［摘 要］" 城市增長的限度體現(xiàn)為城市規(guī)模在強勁需求引致的無限制擴張中必然受到資源環(huán)境的約束，表現(xiàn)之一即為城市擴張與農(nóng)地利用的沖突。對于這一問題的認識，理論與實踐“雙重”困境并存，分別表現(xiàn)為對“城鎮(zhèn)擴張與農(nóng)地利用是否完全對立”的分歧和對超大城市“是否存在規(guī)模極限”“是否應保留耕地”的爭議。為回應上述問題，在追溯北京城市擴張與農(nóng)地競用的發(fā)展軌跡中發(fā)現(xiàn)，大城市農(nóng)地保護所面臨的問題在歷史上都曾不同程度地存在，古代和近代北京城發(fā)展始終在城市規(guī)模與農(nóng)地、人口等要素之間尋求均衡狀態(tài)，同時也體現(xiàn)出北京城市發(fā)展中土地占用的特色。針對減量約束下北京城市建設空間落地難、結(jié)構錯配以及農(nóng)地保護功能失配、建護用管脫節(jié)等難題，提出應在正確判斷并綜合分析城市建設需求與農(nóng)地資源總體態(tài)勢的基礎上，研究創(chuàng)新性、區(qū)域性農(nóng)地非農(nóng)化調(diào)控的對策思路，以引導城市政府在處理“兩難”與“多難”困境中主動應對農(nóng)地流失危機。

［關鍵詞］ 城市擴張；農(nóng)地非農(nóng)化；農(nóng)地競用；國土規(guī)劃；耕地保護；農(nóng)地流失

［中圖分類號］ 中圖分類號F299.2；F321.1［文獻標志碼］文獻標志碼 A ［文章編號］ 1672-4917（2025）01-0018-14

一、引言

城市空間增長①是在內(nèi)涵與外延動態(tài)平衡中實現(xiàn)城市空間發(fā)展水平提升的過程，呈現(xiàn)擴張（增量）增長、集約（存量）增長、擴張與收縮并存式增長^［1］、可持續(xù)增長等不同類型的整體趨勢。無論何種空間尺度與情境的形態(tài)演進，都與農(nóng)地非農(nóng)化密切關聯(lián)^［2］。在傳統(tǒng)“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”增長范式下，城市空間增長表現(xiàn)為某一類“絕對強勢”用地對其他類型用地的侵占，如城市擴容、工業(yè)發(fā)展等項目“落地”對農(nóng)地和生態(tài)空間的激烈競用（農(nóng)地非農(nóng)化）過程，這一過程也同時伴生建設用地指標短缺與建成區(qū)批而未供和閑置低效用地并存、新增空間供給與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實際空間需求錯配的結(jié)構性失衡。進入“后增長”時代，一些資源型“收縮”城市和主動實施“減量”治理的超大城市出現(xiàn)空間普遍增長與局部收縮的多維度現(xiàn)象與效應，傳統(tǒng)增量路徑慣性未止與低效存量盤活動力不足以及城市品質(zhì)功能提升、人民美好生活需要升級與城市周邊農(nóng)地稀缺、耕地質(zhì)量保護不平衡的矛盾凸顯，導致了更為復雜的“擴張收縮”現(xiàn)象^［3］。研究顯示：2000—2015 年全國城鎮(zhèn)用地面積由32 287.41平方公里增至67 615.61平方公里，高速擴展1.09 倍，其中新增城鎮(zhèn)用地的76.59%源自對耕地、林地、草地等農(nóng)地資源的占用^［4］，補充的耕地資源多是通過開墾林地、濕地、沼澤等生態(tài)用地方式實現(xiàn)，導致耕地產(chǎn)能損失嚴重^［5］，長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)等中國最強勁的經(jīng)濟發(fā)達區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地集中分布區(qū)域在空間上高度重疊，城市擴張與農(nóng)地競用最劇烈、耕地資源保護難度也最大^［6］。

