shù)決策的科學化水平，而且有利于學院通過制度建設激發(fā)每位教師個體學術(shù)生產(chǎn)力的發(fā)揮，這也為高校內(nèi)部治理變革作出了有意義的嘗試。

高校內(nèi)部治理是一個復雜的組織過程，尤其是作為二級學院治理核心的決策機構(gòu)，即黨政聯(lián)席會議，更是如此，其組織結(jié)構(gòu)、決策程序等更加復雜和多元。本研究擬從多元治理中的政策網(wǎng)絡治理決策模式入手，探析二級學院黨政聯(lián)席會議的邏輯理路與決策模式，并嘗試構(gòu)建科學、合理的二級學院黨政聯(lián)席會政策網(wǎng)絡模式。

二、多元多層合作治理模式的選擇：政策網(wǎng)絡治理決策模式

（一）政策網(wǎng)絡治理模式的提出

一般研究認為，政策網(wǎng)絡治理的理論概念來源于系統(tǒng)理論以及與之相關的次系統(tǒng)理論或者次政府理論。其哲學思想源頭來自西方的多元主義，其主要研究行動參與主體、參與主體間的關系及其對政府政策形成的影響力。美國學者洛維（Lowie）提出的鐵三角（IronTriangle）模型被認為是政策網(wǎng)絡治理形成的標志。他認為在決策過程中，政府官員、國會議員和利益團體三者之間形成了共生和排他的利益同盟模式。[2]到1980年代，埃洛（HughHeclo）在研究鐵三角模型的基礎上提出議題網(wǎng)絡（IssueNetwork）模型，他的模型不在于處理決策參與者之間的關系，而是就事論事，在處理某個議題上各個參與者的立場和利益各不相同，組織和關系也處于不斷變化中，因而各個參與者之間的關系并非是鐵三角，而是處于不斷變化中。[3]英國學者理查德森（Richardson）與喬丹（A.G.Jordan）基于對英國政治的研究提出，政策過程是持續(xù)、穩(wěn)定和相對封閉的體系，這個體系由一系列政府機構(gòu)和相關的利益團體組成的次系統(tǒng)組成，在互動和協(xié)商中推動政策的制訂。[4]瑞士政治經(jīng)濟學家皮埃爾（J.Pierre）從經(jīng)濟學視角出發(fā)研究網(wǎng)絡治理，認為網(wǎng)絡治理是結(jié)合了市場定律與政府指導性政策的協(xié)作機制，重點在于協(xié)調(diào)治理主體之間的資源和信息共享以及收益所得的分配。[5]

盡管學界對于政策網(wǎng)絡治理有許多不同的視角和研究重心，但毋庸置疑的是，20世紀90年代以后，政策網(wǎng)絡與治理理論相結(jié)合，對傳統(tǒng)公共管理方式提出了挑戰(zhàn)，已經(jīng)逐步形成新時代的新型治理模式。

（二）政策網(wǎng)絡治理的主體：多元主體參與網(wǎng)絡

隨著現(xiàn)代化和信息科學技術(shù)的深人發(fā)展，社會治理和國家決策問題日趨復雜，政府需要外界多個方向的主體參與互助和協(xié)商，多元化主體協(xié)商機制逐步出現(xiàn)并形成。政策網(wǎng)絡治理的治理主體突破了傳統(tǒng)性的具有單向度和強制性的權(quán)威個體，主張社會各向度的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和利益訴求，形成了多元主體的參與。

政策網(wǎng)絡治理多元主體間各自獨立又相互依賴。多元主體參與社會治理有著不同的目標和利益，他們不會因為政策共同體的建立而放棄自己的利益。同時他們必須依賴其他主體和共同行動來實現(xiàn)自己的目標，多元主體間通過互動、協(xié)調(diào)，創(chuàng)造合作情境和合作關系，形成一致的目標和有意義的自治。

多元主體間關系并非恒定不變。在縱向關系上，因權(quán)力主體地位的不同，權(quán)力分配并不平等，組織結(jié)構(gòu)的多層次也決定了多元主體的地位存在等級差別。在橫向關系上，尤其在權(quán)力分配程序和信息共享方面，多元主體的地位是平等的。同時，政策網(wǎng)絡組織的階段不同，其目標和任務也不盡相同，各主體的任務和地位也會隨之改變。

（三）政策網(wǎng)絡治理的結(jié)構(gòu)：多層次合作網(wǎng)絡

政策網(wǎng)絡治理模式起因于國家治理和政府決策，它是在對傳統(tǒng)科層制官僚政治的（Hierarchy）的理性分析之上，吸收了科層的組織優(yōu)點，并綜合了復雜市場的判斷、多元網(wǎng)絡主體以期產(chǎn)生較好的預期效果。[6]政策網(wǎng)絡治理模式不僅要協(xié)調(diào)政策制定過程中權(quán)威主體和社會各向度參與者之間的利益分配，而且特別注重政策治理中的程序，以及信息、資源共享的協(xié)調(diào)機制，努力打破權(quán)力機制，以正式的或者非正式的橫向網(wǎng)絡的平等關系來處理參與者之間的關系和結(jié)構(gòu)。

