薛金禮

摘要：當(dāng)前，我國農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化面臨諸多問題，主要表現(xiàn)在：村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費僅能維持村組織的基本運轉(zhuǎn)；競爭性轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資源向少數(shù)富村集中；以縣鄉(xiāng)政府為責(zé)任承擔(dān)主體的農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準化試點超出縣鄉(xiāng)政府財力。解決上述問題，應(yīng)采取的措施是：農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任承擔(dān)主體，從縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移到中央政府，中央政府按照標(biāo)準化公式轉(zhuǎn)移支付，通過壓縮專項轉(zhuǎn)移支付比例獲取資金來源，同時完善農(nóng)村公共服務(wù)訴求真實意愿的表達機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基本公共服務(wù)；轉(zhuǎn)移支付；均等化；公共財政

中圖分類號：F320文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）03-0074-04

國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（下簡稱《規(guī)劃》）設(shè)專章闡述基本公共服務(wù)均等化，《規(guī)劃》提出，“基本公共服務(wù)均等化指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)”，但當(dāng)前“我國基本公共服務(wù)面臨的供給不足和發(fā)展不平衡的矛盾依然十分突出，農(nóng)村基本公共服務(wù)還沒有得到充分保障。長期以來我國實行非均衡的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體面臨嚴重缺位”。[1]而實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，既是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。因此，研究當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化存在的問題和解決路徑，對2020年爭取基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的《規(guī)劃》目標(biāo)，意義重大。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的重點和難點在農(nóng)村，所以，本文擬針對當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)面臨的困境，探討破解困境政策建議的可行方式。

一、農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

2006年完成農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村公共服務(wù)供給機制發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變，政府投資成為農(nóng)村公共服務(wù)的主要來源，“政府投資采取競爭性轉(zhuǎn)移支付與普惠式轉(zhuǎn)移支付兩種主要方式”，[2]前者是以項目制的方式，自下而上申請農(nóng)村公共服務(wù)項目；后者面向所有符合條件的農(nóng)村或農(nóng)民，如村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費、農(nóng)業(yè)綜合補貼、合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村低保、農(nóng)村危房改造等。

以項目制為主要內(nèi)容的競爭性轉(zhuǎn)移支付存在的主要問題是，農(nóng)村需要運作各種外部關(guān)系爭取有限的項目資源，導(dǎo)致公共服務(wù)向富村集中，成為地方政府集中資源打造的亮點和政績，造成的結(jié)果是公共財政資源高度集中，無法實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，而且大多數(shù)項目最終落地的是那些有建設(shè)基礎(chǔ)和一定財力的村莊，導(dǎo)致絕大多數(shù)財力不豐厚的村莊無法實現(xiàn)公共服務(wù)項目落地。自上而下發(fā)包的農(nóng)村公共服務(wù)項目，由于“項目的導(dǎo)入與村莊內(nèi)部真實的公共服務(wù)需求發(fā)生錯位，因此即便項目進入村莊，也有可能因為忽視村莊的自主性和實際的真實需求，從而對村莊造成損害，甚至有可能導(dǎo)致村集體破產(chǎn)和村社會解體”，[3]因此這種競爭性的項目制無法實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，導(dǎo)致“原始公共服務(wù)目標(biāo)的脫靶”。[4]以項目制形式運作的“一事一議”和“一事一議財政獎補”，存在的主要問題，一方面是事難議、議難決、決難行，另一方面盡管從“2008至2012年全國各級財政累計投入一事一議財政獎補資金1697.8億元”，但“到2012年全國開展一事一議籌資籌勞的村占總村數(shù)的比例僅為37.3%”，[5]全國仍有超過60%的村無法通過這種政策安排獲取農(nóng)村基本公共服務(wù)，因此這種運作方式同樣無法實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。就普惠式轉(zhuǎn)移支付來說，這些名目繁多的轉(zhuǎn)移支付對象除村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費外，其他都直接面向農(nóng)民個體，而村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的數(shù)額很低，這筆轉(zhuǎn)移支付僅能保證主要村干部的補貼和村組織基本運轉(zhuǎn)，卻無法提供農(nóng)村亟需的基本公共服務(wù)，導(dǎo)致“村組織作為農(nóng)村公共服務(wù)提供關(guān)鍵性支點的動搖，農(nóng)民陷入自組織的集體化困境”。[4]因此，壯大村組織使之成為農(nóng)村基本公共服務(wù)的關(guān)鍵性支點，是當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的突出問題。