作為優(yōu)質(zhì)資源持續(xù)集聚、人口快速膨脹形成的超大城市，北京是環(huán)渤海區(qū)域城鎮(zhèn)用地擴展幅度最大的城市之一，土地利用變化的核心問題就是耕地流失^［7］ 。新中國成立初期，北京耕地面積曾達到60.79萬公頃（910萬畝）。在城鎮(zhèn)化快速推進、平原造林綠化、農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整的歷史進程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)空間被大量擠占，耕地規(guī)模和人均耕地面積于20世紀90年代出現(xiàn)“斷崖式”下降（圖1），同時伴隨地塊破碎化 據(jù)北京市2021年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全市最小耕地面積僅0.4畝，70%的菜田承包面積不足1畝。、布局分散化、農(nóng)田質(zhì)量低 據(jù)北京市統(tǒng)計局資料顯示，北京全市耕地質(zhì)量平均等級4.79，屬于中等肥力水平，80%為中低產(chǎn)田。等突出問題。改革開放后，受城市人口增長^［8］、經(jīng)濟發(fā)展^［9］、規(guī)劃政策^［10］、財稅激勵以及政治升遷導向下的政府行為^［11］等多重因素驅(qū)動，北京農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用管控政策、耕地保護機制一度面臨實踐困境。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查結(jié)果（以2019年12月31日為標準時點，以下簡稱“三調(diào)”），北京耕地總量為93 547.9公頃（140.32萬畝），較第二次全國國土調(diào)查（以2009年12月31日為標準時點，以下簡稱“二調(diào)”）減少近13.3萬公頃（200萬畝），低于《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱“總規(guī)”）確定的11.07萬公頃（166萬畝，其中基本農(nóng)田為150萬畝）耕地規(guī)模底線?；巨r(nóng)田面積僅占市域總面積的6%，顯著低于國際水平和國內(nèi)大中城市水平；人均耕地面積僅為0.006 72公頃（0.1008畝），不到全國平均水平的1/12。近年來，通過建設“減量”、土地綜合整治、老舊果園復耕、宜耕后備資源開發(fā)等工作，北京初步遏制了耕地總量持續(xù)下滑趨勢，2022年耕地面積為12.48萬公頃（187.2萬畝），比2019年增加了3.13萬公頃（46.88萬畝），但嚴守耕地和永久基本農(nóng)田控制線的基礎尚不穩(wěn)固。

在當前國土空間規(guī)劃改革和“減量”發(fā)展新形勢下，遵循“理論探討—歷史—實證研究”的邏輯主線，回歸城市空間增長與農(nóng)地競用的學理思辨，厘清北京農(nóng)地非農(nóng)化演進的態(tài)勢、問題與舉措，研判新目標、新階段下農(nóng)地保護利用的總體前景，并基于重大戰(zhàn)略目標實現(xiàn)和多功能供需匹配導向，探索大都市農(nóng)地保護轉(zhuǎn)型的有效路徑，對在“兩難”（保障城市建設和保護耕地）或“多難”（保耕地、保糧食、保生態(tài)、保發(fā)展）困境中主動應對農(nóng)地流失危機、推動農(nóng)地系統(tǒng)與城市經(jīng)濟社會發(fā)展耦合協(xié)同具有重要現(xiàn)實意義。

二、邏輯進路：城市空間增長與農(nóng)地競用的“雙重”困境思辨

（一）理論困境：城鎮(zhèn)擴張與農(nóng)地利用的關系對立還是統(tǒng)一？

多年來，關于城鎮(zhèn)擴張和農(nóng)地競用的紛爭始終難有定論與取舍。兩個議題成為論爭焦點：第一，城鎮(zhèn)化過程與農(nóng)地利用是否完全對立？第二，“是需要將更多的農(nóng)地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，來保障經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，還是限制農(nóng)地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，來保護人類社會最基本的生命線”^［12］？

