摘要：虛擬貨幣是數(shù)字科技與金融市場(chǎng)深度融合的產(chǎn)物，區(qū)塊鏈技術(shù)在變革傳統(tǒng)支付結(jié)算形式的同時(shí)，也引發(fā)了市場(chǎng)監(jiān)管難題。我國(guó)虛擬貨幣交易監(jiān)管體系尚不健全，法律規(guī)范缺位，監(jiān)管理念陳舊，技術(shù)手段落后等問題使得現(xiàn)有政策制度無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)情形，亟待立法者予以有力回應(yīng)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下市場(chǎng)規(guī)制法的價(jià)值理念是促進(jìn)金融創(chuàng)新與交易安全的協(xié)調(diào)發(fā)展，若要實(shí)現(xiàn)這一治理目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)著手制訂“虛擬貨幣交易法”，厘清虛擬貨幣的法律性質(zhì)，明確交易買賣、支付結(jié)算和代幣發(fā)行等活動(dòng)的具體規(guī)則。建立系統(tǒng)性交易監(jiān)管機(jī)制，統(tǒng)籌部門行政職權(quán)，提升虛擬貨幣交易監(jiān)管法治水平。

關(guān)鍵詞：虛擬貨幣;區(qū)塊鏈;金融創(chuàng)新;監(jiān)管模式;法治完善

中圖分類號(hào)：D922.28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A"文章編號(hào)：1007-2101（2025）02-0099-10

一、引言

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)科技蓬勃發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)促使貨幣流通場(chǎng)域由傳統(tǒng)線下模式轉(zhuǎn)向虛擬線上空間，推動(dòng)金融市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迭代升級(jí)。自中本聰2009年創(chuàng)建第一代公鏈系統(tǒng)后，多種虛擬貨幣的身影相繼出現(xiàn)在社會(huì)公眾視野之中，以區(qū)塊鏈技術(shù)為依托的虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)應(yīng)運(yùn)而生并受到各類市場(chǎng)參與主體青睞。根據(jù)權(quán)威區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)庫Etherscan統(tǒng)計(jì)，截至目前僅基于以太坊上ERC-20標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)的熱門代幣合約就達(dá)到1 275種①，各類交易平臺(tái)機(jī)構(gòu)開立賬戶超過1億個(gè)[1]，可見虛擬貨幣已經(jīng)成為全球支付結(jié)算貿(mào)易中不可或缺的重要部分。

高新科技的創(chuàng)新發(fā)展往往伴隨著未知風(fēng)險(xiǎn)。雖然與現(xiàn)有支付結(jié)算方式相比，虛擬貨幣“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的交易形式具有成本低廉、程序簡(jiǎn)便、私密性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，但其“去中心化”結(jié)構(gòu)特征卻顛覆了以中央銀行為核心的貨幣運(yùn)行體系，制造貨幣流通監(jiān)管真空地帶，由此引發(fā)的制度漏洞極易被不法分子利用。為有效防范虛擬貨幣商業(yè)活動(dòng)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從2013年開始，中國(guó)人民銀行、工業(yè)和信息化部、最高人民法院等部門相繼聯(lián)合出臺(tái)多項(xiàng)政策文件，旨在加強(qiáng)對(duì)虛擬貨幣交易、投資和融資等活動(dòng)的監(jiān)管力度。然而，作為宏觀制度導(dǎo)向的公共政策存在制定主體各異、規(guī)范文本模糊、解釋規(guī)則不明等諸多問題，終究不能替代制定法的社會(huì)治理效能，在現(xiàn)有政策尚未升格為法律法規(guī)之前，各部門只能根據(jù)對(duì)政策意涵的當(dāng)然理解作出判斷，相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期處于含混狀態(tài)。

基于上述思考，本文希望通過對(duì)既有政策文件及其施行效果作出評(píng)析，探究監(jiān)管實(shí)踐中的漏洞缺失與價(jià)值背離，提出虛擬貨幣交易治理體系的完善建議，以期為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)提供借鑒。

二、虛擬貨幣的概念內(nèi)涵與政策沿革

目前我國(guó)官方層面尚未統(tǒng)一虛擬貨幣概念內(nèi)涵和屬性分類，已有政策文件和裁判文書分別采用如“法定數(shù)字貨幣”“電子貨幣”“加密貨幣”和“虛擬貨幣”等不同稱謂，這反映出社會(huì)各界對(duì)虛擬貨幣性質(zhì)的重大認(rèn)識(shí)分歧。因此，澄清虛擬貨幣的基本內(nèi)涵，是構(gòu)建全面高效交易監(jiān)管體系的邏輯起點(diǎn)。

（一）概念界定與辨析

虛擬貨幣本身是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，從字面意思上看，“虛擬”是指訴諸于實(shí)物，以電子化技術(shù)呈現(xiàn)內(nèi)容的特殊表達(dá)形式，據(jù)此理解，一切借助網(wǎng)絡(luò)形式發(fā)行、存儲(chǔ)和轉(zhuǎn)移的貨幣如數(shù)字人民幣、虛擬游戲幣和加密數(shù)字貨幣，似乎均可稱作虛擬貨幣。然而，如果在這樣不加限定的前提下討論，不同學(xué)者便會(huì)從多種角度作出分類，造成數(shù)字貨幣、虛擬貨幣和加密貨幣概念的交叉混用，[2]最終導(dǎo)致觀點(diǎn)爭(zhēng)議。[3-4]有鑒于此，結(jié)合本文監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建的基本立場(chǎng)，筆者決定圍繞數(shù)字貨幣的底層運(yùn)行邏輯差異，從貨幣監(jiān)管模式這一角度出發(fā)進(jìn)行概念界定。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制下，中央銀行通常會(huì)被賦予一國(guó)貨幣金融管理體系的中樞地位，履行調(diào)節(jié)控制貨幣、信用活動(dòng)職責(zé)。進(jìn)入遠(yuǎn)程支付時(shí)代，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域貨幣流通狀況的實(shí)時(shí)掌控，監(jiān)管部門將市場(chǎng)用戶數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于一個(gè)或者幾個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上，通過監(jiān)測(cè)核心節(jié)點(diǎn)了解貨幣總量變化，形成統(tǒng)一集中的電子化交易系統(tǒng)，這樣的監(jiān)管機(jī)制被稱作中心化管理。數(shù)字人民幣就是運(yùn)行在中心化監(jiān)管模式下的貨幣種類，根據(jù)中國(guó)人民銀行2021年發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字人民幣的研發(fā)進(jìn)展白皮書》，數(shù)字人民幣是一種發(fā)行、流通管理機(jī)制與實(shí)物人民幣一致，但以數(shù)字形式實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)移的貨幣，二者具有同等法律地位和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。②由此可知，數(shù)字人民幣只是在形式上改變了紙質(zhì)貨幣的實(shí)體化呈現(xiàn)，并未突破法定貨幣調(diào)節(jié)機(jī)制和中心化管理模式，和紙質(zhì)人民幣不存在本質(zhì)差別。與之相似，虛擬游戲幣是網(wǎng)絡(luò)游戲平臺(tái)發(fā)行的交易媒介，僅能在特定場(chǎng)域范圍內(nèi)通過法定貨幣完成單向兌換，用于玩家購買指定電子服務(wù)和虛擬商品，屬于中心化管理模式下的次級(jí)數(shù)字代幣。