由于政策網(wǎng)絡治理的多元主體參與，該模式突出強調(diào)社會利益參與者之間關系協(xié)調(diào)和合作，而政府毋庸置疑處于“元治理”主導地位。社會利益參與者基于追求自身利益的政策共同體目標而參與社會治理，政府不僅需要掌握個體層次上的事務管理，還要注重總體層次上的結(jié)構(gòu)管理，規(guī)劃最適當?shù)某绦蚝头椒ㄒ灾餐繕撕蛢r值的達成，以及推動一致行動的產(chǎn)生，從而保障共同“滿意”目標的實現(xiàn)。

（四）政策網(wǎng)絡治理模式的運行：理性程序選擇網(wǎng)絡

在多元主體參與多層次合作協(xié)調(diào)的政策網(wǎng)絡治理模式中，理性程序選擇符合公開、公正、法治的社會決策要求，對于社會決策具有決定性意義。[7]

首先，政策網(wǎng)絡治理模式中，多元主體間的結(jié)構(gòu)既有縱向的等級關系，也有橫向的平等關系，各主體間關系即各司其職，又相互牽制，自然形成一種自治、規(guī)范的程序和選擇。其次，政策網(wǎng)絡治理中的信息共享機制在一定程度上能彌補個體認知和決策缺陷，擴大信息量，從而不斷完善和補充決策過程，選擇實現(xiàn)目標的最佳方式。再次，參與主體將根據(jù)是否與自身的利益和目標相一致，以調(diào)整和改變最初的目標，進而推進理性決策過程的實現(xiàn)。最后，程序是理性和制度的體現(xiàn)。程序體現(xiàn)依法民主和依法公正，使各種觀點和方案得到充分考慮，進而實現(xiàn)優(yōu)化選擇。

一方面，程序的重要性決定了政策網(wǎng)絡過程中出現(xiàn)的錯誤能夠被及時發(fā)現(xiàn)和糾正，促進信息資源共享、加強對決策的了解，從而保證決策的正確性和有效執(zhí)行。另一方面，程序的重要性越來越被參與者重視，并成為約束各個參與者的限制，其結(jié)果使參加者難以抵制這個程序過程，進而使程序形成一種高度明確的規(guī)制，從而推進政策網(wǎng)絡治理的規(guī)制化發(fā)展。

三、二級學院黨政聯(lián)席會的政策網(wǎng)絡：邏輯理路與模式構(gòu)建

（一）二級學院黨政聯(lián)席會的成員結(jié)構(gòu)：多元主體參與

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，要建立現(xiàn)代大學制度，改善學校內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，學術(shù)治理上要實現(xiàn)“教授治學”，行政管理上實行“專家治?！?。[8因此要明確制訂決策的根據(jù)和目標，進而選擇能夠影響決策的二級學院的領導、專家教授、社會參與者、學生等納人決策主體。

該主體一般涵蓋三類人員。第一類是學院黨政領導，在決策中起主導和協(xié)調(diào)的作用。第二類是學科領域的專家、教授，具體來說就是學科發(fā)展的教授代表。作為基層學術(shù)組織的學術(shù)代表，他們在決策中起關鍵作用。第三類是學生代表。在有關學生的決策方面，需要聽取和接納學生的意見和建議。這三類人員的構(gòu)成涵蓋了幾乎學院所有問題類型，是二級學院黨政聯(lián)席會成員的中堅力量。

此外，學科的發(fā)展與社會需求相輔相成。學科除了遵循本身的發(fā)展規(guī)律外，還需服務社會，滿足社會發(fā)展需求。企事業(yè)單位的需求是市場經(jīng)濟的自然選擇，是順應社會發(fā)展的關鍵因素。因此社會化的人才需求必是影響高校學科建設的重要因素，黨政聯(lián)席會的決策成員也必須考慮到社會利益相關者成員的參與。利益相關者是指那些能夠影響組織目標實現(xiàn)的所有個體或群體。[9]

（二）二級學院黨政聯(lián)席會的權(quán)力分配：多層次權(quán)力結(jié)構(gòu)及分配

在決策組織過程中，任務分配、角色規(guī)定、職權(quán)體系、交往原則、貢獻和報酬制度構(gòu)成了組織的基本特征。[0權(quán)力分配是核心問題，應當體現(xiàn)、平衡各參與者的利益訴求。決策組織應根據(jù)決策問題的屬性，分配參與者的權(quán)力比重。在決策過程中，須有參與者扮演監(jiān)督的角色，對決策提出反方向推理，進而完善決策，這也是網(wǎng)絡治理中多層次治理決策的優(yōu)勢一自身矯正體系，即自治體系。因個人認知、經(jīng)驗的有限性而不能提出全面、完善的決策時，有效的對立面能夠彌補缺陷，因而反方向推理方的權(quán)力分配比重不容忽視。