第一個議題，屬實證表述的范疇，回答“是什么”的問題，理論界在對城鎮(zhèn)化與農(nóng)地變化的具體關系判定上長期持有不同觀點。主流觀點認為，從農(nóng)地保護的視角看，城鎮(zhèn)擴張必然與農(nóng)業(yè)用地形成對立的矛盾^［13］。其一，城鎮(zhèn)擴張以土地為載體，研究發(fā)現(xiàn)，中國的農(nóng)地非農(nóng)化的波動性與經(jīng)濟增長周期基本一致^［14］，且農(nóng)地非農(nóng)化在推進城鎮(zhèn)化速度方面的引擎作用明顯——建設占用耕地面積每增加1%，將帶動人口城鎮(zhèn)化率提高0.53%^［15］。現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會發(fā)展仍處于中高速增長期，盡管“增長主義”終結(jié)帶來限定型、治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)型以及“審慎投放”新增用地等收縮型政策的實施，但中國城市還未進入追求建設用地“零增長”、單靠挖掘存量即可解決經(jīng)濟社會進步的用地問題的階段，特別是目前仍存在存量用地功能變更和性質(zhì)轉(zhuǎn)換的機制不順暢、操作途徑模糊等問題，新增建設用地依然是解決發(fā)展項目落地的重要“出口”。其二，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設需要以農(nóng)地數(shù)量和質(zhì)量為保證。研究發(fā)現(xiàn)，由于缺少基于糧食安全載體和生態(tài)價值功能考量的約束條件設定，長期以來農(nóng)地轉(zhuǎn)用的實際規(guī)模遠大于基于邊際效益均衡點測算的最優(yōu)規(guī)模^［16］，造成農(nóng)地非農(nóng)化過度性損失，一定程度上影響了中國城市糧食自給能力和生態(tài)可持續(xù)性^［17］。相左觀點認為，城市土地與農(nóng)地利用之間并非此消彼長的抵牾關系，恰恰相反，城鎮(zhèn)化有利于實現(xiàn)農(nóng)地保護。其一，相對于農(nóng)村的低密度居住，高密度的城市生活人口集中、城市建設用地更為集約，更有利于保護自然生態(tài)^［18］，適度城鎮(zhèn)化對農(nóng)地減少起到一定程度的緩解作用^［19］。其二，中國城市進入由依靠資源、土地等傳統(tǒng)要素投入轉(zhuǎn)向依靠知識創(chuàng)新、技術進步帶動的發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展并不是需要農(nóng)地資源大量的非農(nóng)化才能夠維持。央地政府現(xiàn)階段針對過度及違規(guī)農(nóng)地非農(nóng)化整治的效果顯示，減緩農(nóng)地非農(nóng)化并未對城市經(jīng)濟的穩(wěn)定增長產(chǎn)生影響^［20］，兩者實際上更符合“庫茲涅茨曲線”關系^［21］，這意味著城市發(fā)展不必以消滅農(nóng)地為代價。其三，耕地非農(nóng)化損失可通過提升耕地利用強度來“彌補”。處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段的區(qū)域，城鎮(zhèn)擴張對耕地利用強度的綜合效應最終取決于兩種相反效應（稀缺效應和資本效應）交互作用的結(jié)果^［22］ ，因此城鎮(zhèn)擴張并不必然帶來耕地利用強度的下降。而從農(nóng)戶行為視角，資本（機械投入水平）、勞動力（農(nóng)戶勞動力配置）、土地等農(nóng)戶資源稟賦對城鎮(zhèn)擴張與耕地利用強度的關系產(chǎn)生非單調(diào)的“U型調(diào)節(jié)”作用，如機械化普及^［23］和農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的規(guī)模化經(jīng)營在應對城鎮(zhèn)擴張對耕地利用強度的影響時具有重要的正向作用，因此政策上更應關注如何通過引導農(nóng)戶家庭決策和借助相關要素配置手段發(fā)揮其正向效應、消減其負向效應。

第二個議題，屬規(guī)范表述的范疇，解決“應該怎么做”的問題，亦是對前述爭議問題的具體回應。在“是否鼓勵農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用”這一問題上兩派學者基本達成了一致意見：城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展占用農(nóng)地資源固然不可避免，但通過合理選擇農(nóng)地非農(nóng)化的數(shù)量、推進農(nóng)地適度非農(nóng)化的制度創(chuàng)新和政策修正^［24］、探索著眼于中長期發(fā)展的農(nóng)地保護利用轉(zhuǎn)型路徑（如提升耕地邊際效益、完善經(jīng)濟補償和生態(tài)補償機制等）^［25］，能夠扭轉(zhuǎn)農(nóng)地過度非農(nóng)化的現(xiàn)實狀況，這是協(xié)調(diào)農(nóng)地保護與城鎮(zhèn)擴張矛盾、實現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置的最有效途徑。