與法定數(shù)字貨幣不同，具有加密技術(shù)的虛擬貨幣是大數(shù)據(jù)編程、密碼算法和區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于電子金融領(lǐng)域的產(chǎn)物，其發(fā)行主體依托去中心化數(shù)據(jù)庫采取全網(wǎng)節(jié)點(diǎn)記賬與核賬，每次記賬形成一個(gè)新區(qū)塊，每個(gè)區(qū)塊中存在一個(gè)節(jié)點(diǎn)打包，該節(jié)點(diǎn)經(jīng)哈希算法判定有效傳至公網(wǎng)，產(chǎn)生新的虛擬貨幣并添至上個(gè)區(qū)塊的尾部予以記錄，據(jù)此形成的以時(shí)間順序?yàn)榛鶞?zhǔn)的賬本鏈條為區(qū)塊鏈，[5]整個(gè)記賬過程也被稱為“挖礦”。由于不存在發(fā)行主體資格限制，中央銀行無法將加密貨幣納入集中監(jiān)管體系，也就不能適時(shí)增減市場(chǎng)供求總量以調(diào)節(jié)貨幣價(jià)格，這種去中心化的運(yùn)行模式導(dǎo)致加密貨幣的價(jià)值錨定屬性并不明顯，更易受交易者共識(shí)、投資情緒、未來預(yù)期等因素的影響，幣值時(shí)常出現(xiàn)暴漲或暴跌的巨大波動(dòng)。僅以比特幣為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年比特幣價(jià)格由年初47 827.3美元跌至年末16 628.9美元，整體下跌了65％，且全年漲跌幅超過10%的共有九個(gè)月，而在2023年中，比特幣全年上漲幅度又達(dá)160％以上，最高一度觸及44 705.5美元，用“過山車”來形容這種波動(dòng)趨勢(shì)十分貼切③。

除了發(fā)行環(huán)節(jié)不受約束外，加密貨幣流通交易也難以得到管控。當(dāng)前加密貨幣交易形式主要分為“鏈上交易”和“鏈外交易”，前者通過軟件程序創(chuàng)建線上域名，幫助用戶以匿名身份在區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)的公共分類賬上進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易，具有高度自治和完全去中心化的特征。后者依托“閃電網(wǎng)絡(luò)”和“以太坊”等中介平臺(tái)，將部分交易流程從區(qū)塊鏈生態(tài)系統(tǒng)中轉(zhuǎn)移出來，經(jīng)平臺(tái)收集整合數(shù)據(jù)后再次寫入?yún)^(qū)塊鏈中。具體來說，交易者需在平臺(tái)創(chuàng)立支付渠道連接買賣雙方，隨后將虛擬貨幣轉(zhuǎn)入平臺(tái)控制的“托管賬戶”，平臺(tái)通過保持區(qū)塊鏈部分節(jié)點(diǎn)的流動(dòng)性來提供支付中轉(zhuǎn)服務(wù)，對(duì)參與用戶信息進(jìn)行登記，根據(jù)雙方合意收取部分保證金或進(jìn)行財(cái)產(chǎn)抵押。[6]雖然“鏈外交易”可以通過平臺(tái)獲取交易活動(dòng)的資金流水和主體信息，并在一方違約后強(qiáng)制執(zhí)行抵押清償?shù)荣r付流程，較“鏈上交易”去中心化程度略弱，但本質(zhì)上仍是借助民間平臺(tái)簽訂次級(jí)交易協(xié)議，創(chuàng)建官方無法監(jiān)管的私密支付路徑。

可以看到，加密貨幣作為一種新型貨幣形式，不僅具有傳統(tǒng)虛擬貨幣“非法償性”“可編程性”等性質(zhì)特征，還在運(yùn)行和交易中應(yīng)用了加密技術(shù)，因而具備去中心化的程序運(yùn)行邏輯，由此衍生出的發(fā)行、流轉(zhuǎn)制度突破了主權(quán)國(guó)家對(duì)貨幣價(jià)值的信用背書，這種顛覆傳統(tǒng)觀念的商品屬性符合社會(huì)公眾對(duì)虛擬貨幣的創(chuàng)新價(jià)值認(rèn)知。因此，筆者認(rèn)為將“非有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)行的，存續(xù)于區(qū)塊鏈、加密協(xié)議等技術(shù)層級(jí)上的加密貨幣”作為本文虛擬貨幣的指涉對(duì)象更為貼切。

（二）政策沿革梳理

借助自身匿名性和非法償性優(yōu)勢(shì)，虛擬貨幣交易游離于金融監(jiān)管體系與民間商業(yè)活動(dòng)，不斷擠壓法定貨幣在國(guó)家支付結(jié)算體系中的空間，這種不加約束的私權(quán)嚴(yán)重挑戰(zhàn)了官方信用貨幣制度，引發(fā)世界各國(guó)關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)的密切關(guān)注。目前我國(guó)尚未出臺(tái)相應(yīng)法律或行政法規(guī)，各部門多采取政策發(fā)布形式規(guī)制虛擬貨幣交易活動(dòng)。

2013年12月，為抑制比特幣及其衍生產(chǎn)品的炒作行為，中國(guó)人民銀行、工業(yè)和信息化部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》（下文稱《13通知》），在加強(qiáng)對(duì)比特幣交易網(wǎng)站管理的同時(shí)向社會(huì)公眾進(jìn)行必要的投資風(fēng)險(xiǎn)提示，尤其指出比特幣屬于一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣同等的法律地位，不應(yīng)在貨幣市場(chǎng)上流通。在接下來的幾年中，虛擬貨幣代幣發(fā)行（ICO）活動(dòng)風(fēng)靡全球，中國(guó)人民銀行、中央網(wǎng)信辦等部門遂于2017年發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》（下文稱《17公告》），將代幣發(fā)行認(rèn)定為非法公開融資行為，嚴(yán)禁任何組織和個(gè)人開展有關(guān)虛擬貨幣融資交易的金融業(yè)務(wù)。2018年8月，原銀保監(jiān)會(huì)、公安部等五部門再次發(fā)布《關(guān)于防范以 “虛擬貨幣”“區(qū)塊鏈”名義進(jìn)行非法集資的風(fēng)險(xiǎn)提示》，重申代幣發(fā)行融資行為的違法本質(zhì)，呼吁社會(huì)公眾理性看待區(qū)塊鏈技術(shù)?？梢钥吹剑藭r(shí)我國(guó)對(duì)境內(nèi)虛擬貨幣交易活動(dòng)的態(tài)度仍屬較為謹(jǐn)慎，除代幣發(fā)行活動(dòng)被明令禁止外，其他商業(yè)行為尚未定性非法。

