摘要：基于民生增量需求和有限財(cái)力約束的雙重壓力，推進(jìn)基本社會(huì)保障均等化成為解決社會(huì)保障發(fā)展不平衡不充分問題的必要之選，而構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的均等化轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)體系和方案模型成為關(guān)鍵。利用2011—2020年中國省級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)驗(yàn)證社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付方案的實(shí)際效果。研究發(fā)現(xiàn)：社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付并非簡單資金轉(zhuǎn)移，各地區(qū)社會(huì)保障的收支缺口與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入能力之間并無嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系；與均等化標(biāo)準(zhǔn)相比較，全國范圍內(nèi)實(shí)際社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度已得到較為充分的中央財(cái)政資助；現(xiàn)行社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付策略的再分配傾向不足，反而加大了區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域間社會(huì)保障支出水平和能力的不平衡。因此，未來制度建設(shè)不僅要關(guān)注財(cái)力問題，更要著力解決分配問題，必須堅(jiān)持財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)和社會(huì)保障制度的中國特色，并創(chuàng)新多種配套機(jī)制以提供支持。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障支出；基本公共服務(wù)均等化；轉(zhuǎn)移支付；標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支；成本差異

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：100228482025（02）001922

一、問題提出

自1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》發(fā)布以來，在中國多層次社會(huì)保障體系建設(shè)和分稅制財(cái)政體制改革的目標(biāo)任務(wù)指引下，中國的社會(huì)保障體系及政府的經(jīng)濟(jì)職能和財(cái)政角色都已發(fā)生深刻的變革。在此背景下，社會(huì)保障支出成為政府職能介入和財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的必要方式，既要充分回應(yīng)分稅制改革下民生支出的增量需求，即從增長競爭型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政回歸，又要謹(jǐn)慎評(píng)估在有限財(cái)政能力約束下多層次社會(huì)保障體系對(duì)減輕政府法定基本責(zé)任的呼聲，以解決社會(huì)保障發(fā)展中不平衡不充分問題。所謂的“增減悖論”實(shí)際上反映了“盡力而為”和“量力而行”的辯證邏輯，揭示了長期困擾政府在社會(huì)保障支出責(zé)任劃分上的兩大議題：相對(duì)于市場和社會(huì)，政府應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任？一旦政府責(zé)任得以明確，中央和地方又該如何匹配社會(huì)保障的財(cái)權(quán)事權(quán)及分擔(dān)支出責(zé)任？為了破解“外部邊界”和“內(nèi)部分權(quán)”的理論難題，積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前財(cái)稅結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和財(cái)政收支“緊平衡”約束的現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障均等化成為必要之選。

推進(jìn)基本社會(huì)保障均等化，“基本”是前提，“均等”是核心，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的均等化轉(zhuǎn)移支付制度是關(guān)鍵?！盎尽钡睦宥P(guān)乎公民權(quán)利、公共需求、服務(wù)范圍、保障水平和政府職能，其內(nèi)涵隨中國社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)改革的成熟而呈現(xiàn)階段性擴(kuò)展，但政府“保基本”的責(zé)任底線始終是財(cái)力配置的出發(fā)點(diǎn)；“均等”的評(píng)估往往存在機(jī)會(huì)均等、過程均等和結(jié)果均等的多維指標(biāo)，但如何處理社會(huì)保障發(fā)展的區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和群體差距卻更為棘手，其中城鄉(xiāng)差距和群體差距的縮小更多依賴城鄉(xiāng)二元分割、社會(huì)保障體系分設(shè)、社會(huì)雙向流動(dòng)等治理格局的改善而非財(cái)政體制誘因，兩者更宜作為均等化的前置議題進(jìn)行研究?？紤]到財(cái)力配置與制度性問題之間的緊密關(guān)聯(lián)，盡管“均等化”的推進(jìn)在中國治理體系下難以被簡單歸結(jié)為財(cái)政資源配置問題，但不可否認(rèn)由區(qū)域社會(huì)保障財(cái)政能力均等化所代表的機(jī)會(huì)公平始終是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障公共服務(wù)供給和受益均等的前提與手段。因此，轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)力配置的核心工具和基本公共服務(wù)均等化的促進(jìn)機(jī)制，確保社會(huì)保障資金率先在區(qū)域間完成均衡配置仍是首要之義，構(gòu)建以基本社會(huì)保障均等化為導(dǎo)向的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付體系是重要施策發(fā)力點(diǎn)和落腳點(diǎn)?，F(xiàn)階段，中國社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建及其均等化實(shí)踐仍不完善，在理論框架、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和政策法規(guī)的構(gòu)建上尚未達(dá)到應(yīng)有的理性程度，并且在構(gòu)建和評(píng)估均等化轉(zhuǎn)移支付制度方面缺少系統(tǒng)化、公式化和模型化思路設(shè)計(jì)。

有鑒于此，本文聚焦區(qū)域基本社會(huì)保障均等化，立足地區(qū)社會(huì)保障財(cái)力差異及其轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)問題，提出社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付

“均等化轉(zhuǎn)移支付”這一概念源自于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和基本公共服務(wù)均等化關(guān)系研究，遵循“轉(zhuǎn)移支付—財(cái)力均衡—基本公共服務(wù)均等化”的路徑機(jī)制，體現(xiàn)的是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付通過促進(jìn)地區(qū)財(cái)力均衡（或財(cái)政能力均等化）進(jìn)而推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的邏輯鏈條，這一概念已在諸多研究中被廣泛使用，強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)移支付致力于基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)導(dǎo)向。因此，“均等化轉(zhuǎn)移支付”不是一個(gè)名詞創(chuàng)造，但也不是現(xiàn)有財(cái)政科目設(shè)定下某一個(gè)具體的轉(zhuǎn)移支付科目或者類型，而是強(qiáng)調(diào)普遍意義上任何一種形式的轉(zhuǎn)移支付所具有的再分配功能。同樣地，“社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付”也是如此，指的是多種類型的用于社會(huì)保障領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付（如一般性轉(zhuǎn)移支付中基本養(yǎng)老金或城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的就業(yè)補(bǔ)助資金、困難群眾救助補(bǔ)助資金等）通過均衡配置地方社會(huì)保障財(cái)力，初步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力的均等化，進(jìn)而通過社會(huì)保障支出的渠道反映到社會(huì)保障服務(wù)供給的改善中，最終實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障公共服務(wù)供給的均等化。的邏輯框架、標(biāo)準(zhǔn)體系和測度模型，并進(jìn)行社會(huì)保障收支缺口和轉(zhuǎn)移支付均等化效果評(píng)估。本文可能的邊際貢獻(xiàn)有三點(diǎn)。第一，從民生支出視角入手，以完善社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付制度為契機(jī)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障與公共財(cái)政的制度關(guān)聯(lián)，著重闡釋均等化轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)在邏輯與條件基礎(chǔ)，為今后分項(xiàng)細(xì)化相關(guān)方案提供理論指導(dǎo)，同時(shí)初步回應(yīng)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等多重國家戰(zhàn)略疊加的新要求。第二，改進(jìn)社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)體系和測度模型，強(qiáng)調(diào)有限數(shù)據(jù)下社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支、實(shí)際社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度等核心指標(biāo)的測算科學(xué)性，提出便于常態(tài)化監(jiān)測的可行方案。第三，修正既往研究統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一、收支科目不精細(xì)等弊端，更新大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以呈現(xiàn)社會(huì)保障支出概況及其轉(zhuǎn)移支付效果，為制度建設(shè)提供可靠實(shí)證依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架