（二）實踐困境：超大城市擴張是否存在規(guī)模極限？是否應保留耕地？

新中國成立后至20世紀80年代中期，北京城市延續(xù)著“單中心+環(huán)線”集中連片式的發(fā)展模式，建成區(qū)以每年3%～4%的速度增長和蔓延。20世紀90 年代起進入建設規(guī)模和強度極速增長的高位運行期，城市空間發(fā)展呈現(xiàn)中心聚集與遠郊蔓延并進態(tài)勢，伴隨“退二進三”戰(zhàn)略下的工業(yè)郊區(qū)化轉(zhuǎn)移，京郊菜地和肥沃良田被工業(yè)項目、基礎設施建設大量占用。在一片爭議聲中，《北京城市總體規(guī)劃（1991年—2010年）》對城市發(fā)展的總體思路及時進行修正，提出重點實現(xiàn)“兩個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”方針（即城市發(fā)展重點要逐步從市區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移、市區(qū)建設要從外延擴展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移），但中心城區(qū)仍處于大發(fā)展時期，衛(wèi)星城總體成長不佳、未形成集聚效益，也未完全兌現(xiàn)預期目標。2000年后借鑒倫敦、莫斯科等城市發(fā)展經(jīng)驗，北京在四環(huán)路至六環(huán)路之間啟動第一、二道綠化隔離地區(qū)建設，后期推進城鄉(xiāng)接合部50個重點“掛賬村”整治、城市化試點工作，旨在設立控制城市蔓延和維護城市生態(tài)安全韌性的“底線”。但由于在用地上承受著來自中心外擴和近郊城市化發(fā)展的雙重壓力，環(huán)城“綠隔”背離了最初生態(tài)隔離功能定位，通州、大興等部分衛(wèi)星城與主城區(qū)連片發(fā)展?！侗本┦型恋乩每傮w規(guī)劃（1997—2010年）》數(shù)據(jù)顯示，1997—2010年全市城鎮(zhèn)建設用地占比從16.5%上升至20.8%，達到全國城市平均水平的5倍，其中50%都集中在中心城區(qū)（東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)）；2010—2015 年，全市城鄉(xiāng)建設用地仍以約30平方公里/年的增量擴張。北京形成了五環(huán)內(nèi)（距天安門15公里）為連綿成片的城市建設用地、五環(huán)外（距天安門15～30公里）城鄉(xiāng)用地“犬牙交錯”和低密度分散化建設、交界區(qū)域（距天安門30～50公里）以河北省廊坊市燕郊、固安等為代表的跨越行政轄區(qū)“蛙跳式”蔓延的全域空間格局?；厮輾v史，新中國成立以來，每一輪北京城市總體規(guī)劃都在強調(diào)人口和用地規(guī)模控制，通過劃定“三區(qū)四線”“三界四區(qū)”，形成覆蓋全域空間、基于土地利用管制的城市空間增長管理模式，但受限于管控規(guī)則、利益調(diào)配機制、有效監(jiān)管手段不完善或缺失，城市總體上依然延續(xù)了傳統(tǒng)“建多拆少”的建設用地增長方式。在上述背景下，如何認識首都農(nóng)地特別是耕地的特殊功能作用并形成大都市農(nóng)地保護的正確的政策價值取向，就顯得尤為重要和緊迫。