隨后政策開始逐漸收緊。2019年12月，北京金融監(jiān)督管理局聯(lián)合多部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步防范“虛擬貨幣”交易活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)提示》，要求金融監(jiān)管部門、網(wǎng)信部門和公安部門持續(xù)打擊虛擬貨幣交易和代幣發(fā)行，嚴(yán)禁在京機(jī)構(gòu)和人員開展虛擬貨幣交易活動(dòng)。2021年3月，中國(guó)人民銀行重慶營(yíng)業(yè)管理部等部門發(fā)布《關(guān)于謹(jǐn)防虛擬貨幣交易活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)提示》，禁止任何組織和個(gè)人從事虛擬貨幣代幣發(fā)行、法幣兌換、貨幣定價(jià)和信息中介等業(yè)務(wù)。2021年9月，中國(guó)人民銀行聯(lián)合最高人民法院、公安部等部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險(xiǎn)的通知》（下文稱《21通知》），將虛擬貨幣業(yè)務(wù)活動(dòng)明確定性為非法金融活動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)境外交易所通過互聯(lián)網(wǎng)向我國(guó)境內(nèi)居民提供服務(wù)的同屬違法行為。同年，國(guó)家發(fā)展改革委等部門發(fā)布《關(guān)于整治虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)的通知》，嚴(yán)禁新增虛擬貨幣“挖礦”項(xiàng)目建設(shè)并對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目實(shí)行整改淘汰，最終達(dá)到存量項(xiàng)目有序退出的目標(biāo)。

三、虛擬貨幣交易監(jiān)管困境的多維剖析

從有限承認(rèn)虛擬貨幣的商品屬性，到嚴(yán)厲打擊貨幣發(fā)售、代幣發(fā)行、衍生品交易活動(dòng)，我國(guó)對(duì)虛擬貨幣監(jiān)管呈現(xiàn)出由謹(jǐn)慎防范到積極打壓的態(tài)度轉(zhuǎn)變，這無疑是行政部門出于維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的考慮。然而，“以政代法”的治理舉措并未根治虛擬貨幣交易過程中的各類難題，反而加劇了現(xiàn)實(shí)矛盾和法律風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政策治理模式的合法性審視

以規(guī)范視角審視政策，就要分析虛擬貨幣監(jiān)管政策應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)治理的合法性和可行性。現(xiàn)階段我國(guó)虛擬貨幣治理實(shí)踐更多有賴于自上至下的政策驅(qū)動(dòng)，權(quán)力機(jī)關(guān)履行職責(zé)時(shí)多將《13通知》《17公告》以及《21通知》等作為執(zhí)法依據(jù)，但從法律效力上看，上述文件均為中國(guó)人民銀行、原銀保監(jiān)會(huì)為首的多部門聯(lián)合發(fā)布，且未經(jīng)過嚴(yán)格立法程序?qū)徍?，沒有在文件中載明公布日期、施行期限等信息，不符合《規(guī)章制定程序條例》對(duì)部門規(guī)章制定的要求，因此更宜視為行政機(jī)關(guān)履職過程中形成的規(guī)范性文件。根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，在沒有法律或行政法規(guī)授權(quán)的情況下，部門規(guī)章設(shè)定的事項(xiàng)不得減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，而如今人民法院卻依據(jù)比規(guī)章效力更低的規(guī)范性文件作出裁判，無疑在司法程序上存在重大瑕疵，恐會(huì)受到關(guān)于合法性審查的諸多詰問。

除了形式正當(dāng)性存疑外，“以政代法”模式也并未取得良好的實(shí)踐效果。雖然規(guī)范性文件適用流程簡(jiǎn)便且富有彈性，能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)科技發(fā)展帶來的現(xiàn)實(shí)困境，但其抽象概括的敘述方式也更容易產(chǎn)生概念的模糊地帶，嚴(yán)重?fù)p害法律規(guī)范的確定性和可預(yù)測(cè)性。由于缺乏法律和司法解釋進(jìn)一步闡明概念釋義，執(zhí)法者對(duì)政策內(nèi)容的解讀受到利益相關(guān)者角色、偏好和場(chǎng)景環(huán)境等因素影響[7]，在解釋形式和解釋方式上產(chǎn)生較大隨機(jī)性。例如，同樣是基于《13通知》和《17公告》等文件內(nèi)容，各地對(duì)比特幣性質(zhì)界定、合同糾紛處理和交易平臺(tái)整治等問題的裁判意見竟截然不同，有關(guān)虛擬貨幣的監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一直趨于模糊。

（二）司法實(shí)踐中的裁判爭(zhēng)議

《13通知》《17公告》等行政文件傳遞出執(zhí)法部門消極保守的監(jiān)管理念，這種態(tài)度在《21通知》全面禁止虛擬貨幣業(yè)務(wù)活動(dòng)達(dá)到頂峰。不過，我國(guó)境內(nèi)相關(guān)交易是否因政策禁令完全陷入停滯呢？筆者選取了比特幣作為考察樣本，在“北大法寶”案例數(shù)據(jù)庫中以“全文：比特幣；時(shí)間：2016.1.1—2021.12.31”為條件進(jìn)行檢索，旨在考察政策頒布前后幾年中虛擬貨幣案件的數(shù)量變化。根據(jù)檢索結(jié)果，2016年涉及比特幣刑事案件為39起，民事案件為18起；2017年刑事案件為72起，民事案件為41起；2018年刑事案件182起，民事案件141起；2019年刑事案件314起，民事案件384起；2020年刑事案件515起，民事案件535起；2021年刑事案件350起，民事案件424起。由此可見，盡管我國(guó)現(xiàn)階段存在取締虛擬貨幣的政策導(dǎo)向，但無法真正杜絕虛擬貨幣融資投資、買賣流通等交易往來，比特幣刑事犯罪與民事糾紛的發(fā)案率仍處于上升趨勢(shì)。

逐年增長(zhǎng)的案件數(shù)量不僅加重了司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)壓力，也為案件裁判帶來了眾多疑難。長(zhǎng)期以來，有關(guān)虛擬貨幣盜竊行為評(píng)價(jià)、融資交易合法性和商業(yè)合同有效性等問題一直是審判中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，這背后反映出的深層問題是對(duì)虛擬貨幣本質(zhì)屬性的認(rèn)知差異。由于各地人民法院對(duì)現(xiàn)有政策內(nèi)容的解讀存在分歧，虛擬貨幣在不同裁判文書中被賦予了多重屬性。

例如在“趙某盜竊案”中，二審法院法官認(rèn)為，行為人盜竊虛擬貨幣的行為屬于非法獲取計(jì)算機(jī)系統(tǒng)數(shù)據(jù)而非盜竊公私財(cái)物，遂撤銷一審法院關(guān)于盜竊罪的判決，改判趙某構(gòu)成非法獲取計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)罪。

相反，在“羅業(yè)菂盜竊案”和“李楠盜竊案”中，法院認(rèn)為雖然《17公告》否定了虛擬貨幣的貨幣屬性，明確禁止虛擬貨幣融資活動(dòng)，但卻未禁止私人間使用虛擬貨幣或法定貨幣進(jìn)行買賣交易，鑒于虛擬貨幣仍是凝結(jié)勞動(dòng)力價(jià)值的特殊商品，需要以金錢作為對(duì)價(jià)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，其仍符合刑法規(guī)范意義上的財(cái)物屬性，能夠作為盜竊罪的客體對(duì)象。④可以看到，上述三個(gè)案例均實(shí)施了偷盜虛擬貨幣的客觀行為，卻被認(rèn)定為不同罪名，這造成同案異判、同案異罰的情況屢有發(fā)生。