（一）文獻(xiàn)綜述

中國社會(huì)保障支出的地區(qū)財(cái)力差異，源于早期經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略以及社會(huì)保障和公共財(cái)政體制快速轉(zhuǎn)型過程中的遺留問題。既往研究利用極差、變異系數(shù)、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)、收斂模型等多元統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，從社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)、人均社會(huì)保障支出、社會(huì)保障財(cái)政支出水平、社會(huì)保險(xiǎn)基金收支等維度的離散情況對(duì)中國社會(huì)保障支出的地區(qū)財(cái)力差異加以描述[12]。這些研究因面向不同特定時(shí)期、不同統(tǒng)計(jì)口徑、不同保障項(xiàng)目、不同標(biāo)準(zhǔn)區(qū)劃導(dǎo)致結(jié)論并不完全統(tǒng)一，但依舊刻畫了近二十年間中國地區(qū)社會(huì)保障財(cái)力差異的演進(jìn)圖景。為了避免地方社會(huì)保障財(cái)政能力的差異最終加劇區(qū)域基本社會(huì)保障服務(wù)的非均等化，諸多學(xué)者從區(qū)域稟賦差異（經(jīng)濟(jì)水平、人口結(jié)構(gòu)、財(cái)政收入等）、財(cái)政體制誘因（財(cái)政分權(quán)、支出偏好、轉(zhuǎn)移支付等）、制度環(huán)境基礎(chǔ)（財(cái)政預(yù)決算制度、社會(huì)保障制度體系與運(yùn)行機(jī)制等）等方面探尋有效對(duì)策[34]。盡管社會(huì)保障“財(cái)力均衡”和“均等化”的推進(jìn)在當(dāng)前中國制度環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)中很難按照國際經(jīng)驗(yàn)被簡單縮小為財(cái)政資源配置問題[5]，但學(xué)術(shù)界最終仍將構(gòu)建以基本社會(huì)保障均等化為導(dǎo)向的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付體系視為政策實(shí)施的關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

轉(zhuǎn)移支付作為均衡地區(qū)財(cái)力配置和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要工具，其均等化效應(yīng)在所得稅分享改革之后開始顯現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果最好，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付次之，即便是稅收返還也對(duì)縮小地區(qū)財(cái)力差距略有貢獻(xiàn)[67]。大量相關(guān)研究陸續(xù)從體制誘因、激勵(lì)機(jī)制等方面對(duì)此進(jìn)行論證[810]，這為社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付完善提供了重要理論指導(dǎo)。以此為參考，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付仍有諸多問題亟待深入思考。一是制度設(shè)計(jì)，中國的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付及其均等化實(shí)踐在理論框架、政策法規(guī)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建上尚未達(dá)到應(yīng)有的理性程度[1112]，尤其是缺乏一套結(jié)構(gòu)合理、易于操作的社會(huì)保障均等化標(biāo)準(zhǔn)體系和轉(zhuǎn)移支付測算模型[1314]。二是度量問題，均等化轉(zhuǎn)移支付需基于支出成本差異展開地區(qū)社會(huì)保障財(cái)政的標(biāo)準(zhǔn)收支缺口測算，但公式化和因素法的適用仍面臨來自社會(huì)保障財(cái)力影響因素選擇及權(quán)重測算、社會(huì)保障支出統(tǒng)計(jì)口徑模糊和基礎(chǔ)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)獲取的外部制約[1516]。三是均等化評(píng)估，鮮有研究運(yùn)用社會(huì)保障領(lǐng)域的實(shí)際數(shù)據(jù)對(duì)均等化轉(zhuǎn)移支付方案進(jìn)行模擬測算并對(duì)比轉(zhuǎn)移支付前后財(cái)力均等化效果，且財(cái)力均衡進(jìn)而是否有效轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障服務(wù)供給均等同樣缺乏經(jīng)驗(yàn)評(píng)估[1718]?；趩栴}導(dǎo)向的碎片化分析，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)研究仍缺少統(tǒng)籌的理論框架支撐，且對(duì)于如何構(gòu)建、評(píng)估均等化轉(zhuǎn)移支付體系缺少必要的、系統(tǒng)的公式化、模型化思路設(shè)計(jì)。

（二）均等化轉(zhuǎn)移支付的邏輯建構(gòu)

針對(duì)既有研究進(jìn)行反思和修正，本文從邏輯起點(diǎn)、目標(biāo)導(dǎo)向和技術(shù)支撐等維度統(tǒng)籌闡釋社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)在邏輯（見圖1），為制度設(shè)計(jì)和模型測算提供理論支撐。

1.邏輯起點(diǎn)：社會(huì)保障支出責(zé)任的外部邊界與內(nèi)部分權(quán)

盡管“多層次”已然成為現(xiàn)代社會(huì)保障體系的內(nèi)在要求和國際趨勢，但政府職能的介入及財(cái)政責(zé)任的分擔(dān)仍是首要之義。追求政府主導(dǎo)下的共建共治共享，厘清多層次體系中政府社會(huì)保障支出及其轉(zhuǎn)移支付的公共財(cái)政邊界，決定著市場、社會(huì)等其他主體協(xié)同發(fā)展的可行空間。相應(yīng)地，政府內(nèi)部如何分配該既定責(zé)任成為關(guān)鍵議題，中央和地方政府如何進(jìn)行社會(huì)保障財(cái)力事權(quán)匹配與責(zé)任劃分、如何開展社會(huì)保障職責(zé)分級(jí)與財(cái)力配置等最終決定著社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付的有效實(shí)施。這種基于社會(huì)保障支出責(zé)任“外部邊界”和“內(nèi)部分權(quán)”的關(guān)聯(lián)視角，使得轉(zhuǎn)移支付制度成為連接社會(huì)保障制度和公共財(cái)政體制的橋梁，奠定了基本社會(huì)保障均等化的邏輯起點(diǎn)。

第一，邊界視角：轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建同社會(huì)保障體系完善內(nèi)在一致?；谏鐣?huì)保障均等化的目標(biāo)任務(wù)和兼顧公平效率的宗旨原則，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的制度構(gòu)建同社會(huì)保障體系的健全完善是內(nèi)在一致的。如圖1所示，根據(jù)政府責(zé)任承擔(dān)的大小與制度獲得的公平性強(qiáng)弱的核心標(biāo)準(zhǔn)，多層次社會(huì)保障體系有基本保障和補(bǔ)充保障兩大層次之分。其中，基本保障（如社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等）由政府主導(dǎo)，且同屬基本公共服務(wù)的范疇，在可負(fù)擔(dān)、可持續(xù)的前提下滿足每個(gè)社會(huì)成員的基本需要，強(qiáng)調(diào)遭遇同樣風(fēng)險(xiǎn)或損失時(shí)所獲補(bǔ)償?shù)乃胶唾|(zhì)量相對(duì)一致，具有底線公平特征；補(bǔ)充保障（如商業(yè)保險(xiǎn)、互助慈善等）由市場和社會(huì)力量承辦、個(gè)人自主決定參與，政府僅通過稅收優(yōu)惠、適當(dāng)補(bǔ)貼、指導(dǎo)合作等方式發(fā)揮激勵(lì)作用。政府

在多層次社會(huì)保障體系中的“?；尽倍ㄎ灰约岸档仔?、普惠性、基礎(chǔ)性、公平性的民生保障要求，與基本公共服務(wù)均衡、可及的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)在契合，而社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付則正是基于有限財(cái)政責(zé)任下的資源統(tǒng)籌和優(yōu)化調(diào)配，以確保社會(huì)保障服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。厘清政府責(zé)任的外部邊界，尤其盡快實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的基本保障層次成熟定型，才能明確公共財(cái)政在既定責(zé)任和可負(fù)擔(dān)水平下所應(yīng)儲(chǔ)備的社會(huì)保障財(cái)力和有待平衡的地區(qū)間社會(huì)保障支出缺口。因此，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建將寓于社會(huì)保障體系長期的完善中，合理的制度模式、結(jié)構(gòu)框架、參數(shù)設(shè)計(jì)（含覆蓋范圍、籌資繳費(fèi)、給付條件、待遇調(diào)整等）為轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力來源、標(biāo)準(zhǔn)收支水平、缺口額度的多寡或強(qiáng)度等提供了穩(wěn)定、科學(xué)的機(jī)制支撐和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