20世紀90年代中后期開始，關于首都城市發(fā)展的方向性問題（涉及是否應保留耕地的問題）一度成為城市研究討論最為熱烈的議題之一，主要爭議集中在兩個方面：一是，耕地是否是大都市地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然要求？北京是否需要保障基本的自供能力？二是，北京的城市規(guī)模究竟應多大？多數(shù)學者反對無限擴張，質(zhì)疑大城市規(guī)?！笆欠駪幸粋€限制”，認為單中心格局已嚴重制約北京城市綜合承載力的提升、運行效率的提高和可持續(xù)發(fā)展^［26］。劉維新（1995）撰文指出“城市發(fā)展與耕地保護是經(jīng)濟發(fā)展中一個問題的兩個方面，北京的城市發(fā)展不能把支撐點放在外延與外援上，必須考慮自身耕地面積、人口、土地承載力與城市發(fā)展規(guī)模的基本平衡和協(xié)調(diào)”^［27］，并主張將城市建設和開發(fā)引向西部坡地區(qū)，這標志著北京城市空間增長由“推崇”進入“反思”階段?？v覽西方城市擴張的理論研究成果，占有統(tǒng)治地位的兩支流派在關于城市蔓延方式的評判上已經(jīng)形成對抗理念：一派為提倡多中心化、要求持續(xù)限制城市規(guī)模、有效保護開放空間的新城市主義者（New Urbanism School），另一派為歐陸風格的大都市政府學派（Metropolitan Government School）。前者主張應提前預判城市增長的壓力，強調(diào)以土地為依托、重視農(nóng)業(yè)，認為城市蔓延的結(jié)果不僅會透支周邊農(nóng)地的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，也會增加城市成本，經(jīng)濟發(fā)展的成功將會很快轉(zhuǎn)變成為嚴重的環(huán)境、健康和社會問題；后者堅持認為城市化要追求大都市的風格^［28］，城市需要一個持續(xù)無限增長的空間、一定的規(guī)模和體量與其未來發(fā)展相適應，考慮大都市功能的特殊性和經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實要求，可在耕地保護方面適當放寬政策，而城市通過適度擴張獲得資本積累，能夠進一步合理控制邊緣區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化的范圍和速度，甚至可能帶來更有效和更快速的經(jīng)濟發(fā)展。而近年來發(fā)達國家對都市農(nóng)田的戰(zhàn)略定位和概念認知，普遍傾向于第一類派別——新城市主義者觀點。例如，法國、荷蘭、日本等都尤為重視城市和大都市圈農(nóng)地的功能和作用，將農(nóng)業(yè)空間視為未來國際化大都市功能體系不可或缺的組成部分，通過頒布和實施一系列指導性文件和實際措施，明確認可郊區(qū)農(nóng)田的特點及其作為城鄉(xiāng)紐帶的功能特性，為有意參與農(nóng)田建設或購地擴大農(nóng)場面積的人士提供更多機會，以增強城市區(qū)域在未來發(fā)展中的彈性應對能力和可持續(xù)發(fā)展能力。而在國內(nèi)，大都市區(qū)農(nóng)地作為高度耦合的經(jīng)濟—社會—生態(tài)復合系統(tǒng)，其功能效應也呈現(xiàn)出從以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給為特征的生產(chǎn)功能，向以生態(tài)支撐（緩釋災害 交織在城市空間內(nèi)的開敞農(nóng)地是控制城市蔓延和強化城市形態(tài)結(jié)構的天然生態(tài)屏障，以及有效應對重大風險災害的避難隔離空間。、氣候調(diào)節(jié)、環(huán)境承載、碳固持 耕地作為人工高投入高產(chǎn)出的生態(tài)系統(tǒng)，吸收二氧化碳與釋放氧氣的效率遠高于自然生態(tài)系統(tǒng)，對實現(xiàn)“雙碳”目標的服務功能不容忽視。、水循環(huán)和凈化、生物多樣性保護）和社會保障（用地儲備、就業(yè)保障、基本生活保障、社會安定維護）為特征的調(diào)節(jié)和服務功能，再向以休閑游憩、科普審美、農(nóng)耕體驗等為特征的景觀文化功能演進的顯著特征，牽引農(nóng)地利用方式和利用途徑不斷向多元化發(fā)展。