（三）金融監(jiān)管層面的風(fēng)險(xiǎn)隱憂

金融創(chuàng)新是對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管制度的發(fā)展和改革，這種改革不僅能夠提升金融工具的商業(yè)服務(wù)效率，也有效規(guī)避甚至突破了既有法律規(guī)則，帶來規(guī)范與現(xiàn)實(shí)間的劇烈沖突。目前虛擬貨幣的性質(zhì)定位不明正是法律規(guī)范滯后資本市場(chǎng)的表象反映，面對(duì)這一監(jiān)管困境，當(dāng)前我國(guó)尚未探索出高效治理的途徑和方法，而是傾向于采取行政手段禁止虛擬貨幣交易活動(dòng)。

官方層面的定位模糊與民間層面的高速發(fā)展造成治理現(xiàn)狀的極度割裂。早期虛擬貨幣市場(chǎng)規(guī)模和資金總量較少，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響微乎其微，即使存在運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)也很難對(duì)金融系統(tǒng)產(chǎn)生干擾。但隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市場(chǎng)中貨幣種類和交易機(jī)構(gòu)逐漸增多，各式各樣的融資、投資項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)。

2021年我國(guó)虛擬貨幣行業(yè)總投融資金額高達(dá)268.09億元人民幣；截至2022年5月，我國(guó)虛擬貨幣行業(yè)共發(fā)生投融資事件606起，其中投資金額最大的事件為Fireblocks收到的F輪，金額為5.5億美元。⑤這些融資活動(dòng)打破了傳統(tǒng)貨幣支付場(chǎng)域間的物理界限，為規(guī)模化跨境資本流動(dòng)提供新型渠道，便利不法分子假借募集資金之名，繞過交易預(yù)警機(jī)制將海外資本轉(zhuǎn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。此時(shí)，試圖將資金流動(dòng)控制在線性路徑的傳統(tǒng)監(jiān)管手段已不再奏效，若延續(xù)既有政策恐會(huì)迫使民間資產(chǎn)大量外流，擾亂貨幣支付結(jié)算體系，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)虛擬貨幣活動(dòng)的全面禁止也影響了交易人員的信賴?yán)?。首先，?dāng)嚴(yán)格的管控政策將交易活動(dòng)由公眾視野推向灰色地帶時(shí)，虛擬貨幣的償付性就從法律賦予變?yōu)樗饺四J(rèn)，原本具有很大盲目性和投機(jī)性的幣值進(jìn)一步脫離理性市場(chǎng)模型，成為莊家和機(jī)構(gòu)肆意操控的對(duì)象，金融監(jiān)管部門由此喪失了危機(jī)處置的主動(dòng)權(quán)。其次，虛擬貨幣技術(shù)研發(fā)與算力支撐需要高昂成本來維系，為獲取高額回報(bào)，部分商家時(shí)常利用法律漏洞對(duì)交易者進(jìn)行“數(shù)字剝削”，礙于現(xiàn)有法律未對(duì)交易主體和交易平臺(tái)的權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定，相關(guān)流程缺乏履約保障與糾紛補(bǔ)償機(jī)制，交易者恐會(huì)面臨投訴無門的悲慘境地。最后，官方對(duì)虛擬貨幣法律屬性不置可否的態(tài)度在一定程度上阻礙了資本市場(chǎng)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在沒有健全制度保障的前提下，商業(yè)銀行無法開辟類似存款保險(xiǎn)的資產(chǎn)保險(xiǎn)形式或建立信貸衍生品，為客戶提供次級(jí)安全保障和套期保值對(duì)沖，區(qū)塊鏈交易的風(fēng)險(xiǎn)不可控特性凸顯。

總而言之，隨著時(shí)間的推移，虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步擴(kuò)散，危及我國(guó)金融市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。

四、虛擬貨幣成文法規(guī)制的正當(dāng)性考察

人類金融史每一次重大變革都離不開科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新推動(dòng)，伴隨著區(qū)塊鏈、云存儲(chǔ)、大數(shù)據(jù)計(jì)算等技術(shù)在貨幣支付領(lǐng)域的普及，虛擬貨幣正在以驚人的速度重塑金融行業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。對(duì)于這一新興事物，是頒布禁令予以全面廢止，還是采取成文法規(guī)制的監(jiān)管形式，尋求金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防控間的價(jià)值平衡，成為各國(guó)政府面臨的重要抉擇。

（一）監(jiān)管理念：虛擬貨幣交易合法化的價(jià)值權(quán)衡

1.我國(guó)“一刀切”監(jiān)管理念的治理偏差

市場(chǎng)規(guī)制法的根本目標(biāo)是維護(hù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，秩序價(jià)值是構(gòu)建金融監(jiān)管體系的首要指導(dǎo)思想，它包含了效率、公平、安全、收益等子價(jià)值追求，[8]當(dāng)新興技術(shù)突破傳統(tǒng)金融體系促使市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化提升時(shí)，原有秩序觀念下的多元價(jià)值組合被徹底打破，監(jiān)管者必須結(jié)合形勢(shì)作出新的價(jià)值權(quán)衡和判斷。因此，所謂效率與安全、公平與收益的沖突實(shí)際上是權(quán)力機(jī)關(guān)在治理過程中的局部?jī)r(jià)值取舍。就我國(guó)虛擬貨幣交易監(jiān)管而言，當(dāng)前政策制定者明顯過度偏重對(duì)市場(chǎng)安全價(jià)值的維護(hù)。自《13通知》發(fā)布以來，中國(guó)人民銀行、原銀保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門一直堅(jiān)持謹(jǐn)慎保守的態(tài)度，嚴(yán)厲打擊涉及虛擬貨幣的一切交易活動(dòng)。然而，這種基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)視域形成的剛性調(diào)控手段不僅未能構(gòu)建牢固安全體系，還壓制了數(shù)字金融企業(yè)的創(chuàng)新熱情，無法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防治、科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)。

在效率價(jià)值層面，虛擬貨幣交易機(jī)構(gòu)去中心化的運(yùn)行模式使得現(xiàn)有體系監(jiān)管職能部分失效，造成權(quán)力機(jī)關(guān)在監(jiān)管過程中完全陷入被動(dòng)追逐。為達(dá)到既定治理目標(biāo)，行政部門往往向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁壓力，設(shè)置不合理的注冊(cè)和準(zhǔn)入門檻，大幅提升企業(yè)合規(guī)審查成本，降低企業(yè)資金利用效能和盈利能力，金融安全與市場(chǎng)效率故而呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。在公平價(jià)值層面，虛擬貨幣法律規(guī)范的體系缺位使得案件裁判處于一種隨機(jī)執(zhí)法狀態(tài)，立法者沒有對(duì)法律規(guī)則和裁判尺度作出統(tǒng)一規(guī)定，而是將權(quán)力下放至基層司法機(jī)關(guān)。執(zhí)法者則根據(jù)不同時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象頻繁變換個(gè)案裁判尺度，缺乏統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；在安全價(jià)值層面，“一刀切”式禁止模式迫使區(qū)塊鏈運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)跳脫官方約束轉(zhuǎn)入地下，監(jiān)管部門無法對(duì)虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)行整體把控，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這些風(fēng)險(xiǎn)慢慢累積并逐漸外溢，一旦形成質(zhì)變則會(huì)誘發(fā)大面積危機(jī)，市場(chǎng)規(guī)制法中的金融安全目標(biāo)同樣無法保障。