第二，分權(quán)視角：社保管理體制和公共財(cái)政機(jī)制是轉(zhuǎn)移支付的支撐。在社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任邊界明晰的基礎(chǔ)上，根據(jù)事權(quán)和財(cái)力相匹配的原則，協(xié)調(diào)好中央和地方政府內(nèi)部職責(zé)分工與財(cái)力有效配置的關(guān)系，是社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付最終得以發(fā)揮作用的前提。這有賴于社會(huì)保障管理體制和公共財(cái)政機(jī)制的協(xié)同支撐。

就社會(huì)保障管理體制而言，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為其具有高度“分權(quán)型／地區(qū)型”的特征，即社會(huì)保障事權(quán)重心明顯下移至地方且支出責(zé)任過于分散化。多層次社會(huì)保障體系涵蓋救助、保險(xiǎn)等不同性質(zhì)的保障機(jī)制，制度碎片化特征導(dǎo)致各保障項(xiàng)目在統(tǒng)籌層次、覆蓋群體、費(fèi)率確定、資金籌集、待遇給付、基金管理等方面存在明顯差異，平衡中央和地方間支出責(zé)任集權(quán)和管理責(zé)任分權(quán)的難度大，政府間的干預(yù)手段和政策工具難統(tǒng)一[19]。社會(huì)保障管理體制的完善可激發(fā)集權(quán)和分權(quán)的優(yōu)勢互補(bǔ)。這將使各級(jí)政府在社會(huì)保障領(lǐng)域職責(zé)分級(jí)和事權(quán)分工更加清晰，事權(quán)適度上移可緩解社會(huì)保障支出籌資和供給方式的“政出多門”以及待遇水平的區(qū)域差異，減輕基層政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)提高資金使用效率，避免轉(zhuǎn)移支付行為的短期性和政策隨意性。

就公共財(cái)政機(jī)制而言，分權(quán)理論以及分稅制改革的重大實(shí)踐構(gòu)成中國社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度的確立基礎(chǔ)。社會(huì)保障事權(quán)分工的履行需要相應(yīng)的權(quán)力和財(cái)力配置來支撐，否則任何轉(zhuǎn)移支付方案都是“空中樓閣”。公共財(cái)政在社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的過程中，需厘清什么樣的錢由中央政府或地方政府籌資和提供，什么樣的社會(huì)保障權(quán)力由中央政府或地方政府控制和支配，以防止社會(huì)保障財(cái)政縱向不平衡，避免陷入地方政府沒有積極性也沒有財(cái)力提供充足社會(huì)保障公共服務(wù)的困境。與此同時(shí)，隨著公共財(cái)政機(jī)制的成熟，既定財(cái)力配置下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，財(cái)政預(yù)決算更加強(qiáng)調(diào)“保民生”的政策意圖，社會(huì)保障等民生支出在財(cái)政支出中的優(yōu)先次序和投入力度得以強(qiáng)化，一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)安排更加協(xié)調(diào)，利于約束和引導(dǎo)地方政府將轉(zhuǎn)移支付資金傾斜至社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，提升資金使用效率和公共服務(wù)轉(zhuǎn)化率。

2.目標(biāo)導(dǎo)向：基本社會(huì)保障均等化是轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)任務(wù)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以平衡分稅制下中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)分配為出發(fā)點(diǎn)，消解經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡與地區(qū)間公共服務(wù)供給水平均等化之間的張力。社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付同樣如此。

第一，核心目標(biāo)：區(qū)域間基本社會(huì)保障均等化。當(dāng)前，提升基本社會(huì)保障的均等化水平是最為緊迫的任務(wù)，這也是社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的核心目標(biāo)?；旧鐣?huì)保障均等化是指在特定地域和時(shí)期內(nèi)全體社會(huì)成員都能享受到的社會(huì)保障服務(wù)質(zhì)與量的規(guī)定性，內(nèi)在包含了社會(huì)保障財(cái)政能力、服務(wù)供給以及民生感知的機(jī)會(huì)均等、過程均等和結(jié)果均等[18]。其中，由區(qū)域社會(huì)保障財(cái)政能力均等化所代表的機(jī)會(huì)公平始終是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障公共服務(wù)供給、受益均等的前提和手段[11]。轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政均衡的核心工具，必然要求社會(huì)保障支出資金在地區(qū)間率先實(shí)現(xiàn)均衡配置。然而，均衡配置并不等同于無差異性，需要對(duì)東中西部地區(qū)及各區(qū)域間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整[20]。

第二，現(xiàn)實(shí)任務(wù)：分步驟分階段滿足基本需要。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、地理位置、行政區(qū)域類型以及社會(huì)保障項(xiàng)目差異等多方面因素交疊，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)可分設(shè)底線標(biāo)準(zhǔn)、基本標(biāo)準(zhǔn)、均等化標(biāo)準(zhǔn)。如表1所示，不同項(xiàng)目、區(qū)域和發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)之間的發(fā)展進(jìn)程呈現(xiàn)差序遞進(jìn)，轉(zhuǎn)移支付類型也隨之變化以輔助實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障服務(wù)可及性、均衡性和均等化等階段性目標(biāo)[14]。

初期階段，社會(huì)保障體系處于“立梁架柱”的構(gòu)建時(shí)期。養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等重大社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目通過覆蓋面擴(kuò)大來初步實(shí)現(xiàn)一定繳費(fèi)水平下的基本保障；社會(huì)救助、優(yōu)撫安置等其他項(xiàng)目則以底線標(biāo)準(zhǔn)來確保貧困、少數(shù)民族等地區(qū)的福利兜底。此時(shí)的轉(zhuǎn)移支付制度多利用其缺口補(bǔ)償功能專項(xiàng)、定向服務(wù)于社會(huì)保障兜底線、保基本的供給要求，優(yōu)先以弱勢群體救助和全民參保補(bǔ)缺為目標(biāo)，確保落后地區(qū)的保障可及。隨著脫貧攻堅(jiān)的勝利和全面小康的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的初期目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

中期階段，社會(huì)保障體系從框架搭建轉(zhuǎn)向制度整合，此時(shí)的轉(zhuǎn)移支付立足全國視角，更加關(guān)注區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的均衡發(fā)展，并在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌、最低生活保障財(cái)政共擔(dān)等民生領(lǐng)域的改革中發(fā)揮重要調(diào)劑功能。社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目在統(tǒng)籌層次提升、國民待遇上調(diào)的基礎(chǔ)上注重轉(zhuǎn)移支付對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下社會(huì)保障服務(wù)的均衡性調(diào)整；社會(huì)救助、優(yōu)撫安置等其他項(xiàng)目則動(dòng)態(tài)提升最低標(biāo)準(zhǔn)，利用轉(zhuǎn)移支付資金嚴(yán)控返貧、致貧風(fēng)險(xiǎn)。

遠(yuǎn)期階段，隨著多層次社會(huì)保障體系中的兜底和基本保障日漸成熟，轉(zhuǎn)移支付制度則致力于實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障不分區(qū)域、城鄉(xiāng)和身份差異的均等化狀態(tài)。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕等目標(biāo)任務(wù)推動(dòng)下，以及在中央政府與地方政府之間分領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的引領(lǐng)下，建立社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)體系和測算模型迎來契機(jī)，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等客觀因素設(shè)計(jì)出科學(xué)、靈活、可行的規(guī)范制度，提升資金分配的合理性和有效性，轉(zhuǎn)移支付制度在民生財(cái)政的回歸中正發(fā)揮重要支柱作用。

3.技術(shù)支撐：社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的量化基準(zhǔn)和測算依據(jù)