由于當(dāng)前村組織的公共服務(wù)能力存在巨大差異，公共服務(wù)供給狀況差距巨大，少量公共服務(wù)能力強的村組織，獲取了更多的轉(zhuǎn)移支付資源，與農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)漸行漸遠；而更多的村組織受制于財力有限，無法供給農(nóng)村亟需的基本公共服務(wù)?！叭绾卧诠那疤嵯?，幫助農(nóng)村改善公共產(chǎn)品的供給不足，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在為鄉(xiāng)村治理提供物質(zhì)支撐方面最需要的制度創(chuàng)制”，[6]因此，當(dāng)前既有的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機制需要政策創(chuàng)新，既要實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，也要保障村組織長久的公共服務(wù)能力，盡快解決當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)供給面臨的困境。

二、農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的三大困境

1.村組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費無法保障公共服務(wù)能力。稅費改革后政府公共財政對村組織的轉(zhuǎn)移支付，僅限于村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費，農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化卻沒有標(biāo)準化的轉(zhuǎn)移支付，即稅費改革后用村組織轉(zhuǎn)移支付取代了之前制度化的村級三項提留。依據(jù)2009年中辦、國辦發(fā)布的《關(guān)于完善村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制促進村級組織建設(shè)的意見》（下簡稱《意見》），村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要保證村級組織實施村級管理的需要，應(yīng)“主要依靠發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、壯大村集體經(jīng)濟實力、增加村級收入來保障，政府給予適當(dāng)補助”，其目的是確保村級組織正常運轉(zhuǎn)，村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的補助范圍包括村干部報酬（35人）、離任村干部待遇、村辦公經(jīng)費和其他必要支出等。從各地補助金額看，各地補助標(biāo)準差距較大，如四川省2009年村均補助10萬元，江蘇省從2010年起村均12萬元，福建省從2014年起村均不低于8萬元，江西省2010年村均5.4萬元，青海省從2013年起村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費7.5萬元。[7]

這項政策安排確保了村組織的基本運轉(zhuǎn)，但這些標(biāo)準不一的補助僅能維持村組織的基本運轉(zhuǎn)，無法確保村組織的基本公共服務(wù)能力，更無法實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，因為村組織基本公共服務(wù)能力沒有制度化的財力保障，尤其在村組織喪失制度化收入來源的情況下，村組織除少數(shù)財力較好外，大多村組織沒有收入來源，甚至處于零收入的尷尬境地。連運轉(zhuǎn)都普遍困難的村組織自然缺乏提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的能力，無法實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

2.競爭性轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致資源向富村集中。稅費改革后的農(nóng)村公共服務(wù)，政府投入取代之前的村組織成為主要的投入來源，政府供給農(nóng)村公共服務(wù)采取競爭性轉(zhuǎn)移支付和普惠式轉(zhuǎn)移支付方式。從上述分析可知，這兩種轉(zhuǎn)移支付方式都無法實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。競爭性轉(zhuǎn)移支付使得農(nóng)村公共服務(wù)資源向富村集聚，多數(shù)財力困難的村組織難以獲取競爭性轉(zhuǎn)移支付，缺乏提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的能力。普惠式轉(zhuǎn)移支付主要對象是原子化的農(nóng)民個體，而自組織化的農(nóng)民無法供給亟需的農(nóng)村公共服務(wù)?！爸匾恼卫砗蜕鐣卫硇袨椋紤?yīng)當(dāng)有相應(yīng)的標(biāo)準可以遵循，從而切實提升國家治理和社會治理的規(guī)范化和制度化水平；標(biāo)準化是社會現(xiàn)代化的一個基本要素，與國家治理的現(xiàn)代化密不可分”，[8]要實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，需用標(biāo)準化公式取代以競爭性轉(zhuǎn)移支付為主的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方式，從而實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化。