時(shí)至今日，越來越多的國(guó)家和地區(qū)已然認(rèn)可虛擬貨幣的交易合法地位，以期充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)的正向社會(huì)價(jià)值。甚至部分起初禁止區(qū)塊鏈技術(shù)的國(guó)家如俄羅斯、泰國(guó)等，也逐步放寬了虛擬貨幣融資和交易管制，倡導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新與制度監(jiān)管協(xié)同發(fā)展。誠然，域外各國(guó)與我國(guó)的社會(huì)狀況和基本國(guó)情不盡相同，但世界金融市場(chǎng)卻遵循著相同的運(yùn)行規(guī)律，他國(guó)監(jiān)管理念和治理手段同樣可以為我國(guó)提供豐富借鑒，值得我們深入研究探討。

2.域外主要國(guó)家治理現(xiàn)狀

根據(jù)幣動(dòng)網(wǎng)（coin dance）統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全球257個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，已有125個(gè)國(guó)家根據(jù)本國(guó)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r制訂監(jiān)管政策，用以規(guī)制虛擬貨幣交易活動(dòng)。⑥經(jīng)過橫向比較，筆者選取了其中最具代表性的幾個(gè)國(guó)家進(jìn)行研究。

（1）英國(guó)模式。英國(guó)政府對(duì)虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)一直持開放和鼓勵(lì)態(tài)度。早在2014年，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）就發(fā)布了《創(chuàng)新項(xiàng)目：征求意見書》，提出以科技手段優(yōu)化監(jiān)管體系應(yīng)對(duì)不斷變化的治理需求［9］。2016年英國(guó)政府發(fā)布白皮書《分布式賬本技術(shù)：超越區(qū)塊鏈》，率先在區(qū)塊鏈領(lǐng)域試點(diǎn)，利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)手段追蹤福利基金中虛擬貨幣的使用分配和資金流向。[10]在此基礎(chǔ)上FCA推出了“監(jiān)管沙盒”模式，用于對(duì)區(qū)塊鏈等高新技術(shù)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格展開評(píng)測(cè)。虛擬貨幣貿(mào)易機(jī)構(gòu)可以在提出申請(qǐng)后的半年內(nèi)獲得限制性運(yùn)營(yíng)授權(quán)，接受FCA關(guān)于服務(wù)質(zhì)量、商業(yè)模式和交付機(jī)制等方面的審核測(cè)試，如果通過測(cè)試則可以解除限制將產(chǎn)品投入公開市場(chǎng)，否則該產(chǎn)品將退回沙盒流程起點(diǎn)，待其依照FCA出具的意見指南和相關(guān)金融監(jiān)管規(guī)則整改成功后，方可再次提出沙盒測(cè)試申請(qǐng)。[11]

（2）美國(guó)模式。美國(guó)對(duì)虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)規(guī)制較英國(guó)更為嚴(yán)格細(xì)化，在聯(lián)邦政府層面，聯(lián)邦下轄行政部門依照虛擬貨幣業(yè)務(wù)的性質(zhì)差異實(shí)行分業(yè)監(jiān)管模式。2015年，美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）正式將虛擬貨幣認(rèn)定為一種商品，參照傳統(tǒng)期貨交易規(guī)則管理相關(guān)產(chǎn)品，禁止其在衍生品平臺(tái)進(jìn)行洗售交易和預(yù)定交易。[12]2017年7月，美國(guó)證券交易管理委員會(huì)（Securities and Exchange Commission，SEC）在“DAO事件”的調(diào)查報(bào)告中指出，雖然DAO融資活動(dòng)使用了區(qū)塊鏈代碼和智能合約等分布式記賬技術(shù)，但公司本著盈利目的發(fā)行代幣，允許代幣持有者投票并定期派發(fā)“獎(jiǎng)勵(lì)”，本質(zhì)上已經(jīng)屬于證券發(fā)售行為，必須遵守《1933年證券法》的相關(guān)規(guī)定，[13]虛擬貨幣代幣發(fā)行活動(dòng)（ICO）應(yīng)當(dāng)被納入現(xiàn)有證券監(jiān)管體系之中。除此之外，美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收署和消費(fèi)者金融保護(hù)局也制訂相關(guān)政策規(guī)制虛擬貨幣交易活動(dòng)。

在州一級(jí)政府層面，紐約州于2014年發(fā)布擬議的區(qū)塊鏈技術(shù)監(jiān)管框架，提出關(guān)于虛擬貨幣的穩(wěn)固法規(guī)設(shè)想。隨后，紐約金融服務(wù)部（NYDFS）建立了虛擬貨幣經(jīng)營(yíng)許可證（BitLicense）制度，對(duì)交易平臺(tái)加密、管理、行政等方面的操作規(guī)則做出詳細(xì)定義。[14]以此為藍(lán)本，美國(guó)州際統(tǒng)一法律委員會(huì)通過了《虛擬貨幣商業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管法》，法案認(rèn)定虛擬貨幣屬于一種有價(jià)證券，[15]所有參與虛擬貨幣商業(yè)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)需要依法注冊(cè)，即以證券交易所的身份進(jìn)行登記并獲取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，倘若交易機(jī)構(gòu)涉及金額未超過3.5萬美元，則可以選擇通過簡(jiǎn)便流程申請(qǐng)臨時(shí)執(zhí)照。虛擬貨幣運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)還應(yīng)定期配合州金融監(jiān)管部門的審查工作，提供客戶資料、財(cái)務(wù)報(bào)表、資金流水等經(jīng)營(yíng)材料。

（3）日本模式。2015年12月，日本金融廳發(fā)布了《關(guān)于支付結(jié)算業(yè)務(wù)高度化的工作小組的報(bào)告書》，針對(duì)虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)規(guī)制提出了針對(duì)性意見，并在2016年以此為基礎(chǔ)向國(guó)會(huì)提交了《資金結(jié)算法》和其他相關(guān)法律的修正案，[16]確立了虛擬貨幣在日本的合法支付地位，將買賣、兌換虛擬貨幣和為買賣虛擬貨幣提供中介服務(wù)的行為納入《資金結(jié)算法》規(guī)制。修正案同時(shí)對(duì)虛擬貨幣交換平臺(tái)提出了業(yè)務(wù)報(bào)告、資金管理、廣告推廣和保證金交易等一系列監(jiān)管要求，任何未經(jīng)當(dāng)局注冊(cè)登記即開展交易的機(jī)構(gòu)都將受到罰金或自由刑的處罰。[17]2019年，日本金融廳再次向國(guó)會(huì)提出了《資金結(jié)算法和金融商品交易法等法案的修訂議案》（下稱日本《19修訂案》），日本內(nèi)閣府遂基于此議案發(fā)布《虛擬貨幣交換商法令》，正式將加密資產(chǎn)定性為金融商品，并且針對(duì)加密資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)商注冊(cè)、賬目審計(jì)分類、消費(fèi)者信息保護(hù)等規(guī)則做出進(jìn)一步完善。[18]

相對(duì)于我國(guó)嚴(yán)格禁止一切ICO活動(dòng)的做法，日本對(duì)這種新生事物的治理態(tài)度更加積極友好?？紤]到虛擬貨幣代幣發(fā)行與買賣兌換屬于不同性質(zhì)行為，日本《19修訂案》認(rèn)為不宜在監(jiān)管層面混同二者，遂采取分類監(jiān)管模式，根據(jù)虛擬貨幣屬性不同將其分為股權(quán)型ICO和非股權(quán)型ICO，前者主要是指證券類代幣融資行為，因此受到《金融商品交易法》規(guī)制，后者是指結(jié)算類代幣融資行為，是《資金結(jié)算法》的調(diào)整對(duì)象。[19]