第一，關(guān)鍵環(huán)節(jié)：合理的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)口徑和預(yù)算科目設(shè)置。中國的社會(huì)保障財(cái)政尚未設(shè)立獨(dú)立的資金來源，目前僅記錄支出情況。社會(huì)保障支出在官方財(cái)政科目和統(tǒng)計(jì)口徑中也尚無完整意義上的、“一以貫之”的指標(biāo)體系[16]，多以“社會(huì)保障和就業(yè)支出”科目來反映。然而，醫(yī)療保障和住房保障等重要社會(huì)保障項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)并不在其中，而是單獨(dú)列于“衛(wèi)生健康支出”“住房保障支出”等科目中。

社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度所依據(jù)的“社會(huì)保障支出”統(tǒng)計(jì)口徑更宜采用“財(cái)政社會(huì)保障支出”和“全口徑社會(huì)保障支出”，以便更好反映政府承擔(dān)的資金支付情況。根據(jù)財(cái)政部最新公布的政府收支分類科目，按照不重復(fù)、不遺漏的原則，重新整理出對(duì)應(yīng)中國多層次社會(huì)保障體系架構(gòu)和保障項(xiàng)目的細(xì)分款目如表2所示。這不僅關(guān)乎社會(huì)保障支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)等信息的統(tǒng)計(jì)，也是后文測算乃至社會(huì)保障預(yù)算管理及轉(zhuǎn)移支付精準(zhǔn)實(shí)施的量化基準(zhǔn)。

第二，基本支撐：支出成本差異和缺口補(bǔ)助下的因素法應(yīng)用。構(gòu)建均等化標(biāo)準(zhǔn)體系與轉(zhuǎn)移支付測算模型是社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度的重要落腳點(diǎn)。均等化標(biāo)準(zhǔn)的選擇多為全國平均水平，但忽略地區(qū)成本差異來討論標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，其效果可能會(huì)大打折扣[2123]。支出成本差異和缺口補(bǔ)助視角的引入，可以確保社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付聚焦有限社會(huì)保障支出額度與均等化基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)之間的供需矛盾，不僅可以解釋地方政府在提供全民基本社會(huì)保障服務(wù)時(shí)對(duì)中央撥款的依賴動(dòng)機(jī)，也為社會(huì)保障財(cái)政資金的缺口測度、轉(zhuǎn)移支付及考核評(píng)估提供了方法論依據(jù)。完善因素法來細(xì)化社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力和支出需求的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并進(jìn)行地方社會(huì)保障財(cái)力缺口測算，應(yīng)當(dāng)成為轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)基本社會(huì)保障均等化的基本遵循[18]，為擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的結(jié)構(gòu)調(diào)整提供有力的剛性制度支撐。

三、均等化轉(zhuǎn)移支付方案的標(biāo)準(zhǔn)體系與測度模型設(shè)計(jì)

在因素法和公式化測算的思路下，借鑒《中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)〔2022〕58號(hào)）中關(guān)于公共服務(wù)成本差異因素及系數(shù)算法，參考曾紅穎等[6，1314]對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支的測算方法或結(jié)果并加以改進(jìn)，建構(gòu)社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付方案。

（一）總體方案設(shè)計(jì)

1.社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力的測度

社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力是指假定各地區(qū)在征管努力和效率相同情況下，為實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一平均水平（等效標(biāo)準(zhǔn)）社會(huì)保障服務(wù)供給所應(yīng)取得的社會(huì)保障收入水平，而非其實(shí)際收入。根據(jù)前文梳理的社會(huì)保障支出細(xì)分預(yù)算科目劃分，中國社會(huì)保障項(xiàng)目總體可分為社會(huì)保險(xiǎn)（包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)等）和非社會(huì)保險(xiǎn)（含社會(huì)救助、優(yōu)撫安置和社會(huì)福利等）兩大類。前者主要以收費(fèi)形式籌集資金，而后者主要依靠財(cái)政撥款，影響這兩類社會(huì)保障項(xiàng)目收入的主要因素分別為繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（包括費(fèi)基和費(fèi)率）以及經(jīng)濟(jì)水平（如財(cái)政收入、居民收入等）。因此，這兩類保障項(xiàng)目的全國平均標(biāo)準(zhǔn)選擇并不相同，各有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)收入測算方法：社會(huì)保險(xiǎn)收入，不包括在一般公共預(yù)算內(nèi)，可以按照費(fèi)基乘以標(biāo)準(zhǔn)征繳費(fèi)率來計(jì)算各地各項(xiàng)目應(yīng)得的收入，確保地區(qū)社會(huì)保障收入能力與其征繳努力程度無關(guān)；對(duì)于財(cái)政性的非社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，其收入可以直接根據(jù)全國標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的一定比例來確定。兩大類保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)收入加總即為社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力，計(jì)算公式如下：

SSINi=∑mj=1SIij×tj+α×INi[JY]（1）

其中，SSINi是地區(qū)i的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力；SIij是地區(qū)i的第j個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目費(fèi)基;t

j是對(duì)第j個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目費(fèi)基所征的標(biāo)準(zhǔn)征收費(fèi)率，j=1，2，3，…，m，分別表示當(dāng)前中國養(yǎng)老、醫(yī)療（含生育）、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目；α×INi為地區(qū)i用于非社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的財(cái)政收入，可用地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的適當(dāng)比例來估計(jì)，其中INi是i地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出收入，α是財(cái)政性社會(huì)保障支出占財(cái)政收入的比重，視國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r而確定，一般選取全國各地的平均值，為常數(shù)。

2.社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求的測度

考慮到支出成本差異，社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求的測度更為復(fù)雜。其重點(diǎn)在于因素法的運(yùn)用，即考慮影響地方政府提供社會(huì)保障服務(wù)能力的因素，計(jì)算出成本差異系數(shù)加以調(diào)整。此處采用分項(xiàng)計(jì)算各類社會(huì)保障項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)支出需求后加總求和的思路，計(jì)算公式如下：

SSEXi=∑nh=1Nih×Cih×ahθih"[JY]（2）

θih=∑qk=1bhk×ωihk[JY]"（3）

其中，SSEXi代表地區(qū)i的所有h類社會(huì)保障項(xiàng)目的支出，這些項(xiàng)目主要包括優(yōu)撫安置、社會(huì)救助、社會(huì)福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)（含生育保險(xiǎn)）、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等7類經(jīng)常性支出項(xiàng)目，重大災(zāi)害、突發(fā)事件等應(yīng)急保障項(xiàng)目的支出需求暫未納入；Nih代表地區(qū)i第h類社會(huì)保障項(xiàng)目的受益人數(shù)；Cih代表地區(qū)i第h類社會(huì)保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)單位成本，用全國范圍內(nèi)該類社會(huì)保障支出與相應(yīng)受益群體數(shù)量的比值計(jì)算，即各類社會(huì)保障項(xiàng)目的人均支出；θih代表地區(qū)i第h類社會(huì)保障項(xiàng)目的支出成本差異系數(shù)，通過加權(quán)評(píng)估影響社會(huì)保障財(cái)政支出成本的各種因素ωihk而得出；ah為各類社會(huì)保障項(xiàng)目成本差異系數(shù)的所占權(quán)重，bhk為影響各類社會(huì)保障項(xiàng)目成本差異系數(shù)的各因素指標(biāo)的權(quán)重。

需要強(qiáng)調(diào)的是，造成地方社會(huì)保障支出成本差異的因素有很多。根據(jù)現(xiàn)行政策和相關(guān)研究的總結(jié)，財(cái)政支出成本差異的主要影響因素包括人口社會(huì)因素（如人口規(guī)模、人口密度、老年人口占比、農(nóng)村人口占比、受教育人口占比、行政事業(yè)單位離退休人口占比、少數(shù)民族、宗教信仰、地方病等）；自然地理與行政建制因素（如海拔、氣候、地表狀況、運(yùn)輸距離、邊遠(yuǎn)情況、行政管理規(guī)模等）；經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素（如物價(jià)水平、工資水平、城鎮(zhèn)化水平等）。對(duì)于社會(huì)保障支出成本，其核心影響因素主要集中于受益人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、工資物價(jià)水平、城鄉(xiāng)二元體系等人口社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的地區(qū)差異。