3.農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準化試點的困境。農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準化試點已寫入2014年的中央一號文件，但從已采取的農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準化試點措施看，由于存在以下兩方面的問題，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)均等化目標(biāo)仍難以實現(xiàn)，甚至?xí)U大現(xiàn)有的農(nóng)村基本公共服務(wù)不均現(xiàn)象。

其一是均等化的推進機制仍以傳統(tǒng)的競爭性項目制為主要方式，如國務(wù)院農(nóng)村綜合改革小組辦公室主任王衛(wèi)星指出，“各級相關(guān)職能部門負責(zé)相應(yīng)項目的組織和指導(dǎo)工作，包括項目申報、項目建設(shè)的管理和指導(dǎo)”，通過傳統(tǒng)的競爭性項目制實現(xiàn)“建立農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準化合作推進機制”的目標(biāo)。而競爭性項目制的后果是資源向富村集中，與均等化目標(biāo)漸行漸遠。

其二是農(nóng)村公共服務(wù)均等化的職能承擔(dān)主體是縣鄉(xiāng)政府?！霸圏c以縣市政府為承擔(dān)實施單位，縣市各相關(guān)職能部門根據(jù)職能定位和工作任務(wù)，分工協(xié)作，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政收入水平，具體制定與當(dāng)?shù)匕l(fā)展相適應(yīng)的標(biāo)準體系?！盵9]這意味著縣市以下政府（主要是縣鄉(xiāng)政府）是農(nóng)村公共服務(wù)均等化的責(zé)任主體。由于縣鄉(xiāng)政府財力弱小、支出責(zé)任龐雜且各地財力差距大，因此完成農(nóng)村公共服務(wù)均等化的任務(wù)超出了縣鄉(xiāng)政府能力，為完成上級政府布置的農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化任務(wù)，其必然會采取一些對策以完成任務(wù)，如集中資源打造政績亮點，在上級驗收時去集中資源打造的亮點村現(xiàn)場驗收等，因此無法實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

從上述當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)面臨的困境看，要實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，需要在現(xiàn)有政策安排的基礎(chǔ)上，進行必要的政策創(chuàng)新，以達到2020年基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的《規(guī)劃》目標(biāo)。

三、實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的建議

1.政策創(chuàng)新要彌補現(xiàn)有政策安排的不足。要實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，需要彌補農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的公共財政缺位，這需要至少從兩方面克服現(xiàn)有政策安排的不足：其一，擺脫以項目制實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的傳統(tǒng)做法，大大降低項目制在農(nóng)村公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付中的比例，代之以可操作的標(biāo)準化的因素測算法，對所有村組織的基本公共服務(wù)通過轉(zhuǎn)移支付予以長期的保障；其二，要根據(jù)財力和事權(quán)對等的原則，將農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任承擔(dān)主體，從當(dāng)前的縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移到中央政府。一方面這符合十八屆三中全會《決定》規(guī)定的原則：“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任”，畢竟中央政府集中了一半左右財力，而“中央財政本級支出只占全國總支出15%”。[10]另一方面在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，超出了地域性而具有全國性特點，根據(jù)當(dāng)前中央和地方財力與支出責(zé)任的現(xiàn)狀，由中央政府承擔(dān)農(nóng)村基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付職能，改變當(dāng)前把支出責(zé)任推給財力弱小、支出責(zé)任龐雜、財力差距大的縣鄉(xiāng)政府的現(xiàn)狀，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

2.在法律中明確農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的各級政府責(zé)任。從世界范圍內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)供給的模式看，雖然各個國家向農(nóng)村供給公共服務(wù)的范圍不盡相同，但面向農(nóng)村的基本公共服務(wù)一般都按照明確的法律規(guī)定，由各級政府共同提供。各個國家向農(nóng)村提供公共服務(wù)有兩個共同的特點：一是向農(nóng)村供給基本公共服務(wù)的范圍，尤其是基本的社會性服務(wù)項目大體相同；二是各個國家的政府面向農(nóng)村居民提供的公共服務(wù)，在范圍和具體內(nèi)容上與面向城鎮(zhèn)居民提供的公共服務(wù)鮮有區(qū)別，各級政府農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任劃分和經(jīng)費保障，在憲法或有關(guān)法律中有明確的規(guī)定。而我國關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)的供給職責(zé)和經(jīng)費保障，迄今并沒有具體的憲法或法律規(guī)定。為實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)借鑒域外做法，在法律中明確農(nóng)村基本公共服務(wù)的各級政府責(zé)任。