研究表明，近年來農(nóng)地多功能利用在促進首都經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)穩(wěn)糧保供、拓展生態(tài)空間、傳揚耕讀文化、引領農(nóng)民增收等方面正發(fā)揮出顯著的綜合效應，北京耕地系統(tǒng)產(chǎn)品功能、調(diào)節(jié)功能、支持功能和文化功能輸出能值分別占到總輸出能值的21.28%、21.54%、16.76%和40.42%^［29］。一定數(shù)量的農(nóng)地不僅是農(nóng)民從事大田農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)載體，也肩負著農(nóng)耕文明和農(nóng)村風貌延續(xù)、維持與保護的重要職責，其景觀生態(tài)功能還是建設和諧宜居城市和維護首都生態(tài)安全的重要戰(zhàn)略資源，可以適應多變的生態(tài)和文化需求，讓城市更具活力和多樣性?！稗r(nóng)地姓農(nóng)”底線不容觸碰，農(nóng)業(yè)這個“基本盤”決不能“清零”。農(nóng)地不但要保留，而且要高效利用、更好地保護和發(fā)展，這一政策意圖和指向見之于政府旨在構建首都農(nóng)地資源和綠色生態(tài)空間保護體系的持續(xù)努力，也在相關制度設計中體現(xiàn)得越來越明朗。2003年，北京市委、市政府明確將都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為北京農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，提出了“生產(chǎn)、生活、生態(tài)、示范”四大功能服務首都的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，要求全面、客觀評價農(nóng)地系統(tǒng)服務功能價值，目標是形成優(yōu)良生態(tài)、優(yōu)美景觀、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。2018年，北京在全國率先提出“減量”發(fā)展，當年實現(xiàn)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設用地凈減量34.55平方公里，歷史性地顛覆了國土空間規(guī)劃中城市發(fā)展與耕地保護之間必然對立的關系，為耕地面積止跌回升、逐步實現(xiàn)“總規(guī)”中提出的“200萬畝耕地保護空間”目標創(chuàng)造了新條件、提供了根本保障。2021年，北京下發(fā)《關于全面推行“田長制”的實施意見》，圍繞農(nóng)田調(diào)整優(yōu)化、保護、建設、利用和監(jiān)督管理等五大關鍵環(huán)節(jié)，建立起市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級“田長制”責任體系，形成對耕地和永久基本農(nóng)田監(jiān)督管理與保護利用的治田“責任鏈”。這些重要節(jié)點足以說明，面對“如何發(fā)揮大都市優(yōu)勢做好農(nóng)地利用、耕地保護”這道必答題，北京始終牢牢把握農(nóng)地保護制度持續(xù)調(diào)整、增減、改進的歷史進程，經(jīng)歷了由單一嚴控耕地數(shù)量時期，到完整的農(nóng)地保護制度的形成期，再到耕地新概念重建、農(nóng)地保護觀不斷更新、保護思路逐步拓寬的完善期，為保障首都農(nóng)產(chǎn)品有效供給、城市空間科學合理布局以及經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了強有力支撐。

三、歷史變遷：北京城市農(nóng)地非農(nóng)化進程與農(nóng)地保護的演進脈絡

追溯與刻畫北京農(nóng)地非農(nóng)化的歷史發(fā)展軌跡，是在城市農(nóng)地保護研究中注重歷史觀表達的重要體現(xiàn)，也能夠為當前農(nóng)地保護工作提供經(jīng)驗價值和演進邏輯，并有益于在歷史進程的總結(jié)反思中探討未來大都市區(qū)農(nóng)地保護的實踐方向。

（一）古代至近現(xiàn)代時期北京農(nóng)地保護和開發(fā)的歷史特征

北京具有農(nóng)地開發(fā)的悠久歷史，自新石器時代原始農(nóng)業(yè)和聚落產(chǎn)生，歷經(jīng)秦漢薊城、遼南京（燕京）、金中都、元大都、明清北京城、民國北平，在3000余年發(fā)展中，農(nóng)地開發(fā)與水利建設相結(jié)合不僅構筑了北京城得以延續(xù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎，也豐富了農(nóng)地保護和發(fā)展的實踐?；诒Ｕ霞Z食需求和國家稅源的目標，古代對農(nóng)地的保護和開發(fā)推動了農(nóng)業(yè)技術的進步和生產(chǎn)率的提高，城市農(nóng)業(yè)的存在與發(fā)展也客觀上緩解了人口增長對于農(nóng)業(yè)的壓力。

古有“水利者，農(nóng)之本也，無水則無田也”之說，北京大陸曾是黃驊海浸之地、遺澤流貫^［30］，東郊區(qū)域河渠縱橫、水源豐富，這為農(nóng)田建設和保護提供了優(yōu)越的自然條件。西周至戰(zhàn)國時期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟已在燕南平原占據(jù)重要地位，幽州“其谷宜三種”——黍、稷、稻，山區(qū)種黍谷、平原（通州、順義等地區(qū)）種水稻，形成鮮明有秩的農(nóng)田分布格局，古人依靠深耕細作、整地保墑等技術科學管理農(nóng)田的初步見解已顯露端倪；至三國魏晉時，由于軍事需要大興“屯田工事”，與京津一帶興修水利、屯墾儲糧、安邊保民等措施相結(jié)合，乃古人“農(nóng)政”思想之實踐；隋唐大運河經(jīng)元朝取直疏浚、金中都永定河的改道和元大都西山泉源的發(fā)現(xiàn)與利用，使京城農(nóng)業(yè)取得重大發(fā)展，但由于當時大量公田被用于官吏授田，致官僚豪強兼并土地成為必然。