如果決策任務是高結(jié)構(gòu)化的（HighlyStructured），那么決策程序指向的啟發(fā)式就能產(chǎn)生較好的效果。然而當任務（TaskDomain）是弱結(jié)構(gòu)化的（LowStruc-tured），或者結(jié)構(gòu)是不可知的，則須使用所謂的弱方法（WeakMethods），行政經(jīng)驗就能更好地發(fā)揮作用。黨政聯(lián)席會的成員結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配，需要根據(jù)具體決策事宜是偏重學術(shù)管理、行政管理還是學生事務來構(gòu)建權(quán)力關系，選擇不同的成員參與決策，且成員權(quán)力比重依事務性質(zhì)不同來調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，主體決策權(quán)力分配占比應不少于 50% 。

（三）二級學院黨政聯(lián)席會理性程序選擇：信息共享和反饋機制

信息共享機制能夠突破個人理性的限度，把參與決策者的各方面信息匯總、整合，從中辨析出與決策事宜相關的有效信息并實現(xiàn)公開和共享。找出與決策結(jié)果相關的和具有決定影響的因素，探求這些因素與政策決策結(jié)果的關系。當下，政府更加重視保障社會公眾的信息知情權(quán)和滿足其了解政務信息的愿望，適時推行政務公開，這改變了傳統(tǒng)權(quán)力主體的信息壟斷地位。構(gòu)建理性的信息公開共享和反饋機制，暢通各責任主體之間的信息溝通、反饋渠道，進而形成穩(wěn)定的信息交流與反饋模式。

黨政聯(lián)席會主體成員的擴大，使得不同方面的信息來源渠道更加完善，實現(xiàn)了各方信息的匯總、整合、分析與共享。這樣，黨政聯(lián)席會本身就從制度上成為信息共享機制和反饋平臺，匯集不同利益需求者、不同領域的專家，形成多邊協(xié)商機制，提高決策科學性。

黨政聯(lián)席會議制度的反饋機制可分為兩個部分。其一，在黨政聯(lián)席會決策前，各不同參與主體所代表的利益集團在實現(xiàn)信息共享的同時，會向黨政聯(lián)席會反饋該決策對本群體的影響和群體可能產(chǎn)生的反映，進而做出相應的會議決策。其二，在決策執(zhí)行過程中，代表各利益集團的黨政聯(lián)席會主體成員對決策執(zhí)行情況向黨政聯(lián)席會進行定期反饋，以便對決策進行修訂和完善，從而真正實現(xiàn)決策的有效實施。

（四）二級黨政聯(lián)席會的監(jiān)督機制：教代會的民主管理和民主監(jiān)督作用

二級學院的教職工代表大會制度是學院決策的民主監(jiān)督機構(gòu)，其主要作用在于“在該單位范圍內(nèi)實行民主管理和監(jiān)督”，[1]任何決策機構(gòu)必須有監(jiān)督和管理，二級教代會即是“發(fā)揮教職工代表大會及群眾組織作用，健全師生員工參與民主管理和監(jiān)督的工作機制”。[12]二級學院決策需要激活教代會的民主管理，增強民主參與和民主監(jiān)督。

二級教代會通過民主選舉、公開投票的形式，在全院教職工中選出學院教師代表，作為教代會的主要成員。黨政聯(lián)席會議通過的各項決議需在全體教職工大會公布，并由教代會討論和審議。教代會通過監(jiān)督和審查學院決策的民主性和合法性，使學院決策具有實質(zhì)上的法治性和權(quán)威性。

高校內(nèi)部治理主要通過大學各權(quán)利主體、利益參與者之間權(quán)利的科學分配和結(jié)構(gòu)的合理設置，實現(xiàn)大學發(fā)展規(guī)劃與建設目標。高校對多權(quán)利主體和利益參與者的治理形成了多元、民主、協(xié)商的共治模式，從而體現(xiàn)了政策網(wǎng)絡治理的工具性和價值性。政策網(wǎng)絡平等容納多元主體，通過開放、透明的治理結(jié)構(gòu)政策為科學決策提供有效途徑，有助于高校在“雙一流\"建設過程中實現(xiàn)一流的內(nèi)部治理。

四、結(jié)語

基于政策網(wǎng)絡治理視角對高校二級學院黨政聯(lián)席會議制度進行深入剖析，不僅揭示了其內(nèi)在的邏輯理路，還構(gòu)建了科學合理的決策模式。通過多元主體的參與、多層次權(quán)力結(jié)構(gòu)的分配、理性程序的選擇以及教代會的民主監(jiān)督，黨政聯(lián)席會議制度得以在復雜多變的社會環(huán)境中保持高效與公正。這一模式促進了二級學院內(nèi)部治理的科學化、民主化，為高?！半p一流\"建設提供了堅實的內(nèi)部保障。隨著教育改革的不斷深人，二級學院黨政聯(lián)席會議制度將不斷完善與發(fā)展，為高等教育事業(yè)注人新的活力與動力。

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（薦稿人：周繼良，江蘇師范大學教授）（責任編輯：敖利）