3.協(xié)調(diào)解決農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的資金來源。農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的支出責(zé)任轉(zhuǎn)移到中央政府后，在中央政府的財政大盤子里如何安排呢？假如以每年村均轉(zhuǎn)移支付30萬元算，全國60多萬個村的轉(zhuǎn)移支付超過1800億元。其實中央政府并不需要專門從財政盤子中切這么一塊出來，只需要對現(xiàn)有的農(nóng)村公共服務(wù)供給方式進行必要的調(diào)整即可?！爸醒敫鞑块T掌握專項轉(zhuǎn)移支付項目發(fā)包的支配權(quán)，中央的一些部、委、辦手中掌握著大量的專項資金，擁有資源的配置權(quán)，僅與社會主義新農(nóng)村建設(shè)有關(guān)的項目就高達94項”，[3]因此，農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的支出責(zé)任轉(zhuǎn)到中央政府后，所需經(jīng)費可從壓縮不同部、委、辦掌握的項目中來。當(dāng)前以項目制運作的一事一議財政獎補資金，應(yīng)歸并到農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付中，其它面向農(nóng)村公共服務(wù)供給的大多項目也要歸并。

2015年2月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》明確要求，“清理整合專項轉(zhuǎn)移支付；逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付；建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上?！备鶕?jù)這個政策規(guī)定，本文提出壓縮專項支付比例作為農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付的資金來源，具有一定的可行性。

4.以統(tǒng)一明確的轉(zhuǎn)移支付公式確定農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付金額。農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付，是否要對全國60多萬個村組織劃定同樣的標(biāo)準？對此，成都市作為全國僅有的兩家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之一，在村組織公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付方面做出了大膽探索，但其無論窮富一律40萬元專項資金的做法卻不利于農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化。對村組織公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付，不能實行全國一致的標(biāo)準，需要確定一些主要的相關(guān)因素，如村集體收入狀況、人口數(shù)量、是否連片特困地區(qū)等，不同關(guān)鍵因素設(shè)定合適的權(quán)重，根據(jù)這些因素和指標(biāo)權(quán)重，設(shè)定村組織公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的公式?？傇瓌t是村集體收入低、人口數(shù)量大、連片特困地區(qū)等因素的村組織，公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額大。在統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付公式下，中央政府對村組織公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付，能避免富村獲取更多資源的不合理現(xiàn)狀，限制政府部門的相關(guān)工作人員在項目審批中的巨大自由裁量權(quán)，同時也有利于政府部門簡政放權(quán)和廉政建設(shè)。

從國際范圍看，政府對全國范圍內(nèi)無論城鄉(xiāng)實行無差別的均等化公共服務(wù)，用統(tǒng)一明確的公式進行轉(zhuǎn)移支付是比較普遍的現(xiàn)象，如德國國民無論其生活在德國的哪個地區(qū)，都有權(quán)利享受基本相同的公共設(shè)施和服務(wù)，政府通過財政轉(zhuǎn)移支付把《基本法》規(guī)定的“公民生存條件一致性”原則貫徹到實處。德國農(nóng)村的公共事業(yè)項目所需資金全部由政府預(yù)算保障，由聯(lián)邦政府或州政府委托地方政府實施的項目，相關(guān)全部支出以上級專項轉(zhuǎn)移支付的方式保障；法律規(guī)定屬于地方政府承擔(dān)的公共事業(yè)建設(shè)支出，由各級政府共同承擔(dān)，對地方政府的轉(zhuǎn)移支付按照既定的明確公式統(tǒng)一為地方撥付資金。當(dāng)前我國“財政收入向上級政府特別是中央與省政府集中，但在具體的財政支出責(zé)任分配方面卻無相應(yīng)的法律規(guī)范，在農(nóng)村公共服務(wù)供給上沒有清楚明確的公式或規(guī)章可循”，[11]而通過上下級之間黨政系統(tǒng)層層向下轉(zhuǎn)移支出責(zé)任，則是一個比較普遍的現(xiàn)象。如此導(dǎo)致財力最為薄弱的基本政府實際承擔(dān)了遠超自身財力的財政支出責(zé)任，這是農(nóng)村基本公共服務(wù)難以保障的重要原因。