3.社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付需求額度的測度

i地區(qū)社會(huì)保障收支缺口就是轉(zhuǎn)移支付需求額度，即社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求與標(biāo)準(zhǔn)收入能力的差額：

Ti=SSEXi-SSINi=∑nh=1Nih×Cih×ah（∑qk=1bk×ωihk）-∑mj=1SIij×"tj-α×INi[JY]（4）

其中，地區(qū)i的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付需求額度是均等化標(biāo)準(zhǔn)下的理論值，而一個(gè)地區(qū)實(shí)際能夠獲得的來自中央財(cái)政的社會(huì)保障補(bǔ)助額度與之存在差距。一方面，中央政府所能調(diào)用的社會(huì)保障財(cái)力有限，未必可以彌補(bǔ)各地社會(huì)保障補(bǔ)助缺口；另一方面，轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)貧富差距時(shí)仍會(huì)保留相對(duì)差距，減少“鞭打快?！爆F(xiàn)象和滋生懶惰等消極影響。

總體來看，上述步驟構(gòu)建起基于全國或較高統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一的社會(huì)保障均等化收支標(biāo)準(zhǔn)體系和轉(zhuǎn)移支付測算模型（見圖2），具有較高的公平性、透明度、可預(yù)見性和激勵(lì)性。然而，該方案的具體測算取決于數(shù)據(jù)的可得性、調(diào)查的可行性，計(jì)算公式或補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)會(huì)根據(jù)實(shí)際情況而定期調(diào)整，需要健全的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)體系和管理體制作為支撐。

（二）模型簡化修正

在當(dāng)前統(tǒng)計(jì)口徑下，依據(jù)圖2所示的模型框架進(jìn)行社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付測算或?qū)⒚媾R諸多難點(diǎn)。此處需對(duì)理論模型進(jìn)行必要的簡化修正和合理的參數(shù)模擬，以形成一套具有解釋力的社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付公式。

首先，根據(jù)表2對(duì)社會(huì)保障財(cái)政科目的梳理，中國社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目沒有納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)開支，同時(shí)，全國各地各類社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)基和費(fèi)率數(shù)據(jù)難以獲取，故有關(guān)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收支能力的測算尚需限定在非社會(huì)保險(xiǎn)類的財(cái)政社會(huì)保障范圍內(nèi)。此外，中國也沒有設(shè)置獨(dú)立的社會(huì)保障收入科目，故只能選取全國各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的一定比例作為社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力，那么式（1）需修改如下：

SSINi=β×μPi×δi[JY]（5）

其中，SSINi是地區(qū)i的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力；μ是全國人均標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入能力，用全國各地區(qū)的一般預(yù)算收入之和除以全國總?cè)丝跀?shù)得出；δi表示i地區(qū)的財(cái)政收入能力差異系數(shù)，統(tǒng)一參照相關(guān)研究的計(jì)算結(jié)果進(jìn)行測算

由于篇幅所限及因素法所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的繁雜，該系數(shù)的測算結(jié)果直接參考曾紅穎[6]對(duì)2008年全國各地財(cái)政收入能力差異系數(shù)的計(jì)算結(jié)果。社會(huì)保障作為財(cái)政收支的一個(gè)子項(xiàng)目，其標(biāo)準(zhǔn)收入能力差異系數(shù)由總體財(cái)政收入能力差異系數(shù)替代，對(duì)整體計(jì)算結(jié)果影響不大。；Pi表示i地區(qū)年末人口數(shù)；β表示財(cái)政收入中用于社會(huì)保障支出的比例，其取值參考全國財(cái)政社會(huì)保障支出占全國財(cái)政收入的比重來估計(jì)，而財(cái)政社會(huì)保障支出通過“社會(huì)保障和就業(yè)”科目來統(tǒng)計(jì)。

其次，社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求的測算因成本差異系數(shù)計(jì)算的復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)獲取難而同樣需要進(jìn)行修改。此處借鑒

Shan等[24]的研究，利用其提出的包括最低工資指數(shù)（MWI）、貧困指數(shù)（PVI）、老齡人口指數(shù)（OAI）、失業(yè)率指數(shù)（UEI）和殘疾人指數(shù)（DI）在內(nèi)的影響工業(yè)化國家社會(huì)福利財(cái)政需求的5項(xiàng)指數(shù)

影響社會(huì)保障支出的因素很多，主要包括受益人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、工資物價(jià)水平、城鄉(xiāng)二元體系等。五大指數(shù)可較大程度代表社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求的核心影響因素，反映了社會(huì)保障支出成本，是對(duì)支出成本差異系數(shù)計(jì)算的一種簡化。來替換社會(huì)保障支出成本差異系數(shù)，對(duì)式（2）（3）進(jìn)行簡化處理如下：

SSEXi=μ′Pi×［0.2×（MWIi+PVIi+OAIi+UEIi+DIi）］[JY]（6）

其中，SSEXi表示i地區(qū)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求；Pi表示i地區(qū)年末人口數(shù)；μ′表示全國人均社會(huì)保障支出，用全國社會(huì)保障財(cái)政總支出除以全國總?cè)丝跀?shù)得出；最低工資指數(shù)（MWIi）表示i地區(qū)的最低工資和全國各地區(qū)最低工資平均值的比值；貧困指數(shù)（PVIi）表示i地區(qū)的低收入人口百分比和全國各地低收入人口平均值的比值；老齡人口指數(shù)（OAIi）表示i地區(qū)老年人（65歲以上）百分比和全國各地老年人百分比平均值的比值；失業(yè)率指數(shù)（UEIi）表示i地區(qū)的失業(yè)率和全國各地失業(yè)率平均值的比值；殘疾[HJ2.2mm]人指數(shù)（DIi）表示i地區(qū)殘疾人口百分比和全國殘疾人口百分比平均值的比值。0.2為5項(xiàng)指數(shù)的比重系數(shù)，此處假定各項(xiàng)因素在整體調(diào)整系數(shù)中的作用是一樣的。

綜上所述，簡化修正后的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度計(jì)算公式如下：

Ti=[JP3]SSEXi-SSINi=μ′Pi×［0.2×（MWIi×PVIi+OAIi+UEIi+DIi）］-β×μPi×δi[JY]（7）

四、社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付測算及效果評(píng)估

進(jìn)一步地，本文利用2011—2020年的省級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)，測算地方社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收支“缺口”，得到均等化標(biāo)準(zhǔn)下各地所需社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度的理論值，并將該結(jié)果與各地實(shí)際所獲社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付數(shù)額進(jìn)行比較以評(píng)估均等化效果。所有數(shù)據(jù)均來自歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國財(cái)政年鑒》《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》以及人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、民政部、中國殘疾人聯(lián)合會(huì)等官方網(wǎng)站的權(quán)威數(shù)據(jù)。

（一）社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付理論值測算

1.社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力

統(tǒng)計(jì)財(cái)政收入能力差異系數(shù)

此處假定全國各地區(qū)財(cái)政收入能力差異系數(shù)總體變化幅度較小，因此在測算2011—2020年全國各地區(qū)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力時(shí)，各地區(qū)差異系數(shù)均統(tǒng)一使用曾紅穎[6]的研究中2008年全國各地財(cái)政收入能力差異系數(shù)的測算值。、全國人均標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、人口數(shù)量以及社會(huì)保障支出占財(cái)政收入比重等指標(biāo)，利用式（5）計(jì)算各地社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力（見表3）。面對(duì)統(tǒng)一的全國人均標(biāo)準(zhǔn)，各地基于自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)條件差異呈現(xiàn)出不同的財(cái)政收入能力差異系數(shù)，進(jìn)而放大地區(qū)間社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力的差異。例如，稅基規(guī)模大、征繳能力強(qiáng)的上海，其人均社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力達(dá)到全國標(biāo)準(zhǔn)的3.47倍；而財(cái)政收入能力較低的貴州、云南、西藏、安徽等中西部地區(qū)，其標(biāo)準(zhǔn)收入能力僅為全國標(biāo)準(zhǔn)的0.37～0.55倍。