3.域外監(jiān)管理念的本土化借鑒

面對(duì)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力帶來的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)紛紛采取了寬松或嚴(yán)格的監(jiān)管模式，但無論治理策略具體如何，其目標(biāo)均是一致：第一，維護(hù)金融行業(yè)安全與穩(wěn)定；第二，充分保障市場(chǎng)投資者權(quán)益；第三，促進(jìn)金融行業(yè)與數(shù)字科技深度融合。[20]上述三國(guó)的治理策略向我們傳遞了一個(gè)基本監(jiān)管理念：一味采取簡(jiǎn)單僵化的禁止手段，只會(huì)造成對(duì)市場(chǎng)秩序價(jià)值下某一子價(jià)值的偏重或偏廢，最終導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)行混亂失序。在金融監(jiān)管的框架下，監(jiān)管者的首要目標(biāo)是追求和維護(hù)市場(chǎng)秩序的融貫性，合理平衡各子價(jià)值在政策規(guī)范中的內(nèi)容比重，形成穩(wěn)定的交易秩序、競(jìng)爭(zhēng)秩序和管理秩序，最大程度發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)功效。

與域外各國(guó)不同，我國(guó)始終將“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)”“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”作為金融工作的根本性任務(wù)，這體現(xiàn)出監(jiān)管部門對(duì)金融安全的高度重視。然而，禁止交易活動(dòng)并非維護(hù)安全價(jià)值的有效手段，只有將各子價(jià)值作為有機(jī)統(tǒng)一的整體對(duì)待，在價(jià)值沖突場(chǎng)景下尋求協(xié)調(diào)方案，并以法律文本的形式將之明確化，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)各價(jià)值要素的確證和保障。具體到虛擬貨幣交易監(jiān)管問題上，雖然現(xiàn)階段虛擬貨幣交易仍存在體系不明、幣值不穩(wěn)、信息不暢等問題，但這并不是我們徹底放棄金融創(chuàng)新，拒絕擁抱大數(shù)據(jù)時(shí)代的理由。為了兼顧金融創(chuàng)新與市場(chǎng)安全，現(xiàn)有監(jiān)管體制更需遵循市場(chǎng)運(yùn)行邏輯，以包容性目光審視虛擬貨幣的正向價(jià)值和負(fù)面缺陷，在市場(chǎng)規(guī)制法的制訂中協(xié)調(diào)價(jià)值關(guān)系，推動(dòng)虛擬貨幣監(jiān)管功效由風(fēng)險(xiǎn)防范向體系化治理、消費(fèi)引導(dǎo)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域擴(kuò)展，保證新興產(chǎn)業(yè)在公平完善的市場(chǎng)環(huán)境下蓬勃發(fā)展。[21]

（二）監(jiān)管路徑：虛擬貨幣成文法治理的制度邏輯

在肯定虛擬貨幣交易活動(dòng)的正向價(jià)值之后，還需解決的問題是，我國(guó)應(yīng)遵循何種路徑實(shí)施交易監(jiān)管。前文已述，現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)虛擬貨幣的監(jiān)管主要依靠行政機(jī)關(guān)發(fā)布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，這些文件多是針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況提出的指導(dǎo)性對(duì)策措施，普遍缺乏周延性、普適性和整體統(tǒng)一性，雖然可以短暫扮演裁判規(guī)則的角色，成為一種指導(dǎo)社會(huì)活動(dòng)的“準(zhǔn)法律”，但終究不能替代成文法調(diào)整利益關(guān)系、指導(dǎo)社會(huì)活動(dòng)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的職能特征?！耙哉ā钡闹卫硎侄文：怂痉ú门械木唧w標(biāo)準(zhǔn)，迫使虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期游離于合規(guī)邊緣，這與全面依法治國(guó)追求的規(guī)范穩(wěn)定性、明確性和可預(yù)期性目標(biāo)存在根本沖突。

事實(shí)上，基于技術(shù)發(fā)展產(chǎn)生的規(guī)范治理需求，作為伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型形成的導(dǎo)向政策往往會(huì)在特殊時(shí)期出臺(tái)，用于暫時(shí)填補(bǔ)現(xiàn)行法律的滯后性漏洞，協(xié)調(diào)特定時(shí)段下行政權(quán)力與公民權(quán)利。不過相較于通過正當(dāng)程序訂立的法律，行政部門往往不會(huì)對(duì)政策制定形式、步驟、目標(biāo)等因素作出嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的論證，多數(shù)政策更像是懸而未決的片面規(guī)定，缺乏體系層面的連貫性考量和時(shí)間層面的維度把握。碎片化方案或許可以在特定時(shí)間或具體情境中發(fā)揮積極作用，卻無法在宏觀價(jià)值導(dǎo)向上替代標(biāo)準(zhǔn)化立法，如果任由法律規(guī)范處于空白狀態(tài)，不僅不利于虛擬貨幣交易活動(dòng)的秩序維護(hù)，亦不利于行政與司法間的功能調(diào)試。[22]

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，“我們要堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路……全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”［23］40，“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制……加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管……依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展”［23］29-30。而法律是一個(gè)相對(duì)封閉的自我指涉系統(tǒng)，其制訂過程是立法者通過對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的分析和總結(jié)，在一定權(quán)威程序下形成涵攝規(guī)則。[24]對(duì)于法律框架內(nèi)從未出現(xiàn)的虛擬貨幣交易活動(dòng)，既有規(guī)定無法作出有效回應(yīng)，必須有賴于規(guī)則塑造者將新興概念置于完整的規(guī)范評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)法條文本與政策規(guī)定的融通。由此可見，若想整治虛擬貨幣交易亂象，立法機(jī)關(guān)必須結(jié)合已有政策內(nèi)容制訂成文法規(guī)范，明確虛擬貨幣產(chǎn)業(yè)范圍及合規(guī)邊界，合理劃分企業(yè)、平臺(tái)和用戶間的權(quán)利責(zé)任關(guān)系，構(gòu)建公正透明的交易規(guī)則，推動(dòng)現(xiàn)有虛擬貨幣監(jiān)管政策規(guī)范化、程序化和法治化。唯有如此，我國(guó)監(jiān)管部門才能及時(shí)應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)情勢(shì)，將技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)限定于法律規(guī)劃范圍內(nèi)，在整體可控的維度上推動(dòng)金融科技發(fā)展，實(shí)現(xiàn)金融安全、市場(chǎng)效率、交易公平的價(jià)值平衡。

五、虛擬貨幣交易規(guī)制的成文法體系構(gòu)建

法治是國(guó)家治理的基本方式，也是推進(jìn)完善金融科技監(jiān)管的最優(yōu)手段。面對(duì)金融科技創(chuàng)新下三元價(jià)值沖突引發(fā)的交易監(jiān)管難題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)完善虛擬貨幣交易立法。