當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)支出責(zé)任需要用統(tǒng)一明確的轉(zhuǎn)移支付公式，為村組織公共服務(wù)供給提供可預(yù)期的法定化保障。農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化應(yīng)完全由政府預(yù)算提供，由當(dāng)前財政僅保障村組織正常運轉(zhuǎn)，擴大到保障農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，依據(jù)標(biāo)準化公式實行無差別、無條件的轉(zhuǎn)移支付，從而改變當(dāng)前財力層層上收、支出責(zé)任層層下移的有悖職能法定的混亂狀況。

5.完善農(nóng)村公共服務(wù)訴求表達機制。村組織基本公共服務(wù)的財政轉(zhuǎn)移支付，雖從政策上確保了村組織的公共服務(wù)能力，但卻未必一定能實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。從外部導(dǎo)入的財政資源需要結(jié)合農(nóng)村公共服務(wù)訴求的真實表達，才能確保村組織提供的基本公共服務(wù)真正符合農(nóng)民的意愿。農(nóng)民通過何種方式準確表達集體場域下的公共服務(wù)訴求，這涉及 “改善鄉(xiāng)村治理機制”問題?！案蝗酥未濉焙汀熬S持會”是當(dāng)前村民自治實踐的兩種典型樣態(tài)，這兩種樣態(tài)下村組織的主要職能是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的指標(biāo)任務(wù)。其實并非僅僅東部地區(qū)的村組織屬于“富人治村”的樣態(tài)，在中西部地區(qū)的村組織同樣具有這個特點，或者說，中西部地區(qū)的村組織兼具“維持會”和“富人治村”兩個特征，只是“富人治村”在東部地區(qū)更加明顯而已。無論是“富人治村”的東部還是兼具兩種特征的中西部村組織，在改善鄉(xiāng)村治理機制方面存在一個共同的問題：村莊內(nèi)部的民主資源有待開發(fā)，應(yīng)通過發(fā)揮民主調(diào)動起村民參與村莊治理的積極性。在這個基礎(chǔ)上，才能建立起集體場域下公共服務(wù)訴求的準確表達機制，從外部導(dǎo)入的財政轉(zhuǎn)移支付資源才能真正起到作用。

國內(nèi)一些地方在農(nóng)民公共服務(wù)訴求表達方面進行了探索，如成都市采用村民議事會的做法，在把村莊公共服務(wù)納入公共財政的同時，試圖建立起農(nóng)民公共服務(wù)訴求表達機制，通過層層選代表組成村民議事會，討論村莊的公共服務(wù)需求。雖然存在一些問題，如議事會成員積極性不高、議事要補助、村民對與自己切身利益不相關(guān)的公共事務(wù)漠不關(guān)心等，[12]但總體看取得了一些成效。亞里士多德說，凡為最大多數(shù)人所共有的東西最不為人所關(guān)心，因此農(nóng)民公共服務(wù)訴求的準確表達需要建立在這個客觀基礎(chǔ)上，比如每戶可以提出一個自己認為最迫切解決的公共服務(wù)事項，一個幾百戶的村匯總后，可以村民議事會或村民大會的方式投票，票多者可列為村組織供給的公共服務(wù)事項，這樣既順應(yīng)了村民只關(guān)心自己切身利益的客觀現(xiàn)實，也能比較好地體現(xiàn)民意。因此根據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的客觀特點和存在問題，需要通過發(fā)揮農(nóng)村民主調(diào)動村民表達真實公共服務(wù)訴求的積極性，放手讓農(nóng)戶自己來表達所認為最需要供給的公共服務(wù)，再通過票決的方式選擇村組織提供的公共服務(wù)事項。只有基于真實民意基礎(chǔ)上的農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化，才是有效的公共服務(wù)供給。

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