根據(jù)2011—2020年全國各地社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力的測算結(jié)果（見表3），地區(qū)差異正在進(jìn)一步擴(kuò)大。在采用均等化全國人均標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的情況下，廣東、江蘇、山東、浙江、上海等地的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力尤為突出，增長幅度領(lǐng)先全國平均水平；西藏、青海、寧夏、海南、甘肅、貴州、新疆、云南、廣西、重慶等西部發(fā)展相對(duì)滯后地區(qū)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力低于平均水平，且增長改善的幅度較小。因此，轉(zhuǎn)移支付仍是未來平衡各地區(qū)社會(huì)保障收入能力的核心手段。

2.社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求

統(tǒng)計(jì)全國人均社會(huì)保障支出、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)、五保人數(shù)、低收入人口數(shù)及其占比、老年人口數(shù)、失業(yè)人數(shù)及其比率、殘疾比率等相關(guān)數(shù)據(jù)，加權(quán)計(jì)算最低工資指數(shù)、貧困指數(shù)、老齡化指數(shù)、失業(yè)率指數(shù)和殘疾指數(shù)等5項(xiàng)指數(shù)得到各地區(qū)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求差異系數(shù)，進(jìn)而利用式（6）計(jì)算得出全國各地社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求（見表4）。盡管各地社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求總量呈現(xiàn)較大差異，但人均差異相對(duì)較小，說明各地財(cái)政社會(huì)保障具備相近的制度參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)和人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。換言之，區(qū)域基本社會(huì)保障均等化的財(cái)政壁壘更多存在于收入端而非支出端。

根據(jù)2011—2020年全國各地社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求的測算結(jié)果（見表4），廣東、山東、四川、江蘇、河南、河北等地區(qū)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求明顯高于全國，西藏、青海、寧夏、海南等地區(qū)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求偏低。這與前文計(jì)算的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力大小并非嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，特定地區(qū)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求強(qiáng)弱與社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力大小之間呈現(xiàn)出不均衡匹配的狀態(tài)。支出需求大但收入能力低的地區(qū)（如四川、河南、貴州等）和收入能力足夠支撐支出需求的地區(qū)（如北京、天津、上海、浙江、廣東等）構(gòu)成了中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)在動(dòng)力。

3.均等化標(biāo)準(zhǔn)下的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付

計(jì)算各地社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求和社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力的差值缺口，即理論上以均等化標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度（見表5），并據(jù)此繪制各地2011—2020年社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收支“缺口”的變化趨勢圖（見圖3）。

整體而言，全國各地社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付理論額度多呈上升趨勢。北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東等地始終保持社會(huì)保障收支的盈余，其余地區(qū)或多或少存在“缺口”。其中，四川、河南、云南、貴州、河北、安徽等地的缺口較大（超過500億元），而社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力較低的西藏、青海、寧夏、海南等地因支出需求也相對(duì)較低而“缺口”較?。ǖ陀?0億元）。轉(zhuǎn)移支付并非中央在發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)之間的簡單資金轉(zhuǎn)移，基于社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收支而確定的“缺口”嚴(yán)重地區(qū)，往往與按照國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)要素評(píng)定下的落后省份不相對(duì)應(yīng)。這也凸顯了精準(zhǔn)測度、識(shí)別地區(qū)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付“缺口”及其社會(huì)保障財(cái)力緊缺程度的必要性。

根據(jù)2011—2020年各地區(qū)“缺口”額度變化，打破傳統(tǒng)地理區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)，可將全國31個(gè)省份（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）按社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收支缺口的嚴(yán)重程度劃分為5個(gè)層級(jí)該結(jié)果與國務(wù)院《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》的地區(qū)檔次劃分總體一致。：重大資助地區(qū)（四川、河南）；重點(diǎn)資助地區(qū)（河北、安徽、江西、湖北、湖南、廣西、貴州、云南、甘肅）；一般資助地區(qū)（山西、內(nèi)蒙古、吉林、山東、黑龍江、重慶、陜西、新疆）；輕度資助地區(qū)（遼寧、福建、西藏、海南、青海、寧夏等）；免除資助地區(qū)（包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東）。

（二）社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付的效果評(píng)估

1.全國各地財(cái)政社會(huì)保障支出概況

在評(píng)估均等化轉(zhuǎn)移支付方案之前，表6和圖4對(duì)各地財(cái)政社會(huì)保障支出狀況進(jìn)行梳理，涉及社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)（社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比重）、人均社會(huì)保障支出、財(cái)政社會(huì)保障支出水平（社會(huì)保障支出占GDP比重）和中央對(duì)地方社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度及占比等維度。表6的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)詳細(xì)考慮了歷次財(cái)政收支科目改革下中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付類型及其所涉社會(huì)保障支出科目的變動(dòng)，既包括“社會(huì)保障和就業(yè)”科目，還包括“醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出”項(xiàng)下的醫(yī)療保障相關(guān)細(xì)分科目。同時(shí)，各比重?cái)?shù)據(jù)與《國務(wù)院關(guān)于財(cái)政社會(huì)保障資金分配和使用情況的報(bào)告》基本一致，也印證本文統(tǒng)計(jì)口徑選擇可靠。

在全國層面，財(cái)政社會(huì)保障支出逐年提升，社會(huì)保障財(cái)政負(fù)擔(dān)擴(kuò)大的同時(shí)也反映了公共財(cái)政對(duì)民生保障的重視。全國財(cái)政社會(huì)保障支出從2011年的10"606.92億元增長至2020年的31"448.54億元，年均增幅達(dá)到19.65%；人均社會(huì)保障支出從2011年的787.24元增長至2020年的2"227.04元，年均增幅達(dá)到18.3%。然而，財(cái)政社會(huì)保障支出在財(cái)政支出總額以及GDP中的占比仍然較低，財(cái)政支出總額中的占比從[JP3]2011年的11.44%增長至2020年的14.93%，GDP中的占比從2011年的2.03%增長至2020年的311%，表明社會(huì)保障支出總體水平尚需提高。

在地區(qū)層面，財(cái)政社會(huì)保障支出不平衡現(xiàn)象較為突出，如圖4所示。

圖42011—2020年全國各地財(cái)政社會(huì)保障支出趨勢從人均社會(huì)保障支出來看，西部和東北地區(qū)的人均社會(huì)保障支出水平普遍較高，這與發(fā)達(dá)地區(qū)通常被認(rèn)為擁有更高人均社會(huì)保障支出的認(rèn)知不符，這在一定程度上反映了財(cái)政社會(huì)保障資金向中低收入地區(qū)和人群傾斜的趨勢。財(cái)政社會(huì)保障支出和經(jīng)濟(jì)地位不匹配的部分原因在于，發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)等支出更高卻不被統(tǒng)計(jì)在財(cái)政預(yù)算內(nèi)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于中低收入群體較多和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢以及公共服務(wù)支出成本較高等因素，需要更多的社會(huì)救助等財(cái)政性社會(huì)保障支出，但事實(shí)上發(fā)達(dá)地區(qū)依然具有更高的綜合社會(huì)保障水平[25]。從財(cái)政社會(huì)保障支出在財(cái)政支出總額和GDP中的占比來看，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)保障支出占比相對(duì)更低，這些地區(qū)民生保障已有良好基礎(chǔ)，因此更多財(cái)政資金被分配到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。鑒于有限財(cái)力總量和地區(qū)支配差異的現(xiàn)狀，各地社會(huì)保障支出缺口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)不完全匹配的非均衡狀態(tài)，中央對(duì)地方的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付顯得尤為重要。

2.均等化標(biāo)準(zhǔn)下社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付理論值和實(shí)際值的比較