（一） 加強(qiáng)基礎(chǔ)性法律制度供給

第一，建議立法機(jī)關(guān)在已有政策文件基礎(chǔ)上制訂“中華人民共和國(guó)虛擬貨幣交易法”（下稱“虛擬貨幣法”），將虛擬貨幣交易納入中國(guó)人民銀行管控系統(tǒng)，明確我國(guó)虛擬貨幣交易治理的立法定位。詳言之，對(duì)于路徑相對(duì)可控的“鏈外交易”模式，“虛擬貨幣交易法”應(yīng)承認(rèn)其合法地位，同時(shí)著手建立全國(guó)性虛擬化貨幣交易平臺(tái)，完善平臺(tái)登記、存管和結(jié)算規(guī)則，統(tǒng)一貨幣機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)方式，在法律層面上為各類交易主體提供履約保障。而對(duì)于路徑不可控的“鏈上交易”模式，“虛擬貨幣交易法”應(yīng)澄清其非法性質(zhì)，合理劃分相關(guān)主體民事賠償規(guī)則和刑事責(zé)任，責(zé)成司法機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊此類行為。

第二，鑒于市場(chǎng)中存在的虛擬貨幣種類繁多且特征各異，“虛擬貨幣交易法”應(yīng)對(duì)虛擬貨幣的概念和類別作出詳細(xì)劃分，厘清虛擬貨幣的法律性質(zhì)。金融市場(chǎng)是由諸多資本活動(dòng)組合構(gòu)成的商業(yè)整體，虛擬貨幣正是區(qū)塊鏈技術(shù)與金融市場(chǎng)多維結(jié)合的產(chǎn)物，故虛擬貨幣的性質(zhì)并非一成不變，而是隨其在市場(chǎng)中的用途和角色變化不斷轉(zhuǎn)換。比如，代幣發(fā)行活動(dòng)中虛擬貨幣更多表現(xiàn)出證券特征，支付結(jié)算活動(dòng)中的虛擬貨幣偏向貨幣功能，買賣清償活動(dòng)中的虛擬貨幣則呈現(xiàn)出商品屬性，而有關(guān)證券、貨幣和商品的法律條文主要散見于《中華人民共和國(guó)證券法》《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》《中華人民共和國(guó)民法典》等民商事法律規(guī)范中。因此，“虛擬貨幣交易法”需要根據(jù)虛擬貨幣使用場(chǎng)景和用途類別制定準(zhǔn)用性規(guī)則，明確所援引部門法條款的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍和應(yīng)用方式，充分體現(xiàn)出“因業(yè)制宜”的治理思想，構(gòu)建以“虛擬貨幣交易法”為主導(dǎo)，其他部門法為依托的多元法律體系。

第三，我國(guó)應(yīng)通過制訂高位階法律來完善虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管機(jī)制。反洗錢金融行動(dòng)特別工作組（FATF）2021年指出，各國(guó)應(yīng)考慮在政府機(jī)構(gòu)間建立工作組，針對(duì)有關(guān)虛擬貨幣洗錢、轉(zhuǎn)移和個(gè)人資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)制定專門條例，以實(shí)現(xiàn)對(duì)虛擬貨幣犯罪的全面監(jiān)管。[25]現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)虛擬貨幣反洗錢規(guī)制主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)反洗錢法》（下稱《反洗錢法》）的概括性規(guī)定和《13通知》《17公告》等政策文件，以上條文內(nèi)容簡(jiǎn)單且敘述模糊，無法對(duì)洗錢犯罪做精細(xì)化監(jiān)管。因此，“虛擬貨幣交易法”中應(yīng)當(dāng)增加專章內(nèi)容規(guī)制虛擬貨幣洗錢行為，強(qiáng)化事前預(yù)防和事中監(jiān)控機(jī)制，敦促市場(chǎng)交易主體依法履行合規(guī)義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。而在“虛擬貨幣交易法”尚未出臺(tái)前，立法機(jī)關(guān)亦可根據(jù)《17公告》的內(nèi)容對(duì)《反洗錢法》作出補(bǔ)充修訂，以解決短期法律適用疑難。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)要利用FATF等國(guó)際組織與他國(guó)達(dá)成長(zhǎng)效合作機(jī)制，建立虛擬貨幣反洗錢多邊數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，簡(jiǎn)化上游犯罪取證申請(qǐng)流程，為虛擬貨幣跨境洗錢犯罪的偵查和逮捕工作掃清障礙。

（二）建立系統(tǒng)性交易監(jiān)管機(jī)制

構(gòu)建虛擬貨幣交易動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，是區(qū)塊鏈技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)訴求，也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系欠缺的緊迫要求[26]，當(dāng)傳統(tǒng)被動(dòng)型監(jiān)管模式已顯捉襟見肘之時(shí)，將監(jiān)管流程逐步前置，建立完整全面的事前審核、事中監(jiān)控機(jī)制就顯得尤為必要。

在事前審核機(jī)制構(gòu)建方面，我國(guó)監(jiān)管部門可仿效日本政府依托行業(yè)自律組織力量配合官方監(jiān)管的做法，形成以虛擬貨幣行業(yè)協(xié)會(huì)和行政監(jiān)管部門組成的梯次審查制度。首先，虛擬貨幣行業(yè)協(xié)會(huì)需制訂詳細(xì)準(zhǔn)入章程，依規(guī)對(duì)擬入會(huì)企業(yè)的凈資產(chǎn)、主營(yíng)業(yè)務(wù)類型、未來運(yùn)作計(jì)劃、資本充足率等經(jīng)營(yíng)指標(biāo)進(jìn)行初步審核，將合格企業(yè)納入行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理。其次，適格企業(yè)可在入會(huì)后半年內(nèi)面向特定主體開放虛擬貨幣交易業(yè)務(wù)，待初期試運(yùn)營(yíng)成功后，行業(yè)協(xié)會(huì)將符合條件的企業(yè)名單上報(bào)至監(jiān)管部門，監(jiān)管部門再對(duì)企業(yè)主體責(zé)任人犯罪記錄、交易異常記錄等合規(guī)情況進(jìn)行審查，確認(rèn)符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)后向企業(yè)發(fā)放特許金融牌照，由注冊(cè)地行政機(jī)關(guān)登記并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

在事中監(jiān)控機(jī)制革新方面，監(jiān)管部門應(yīng)改被動(dòng)堵截為主動(dòng)追蹤模式，著手設(shè)置虛擬貨幣交易動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，運(yùn)用人工智能算法模擬區(qū)塊鏈運(yùn)行特征，完成交易數(shù)據(jù)收集、處理和識(shí)別工作。在數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)基于轉(zhuǎn)賬數(shù)額上限、交易時(shí)間集中、目標(biāo)行為與預(yù)設(shè)樣本關(guān)聯(lián)程度等指標(biāo)作出評(píng)價(jià)后，及時(shí)對(duì)可疑賬戶進(jìn)行凍結(jié)，推動(dòng)交易流程趨于公開透明。

在事后抽檢機(jī)制完善方面，監(jiān)管部門須執(zhí)行比一般金融機(jī)構(gòu)更加嚴(yán)格的程序標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督企業(yè)及時(shí)公開重大變動(dòng)信息，定期向有關(guān)部門上報(bào)資本充足率變動(dòng)情況。與之相應(yīng)，虛擬貨幣運(yùn)營(yíng)企業(yè)需將投資者的資金與公司運(yùn)轉(zhuǎn)資金作分賬管理，以便監(jiān)管部門對(duì)賬目進(jìn)行審核。一旦出現(xiàn)問題，涉事企業(yè)應(yīng)承擔(dān)平臺(tái)管理不力的責(zé)任，接受限期整改、繳納罰金、吊銷經(jīng)營(yíng)牌照等行政處罰，嚴(yán)重情況下則應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。