為了對(duì)比理論“缺口”與實(shí)際情況，需要統(tǒng)計(jì)各地區(qū)歷年來實(shí)際獲取的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度及其分?jǐn)偙壤Ｏ抻谙嚓P(guān)數(shù)據(jù)并未公開，本文對(duì)此進(jìn)行了模擬估算

模擬估算方法如下：第一步，根據(jù)僅有的2019—2022年全國財(cái)政決算《部分轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分地區(qū)情況表》和中央對(duì)地方支付轉(zhuǎn)移管理平臺(tái)公[JP3]開的可得數(shù)據(jù)，計(jì)算各地基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、就業(yè)補(bǔ)助資金和困難群眾救助補(bǔ)助資金等四項(xiàng)代表性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度之和占該4項(xiàng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付全國總額的比重，將其作為各地分?jǐn)傁禂?shù)，并假定該系數(shù)2011—2020年保持不變；第二步，將該分?jǐn)傁禂?shù)與2011—2020年中央對(duì)地方社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付總額相乘得到分地區(qū)的中央對(duì)地方社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際值。，模擬結(jié)果如表7所示，2011—2020年各地區(qū)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際值與均等化方案的理論值仍存在差距

“理論值”表示均等化方案下的理論需求，“實(shí)際值”表示現(xiàn)實(shí)獲得的實(shí)際額度。兩者差額表示按照均等化方案應(yīng)當(dāng)獲得的與現(xiàn)實(shí)中實(shí)際獲得的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的差距，負(fù)值表示實(shí)際足額多得的轉(zhuǎn)移支付額度。。全國層面，歷年各地區(qū)加總后的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付理論值和實(shí)際值之差均為負(fù)，意味著實(shí)際來自中央資助的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付按均等化標(biāo)準(zhǔn)來看已經(jīng)足額。實(shí)際中不僅對(duì)收支缺口地區(qū)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付，而且對(duì)收支盈余的地區(qū)同樣進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付，這與長期以來對(duì)社會(huì)保障地區(qū)財(cái)力不足和中央資助不足的擔(dān)憂“截然不同”。在地區(qū)層面，各地區(qū)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付理論值和實(shí)際值之差有正有負(fù)，說明有些地區(qū)理論上應(yīng)多獲補(bǔ)助而實(shí)際獲得不足（如四川、貴州、云南、甘肅、廣西、河南、山東、安徽等），有些地區(qū)理論上無需獲得補(bǔ)助卻得到更多轉(zhuǎn)移支付（如北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東等）。隨著地區(qū)社會(huì)保障自有財(cái)力和中央資助逐步改善，轉(zhuǎn)移支付財(cái)力相較于理論方案更為充足，未來均等化轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)將更多地聚焦分配問題，而非僅僅是財(cái)力問題。

3.轉(zhuǎn)移支付對(duì)社會(huì)保障均等化的作用評(píng)估

在初步驗(yàn)證中國實(shí)際社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付較為充足的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，即相對(duì)充足的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度是否帶來了區(qū)域社會(huì)保障均等化問題。本文利用地區(qū)人均社會(huì)保障支出與全國人均社會(huì)保障支出的比值（簡稱為“保障指數(shù)”）計(jì)算各地社會(huì)保障程度及其均等化效果，并分5個(gè)檔次地區(qū)展開比較

首先，計(jì)算未進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付前、實(shí)際轉(zhuǎn)移支付后、均等化轉(zhuǎn)移支付后等三種情況下的各地保障指數(shù)；其次，利用變異系數(shù)考察各檔地區(qū)組內(nèi)差異程度。保障指數(shù)越大，說明該地人均社會(huì)保障支出相對(duì)于全國標(biāo)準(zhǔn)越高，指數(shù)為1即與全國平均水平一致；最后，各地間保障指數(shù)的變異系數(shù)越大，說明相對(duì)于全國標(biāo)準(zhǔn)的離散程度越大，則保障的均等化效果越差。，結(jié)果見表8。

從整體變化趨勢視角來看，盡管充足的實(shí)際轉(zhuǎn)移支付在全國范圍內(nèi)提供了資助，并在絕對(duì)值層面充分提升了各地區(qū)的社會(huì)保障水平和能力，但是不以均等化標(biāo)準(zhǔn)為前提的分配在財(cái)力撥付充足的情況下，也未必能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障均等化效果。觀察歷年數(shù)據(jù)可知，實(shí)施均等化轉(zhuǎn)移支付后保障指數(shù)的變異系數(shù)相較于實(shí)際轉(zhuǎn)移支付后和未進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付前的保障指數(shù)的變異系數(shù)普遍顯著下降，這表明均等化方案在一定程度上更有利于縮小社會(huì)保障支出的地區(qū)差異，并顯示出明顯的均等化效果。

基于各檔次地區(qū)異質(zhì)性視角，主要有兩方面發(fā)現(xiàn)

限于篇幅，全國各地區(qū)的省級(jí)數(shù)據(jù)結(jié)果未能直接呈現(xiàn)，僅按照五檔地區(qū)展開比較。國務(wù)院《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》在指導(dǎo)開展基本公共服務(wù)事項(xiàng)時(shí)將全國劃分為5檔。第一檔包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省份，均為西部地區(qū)；第二檔包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個(gè)省份；第三檔包括遼寧、福建、山東3個(gè)省份；第四檔包括天津、江蘇、浙江、廣東4個(gè)省份；第五檔包括北京、上海2個(gè)直轄市。這種分檔并非簡單以地理區(qū)域?yàn)橐罁?jù)，而是考慮了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體格局及財(cái)力實(shí)際狀況，可間接反映各地區(qū)對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等資助的需要程度，本文圖3所設(shè)的不同程度資助線便與此相印證。。其一，第一檔次地區(qū)（西部地區(qū)）在實(shí)施均等化轉(zhuǎn)移支付后整體保障指數(shù)均高于實(shí)際轉(zhuǎn)移支付后保障指數(shù)。第二、三檔次地區(qū)（主要為中東部欠發(fā)達(dá)地區(qū)）的實(shí)際轉(zhuǎn)移支付后保障指數(shù)與均等化轉(zhuǎn)移支付后保障指數(shù)基本一致，且接近全國平均水平1。第四、五檔次地區(qū)（北京、上海、天津、廣東、江蘇、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)）在均等化轉(zhuǎn)移支付后保障指數(shù)均低于實(shí)際轉(zhuǎn)移支付后保障指數(shù)，這表明均等化方案更傾向于再分配，即在扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的同時(shí)，盡量避免對(duì)資金盈余的發(fā)達(dá)省份過度補(bǔ)償。其二，與未進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付前相比，實(shí)際轉(zhuǎn)移支付在一定程度上改善了第一、二檔次地區(qū)的保障指數(shù)變異系數(shù)，但同時(shí)也加劇了第三、四、五檔次地區(qū)保障指數(shù)變異系數(shù)顯著增加。相比之下，均等化轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)了各檔次地區(qū)保障指數(shù)的變異系數(shù)的顯著降低

因第五檔次僅包括北京和上海兩地，變異系數(shù)的計(jì)算不具有代表性，此處不予考慮。，這說明實(shí)際中大量轉(zhuǎn)移支付并未帶來顯著的社會(huì)保障均等化效果，反而加大了區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間社會(huì)保障支出水平和能力的不平衡，側(cè)面印證了均等化方案是兼顧社會(huì)保障供給水平提升和均等化的必要選擇。