（三）統(tǒng)籌行政部門職權(quán)

如上所述，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)偏好采取多部門聯(lián)合發(fā)布政策的形式，以政策禁令驅(qū)動(dòng)虛擬貨幣交易治理，但此種監(jiān)管模式卻存在重大問題：一是聯(lián)合發(fā)布形式下行政機(jī)關(guān)部門通常只針對(duì)本部門視域下的問題實(shí)施監(jiān)管，不同部門職權(quán)范圍的差異和競(jìng)合容易造成監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊；二是各部門追求的政策目標(biāo)存在差異。[27]一些部門出于融資安全考量將合法數(shù)字資產(chǎn)募集等同于代幣發(fā)行活動(dòng)，擴(kuò)大了虛擬貨幣融資禁令的規(guī)制范圍，另一些部門則側(cè)重?cái)?shù)字金融創(chuàng)新發(fā)展價(jià)值，從而對(duì)違規(guī)交易平臺(tái)視而不見。在沒有核心機(jī)關(guān)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的情況下，不同地區(qū)或相同地區(qū)的不同部門經(jīng)常各自為政、各執(zhí)一詞，缺乏明確的監(jiān)管導(dǎo)向和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，政策不穩(wěn)定性進(jìn)一步加劇。

基于此，本文認(rèn)為我國(guó)亟須完善虛擬貨幣政策協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化市場(chǎng)運(yùn)行中執(zhí)法部門參與環(huán)節(jié)，而搭建起一個(gè)良性互動(dòng)的部門協(xié)調(diào)平臺(tái)，需要從頂層制度設(shè)計(jì)、下層機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)兩個(gè)方面著手。第一，中央金融委員會(huì)辦公室應(yīng)主動(dòng)牽頭制定宏觀政策方針，采取分業(yè)監(jiān)管模式下沉部門職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、公安部等職能機(jī)關(guān)權(quán)力范圍，明確部門權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)行方式、規(guī)制范圍等多項(xiàng)問題，從而克服現(xiàn)有機(jī)制存在的重復(fù)施政，交替執(zhí)法弊端。第二，責(zé)成專項(xiàng)機(jī)構(gòu)整合各方信息資料，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、云計(jì)算等技術(shù)手段搭建數(shù)據(jù)交互平臺(tái)，形成行政機(jī)關(guān)內(nèi)外部雙向信息聯(lián)動(dòng)，以防止因空間錯(cuò)位造成的管轄漏洞，實(shí)現(xiàn)法治軌道上的跨部門協(xié)同配合。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)注重跨區(qū)域執(zhí)法探索嘗試，積極構(gòu)建域內(nèi)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)跨境數(shù)據(jù)互聯(lián)、信息共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，及時(shí)掌握全球最新治理動(dòng)向。

六、結(jié)語

數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系生成于資本市場(chǎng)的運(yùn)行需求之下，完善于迅猛發(fā)展的市場(chǎng)創(chuàng)新之中。在法律制訂伊始，囿于社會(huì)發(fā)展水平和現(xiàn)有認(rèn)知能力的局限，立法機(jī)關(guān)不可能預(yù)見到金融科技發(fā)展的未來樣態(tài)，當(dāng)市場(chǎng)中出現(xiàn)前所未有的新情況時(shí)，已有法律條文和監(jiān)管機(jī)制的滯后性往往會(huì)顯現(xiàn)出來。此時(shí)，政策制定者更需對(duì)市場(chǎng)規(guī)制法律中的多元價(jià)值做出權(quán)衡，既要警惕法律規(guī)范缺位引起的無底線逐利競(jìng)爭(zhēng)，又要防止嚴(yán)苛管控過度壓制市場(chǎng)交易主體積極性。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變虛擬貨幣治理觀念，變革現(xiàn)行交易監(jiān)管模式，加快成文法規(guī)范體系建設(shè)，引入大數(shù)據(jù)計(jì)算、人工智能、云存儲(chǔ)等先進(jìn)技術(shù)構(gòu)建信息共享平臺(tái)，逐步提升監(jiān)管部門執(zhí)法張力，在風(fēng)險(xiǎn)防控與金融創(chuàng)新間尋求動(dòng)態(tài)平衡。

注釋：

①Etherscan：Token Tracker（ERC-20），https：//goto.etherscan.com/tokens，2024年1月19日。

②中國(guó)人民銀行數(shù)字人民幣研發(fā)工作組：《中國(guó)數(shù)字人民幣的研發(fā)進(jìn)展白皮書》，https：//www.gov.cn/xinwen/2021-07/16/content_5625569.htm，2021年7月16日。

③數(shù)據(jù)來自Cryptocurrency Prices-Bitcoin，https：//blockchain.info。

④參見趙某盜竊案，遼寧省大連市中級(jí)人民法院（2021）遼02刑終258號(hào)刑事判決書；羅業(yè)菂盜竊案，上海市靜安區(qū)人民法院（2020）滬0106刑初551號(hào)刑事判決書；李楠盜竊案，廣東省汕頭市中級(jí)人民法院（2020）粵05刑終10號(hào)刑事裁定書。

⑤參見觀研報(bào)告網(wǎng)：《中國(guó)虛擬貨幣行業(yè)現(xiàn)狀深度研究與發(fā)展前景分析報(bào)告》，https：//www.chinabaogao.com/pdf/78/64/597864.pdf，2022年7月1日。

⑥此數(shù)據(jù)為實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)取自Coin Dance|Global Bitcoin Political Support amp; Public Opinion，https：//coin.dance/poli，引用日期：2023年1月5日。

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責(zé)任編輯：韓曾麗

From Policy Supervision to Statutory Rulemaking：

Research on Legislation of Virtual Currency Transaction Supervision

Liu Wei

（School of Law，Hunan University，Changsha Hunan 410082，China）

Abstract：

Virtual currency is the product of the deep integration of digital technology and financial market. Blockchain technology has also caused market supervision problems while changing the traditional form of payment and settlement. China's virtual currency transaction supervision system is not yet perfect， the absence of legal norms， the old concept of supervision， backward technical means and other issues make the existing policy system unable to cope with the complex and changeable market situation， and it is urgent for legislators to respond forcefully. In the era of digital economy， the value concept of market regulation law is to promote the coordinated development of financial innovation and transaction security. To achieve this governance goal， China should start to formulate a \"virtual currency trading law\"， clarify the legal nature of virtual currency， and clarify the specific rules for trading， payment and settlement， and token issuance. Establish a systematic transaction supervision mechanism， coordinate the administrative functions and powers of the department， and improve the level of legalization of virtual currency transaction supervision.

Key words：

virtual currency; blockchain; financial innovation; regulatory model; rule of law improvement

收稿日期：2023-11-26修回日期：2024-12-30

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)時(shí)代金融數(shù)據(jù)安全法律保護(hù)研究”（21BFX122）

作者簡(jiǎn)介："劉衛(wèi)（1996—），男，天津人，湖南大學(xué)博士研究生。