五、結(jié)論與思考

本文構(gòu)建了社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的邏輯框架和標(biāo)準(zhǔn)方案，并在對(duì)模型進(jìn)行必要的簡化和修正后，利用2011—2020年省級(jí)數(shù)據(jù)評(píng)估其均等化效果。研究結(jié)果顯示，地方社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收支的不均衡匹配構(gòu)成了中央對(duì)地方社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生動(dòng)力，而均等化方案對(duì)區(qū)域社會(huì)保障支出的再分配效果更為顯著，是兼顧社會(huì)保障水平提升和能力均等的必要選擇。同時(shí)，本文也揭示了一些與常規(guī)認(rèn)知相悖的現(xiàn)象。首先，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付不是中央在地區(qū)間的簡單資金轉(zhuǎn)移，各地社會(huì)保障收支缺口與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、財(cái)政收入能力等并不嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。其次，與均等化標(biāo)準(zhǔn)相比較，全國實(shí)際社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度已得到相對(duì)充分的中央財(cái)政資助，這與以往對(duì)地方社會(huì)保障財(cái)力的擔(dān)憂截然不同。最后，現(xiàn)行社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付策略的再分配傾向不足，反而加劇了區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間社會(huì)保障支出水平和能力的不平衡?；谏鲜鲅芯浚疚恼J(rèn)為解決分配問題應(yīng)作為社會(huì)保障均等化轉(zhuǎn)移支付的核心任務(wù)，而不應(yīng)僅關(guān)注財(cái)力問題，未來的制度建設(shè)需堅(jiān)守財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)和社會(huì)保障制度的中國特色，并開發(fā)多種配套機(jī)制以提供支持。根據(jù)以上結(jié)論，本文提出如下政策建議：

第一，遵循社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付基本原則和規(guī)律。一方面，兼顧公平效率的制度設(shè)計(jì)是首要原則，需將社會(huì)公平的價(jià)值引領(lǐng)融入以區(qū)域協(xié)調(diào)和均衡可及為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付策略，致力于平衡各地社會(huì)保障財(cái)力差異，并確保全民社會(huì)保障服務(wù)的均等獲得，從而強(qiáng)化民生領(lǐng)域福利資源的配置能力。同時(shí)，過度強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付的缺口補(bǔ)助功能并非長久之計(jì)，反而可能加劇中央財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)，并削減發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障服務(wù)征繳努力和供給動(dòng)力，應(yīng)避免產(chǎn)生這種無形的效率損失。另一方面，健全以公式化為主的測算模式是基本規(guī)律，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付應(yīng)維持口徑一致化、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化和測算公式化的理性制度建設(shè)，積極協(xié)調(diào)有限財(cái)力和均等化任務(wù)的關(guān)系，充分考慮中國發(fā)展中不平衡不充分問題的動(dòng)態(tài)變化，相關(guān)制度設(shè)計(jì)需在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、因素選擇、指標(biāo)構(gòu)建、模型設(shè)定、參數(shù)調(diào)整及運(yùn)行管理等環(huán)節(jié)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測和適時(shí)調(diào)整，確保在面對(duì)諸多階段性目標(biāo)任務(wù)和內(nèi)外部不確定性因素的情況下兼具精準(zhǔn)度、適用性和前瞻性。

第二，堅(jiān)持社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的配套機(jī)制改革。法律保障方面，集中立法權(quán)力，并協(xié)同預(yù)算法、財(cái)政法等法律法規(guī)對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度加以規(guī)范，加強(qiáng)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央和地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》等政策內(nèi)容的立法轉(zhuǎn)化，細(xì)化社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度的宗旨原則、預(yù)算收支、因素選擇、系數(shù)測度和評(píng)估監(jiān)管等內(nèi)容，以確保全過程的規(guī)范性和可追溯性。財(cái)政保障方面，著力責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和支出結(jié)構(gòu)調(diào)整改革，應(yīng)明確政府在社會(huì)保障體系中“?；尽钡呢?zé)任邊界，發(fā)揮公有制和分稅制的優(yōu)勢，鞏固社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)和增長機(jī)制，并提升財(cái)政對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的政策注意力；應(yīng)重視發(fā)展多層次社會(huì)保障體系中具有市場化和社會(huì)化屬性的補(bǔ)充保障層次，以緩解政府支出的可持續(xù)壓力；應(yīng)針對(duì)不同的保障項(xiàng)目實(shí)行差異化籌資策略，適當(dāng)分配中央與地方的責(zé)任占比與共同事權(quán)，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)收入分配效應(yīng)顯著由中央進(jìn)行統(tǒng)一決策，而醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等則應(yīng)考慮到地區(qū)差異和外部性，由中央與地方按比較優(yōu)勢分?jǐn)偮氊?zé)，對(duì)于社會(huì)救助等具有基本保障性質(zhì)的項(xiàng)目，則應(yīng)由中央承擔(dān)主要的財(cái)政責(zé)任；應(yīng)改變依賴規(guī)模擴(kuò)張的政策慣性，不再單純依靠社會(huì)保障支出及其轉(zhuǎn)移支付總量的增長，或過分強(qiáng)調(diào)某一類轉(zhuǎn)移支付的占比以改善均等化效果，而是更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化分配機(jī)制，以減少效率損失；應(yīng)以實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障均等化為目標(biāo)，動(dòng)態(tài)調(diào)整社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，提高一般性社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向老少邊窮地區(qū)和弱勢群體精準(zhǔn)傾斜；應(yīng)強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性和基礎(chǔ)性，將社會(huì)保障支出列為優(yōu)先次序，在存量和增量上逐步調(diào)增其額度和比重，控制地方政府的生產(chǎn)建設(shè)性支出偏好和預(yù)算軟約束行為；應(yīng)提高地方政府的財(cái)政自給能力，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)各自特點(diǎn)開拓收入來源以增強(qiáng)財(cái)政財(cái)力，確保社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付資金的專用性，以防止地區(qū)間競爭導(dǎo)致的收支行為失真。

第三，盡快規(guī)范社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)方案。做好社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的測算和評(píng)估工作，規(guī)范數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、因素選擇、指標(biāo)設(shè)計(jì)、模型測算及監(jiān)管跟蹤等全流程環(huán)節(jié)是當(dāng)務(wù)之急。首先，確立社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付測算評(píng)估的基本原則，既要遵循均等化的核心目標(biāo)，也要兼顧政府主管機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)資源和業(yè)務(wù)能力；其次，加強(qiáng)社會(huì)保障領(lǐng)域的社會(huì)調(diào)查、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)發(fā)布、統(tǒng)計(jì)口徑標(biāo)準(zhǔn)化工作，提供完備的宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)資料，優(yōu)化社會(huì)保障預(yù)算科目設(shè)置并按照“全口徑社會(huì)保障支出”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；其三，統(tǒng)一社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)基礎(chǔ)性、兜底性、普惠性、均等化的基本社會(huì)保障要求，在全國范圍內(nèi)對(duì)各保障項(xiàng)目設(shè)置相對(duì)統(tǒng)一或可比的基本待遇清單和支出標(biāo)準(zhǔn)；其四，細(xì)化測度模型來精確計(jì)算社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度，重點(diǎn)規(guī)范因素法中因素的選擇及權(quán)重的分配；最后，定期評(píng)估區(qū)域社會(huì)保障財(cái)政均衡狀況及轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)，改進(jìn)僅基于簡單行政和地理區(qū)劃的區(qū)域比較方式，參照精準(zhǔn)識(shí)別后的地方社會(huì)保障財(cái)政緊迫困難程度來分檔施策。

第四，強(qiáng)化社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的高效管理。社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的最終實(shí)現(xiàn)還需要運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)辦管理的高效配合。盡快完善從政策頒布向立法轉(zhuǎn)化的決策流程，打通社會(huì)保障領(lǐng)域和轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的立法通路；鼓勵(lì)財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國家醫(yī)療保障局、民政部等部門協(xié)同推進(jìn)財(cái)政社會(huì)保障事務(wù)，強(qiáng)化跨區(qū)域、多部門、分類別的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付資源整合，完善社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付從預(yù)算到?jīng)Q算的流程；著力克服“數(shù)據(jù)鴻溝”“信息孤島”等問題，依托大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)打造全國社會(huì)保障公共服務(wù)信息平臺(tái)并納入社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付管理，建立社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和人才培訓(xùn)機(jī)制等，對(duì)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)流、資金流和業(yè)務(wù)流數(shù)據(jù)開展有效監(jiān)測。

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