宋元時期，北京人地矛盾達至極限，“人多之害，山頂已殖黍稷，江中已有洲田，川中已辟老林，苗洞已開深箐，猶不足養(yǎng)，天地之力窮矣”^［31］“凡田土種三五年，其力已乏”^［32］等均不同程度反映了因人口增長、地力下降、城市侵田等導致的耕地緊張局面。明朝初年，政府尤為重視墾荒的作用，曾鼓勵大量移民入京，設民屯、開荒地、恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕地面積不斷擴大。劉侗等在《帝京景物略》中記載“德勝門東，水田數(shù)百畝”^［33］，到1403年京城耕地面積已達63 343頃^［34］，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到極大的提升。至明朝中后期，由于鼓勵土地兼并和允許民間私人購買農(nóng)地，皇莊、官莊、內(nèi)監(jiān)莊田遍于京畿、盡占膏腴之地，達到空前規(guī)模。“圈地”運動是明清易代輪替后人地矛盾爆發(fā)的集中體現(xiàn)，導致農(nóng)地緊張、占有不均等問題迅速加劇，實剩民田多為荒灘貧瘠之地，漢民或背井離鄉(xiāng)或投充旗人奴主，社會矛盾積聚爆發(fā)，王朝都城的土地利用和數(shù)百年積累起來的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟成就因此遭受重大破壞。

1644—1665年，以京畿地區(qū)為中心，在方圓500里州縣內(nèi)共圈占土地153 467頃16畝，圈充地占原額地高達82.2%^［35］。

“圈地”運動結(jié)束后，清朝改設旗地制度、減免賦稅，鼓勵農(nóng)民墾荒種植，旗地官田制度逐漸轉(zhuǎn)向租佃制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力才逐步得到恢復。據(jù)文獻記載，由于受“圈地”影響，清末北京城耕地面積共計80 746頃96畝根據(jù)《畿輔通志》卷95《經(jīng)政略·旗租》所載數(shù)據(jù)計算。，與明朝后期的耕地規(guī)模相當，京城新墾耕地并沒有顯著增長，且自有土地并耕種者富有度均低，“接近市區(qū)之地似無可稱為大農(nóng)者”^［36］。民國北平時期，城市農(nóng)業(yè)開始緩慢邁向近代農(nóng)業(yè)，京城東、南、西、北四郊的農(nóng)業(yè)土地利用也各有特點，但由于受史料限制，對各類用地規(guī)模缺乏明確的數(shù)字統(tǒng)計。這一時期，受社會變革、工商業(yè)發(fā)展等影響，以環(huán)城鐵路、京畿鐵路修筑為代表的交通及工業(yè)用地緩慢擴展，1918年有關京漢鐵路的一條呈文稱“本路附近京畿一帶圈用土地，除民地外，向有旗地、官地兩項”^［37］，反映出現(xiàn)代城市建設對傳統(tǒng)農(nóng)地的征占。但總體來看，清代至新中國成立前，京城土地和農(nóng)業(yè)的主體狀態(tài)仍是基本穩(wěn)定的，近代城市發(fā)展對郊區(qū)農(nóng)業(yè)和土地要素的影響并不顯著。

可見，今日農(nóng)地保護所面臨的問題在歷史上都曾不同程度地存在，而城市擴張與農(nóng)地競用的矛盾可追溯至2000多年前的戰(zhàn)國至秦漢時期。古代和近代北京城發(fā)展始終在城市規(guī)模與農(nóng)地、人口等要素之間尋求均衡狀態(tài)。京城內(nèi)有大量田園農(nóng)地分布，宮壖地、園囿、郡圃等構成城市農(nóng)業(yè)的最初形態(tài)，一定程度上彌補了因城市建設所致的耕地流失，也體現(xiàn)出北京土地占用的特色。京城古時已有“行籍田之禮”“均田制”“屯田”“限民名田”、限制土地兼并等保護農(nóng)地的應對措施，并以開墾荒地、墳地、寺廟和皇家用地等作為增加耕地面積的主要方式：“均田制”歷史上曾對農(nóng)地保護起到了重要作用，結(jié)果尚可稱善，但由于部分所授地畝未能悉心耕種，“致失耕種之業(yè)，往往地土曠廢”^［38］；“屯田”對后世有重要影響，但未能充分調(diào)動“屯田”居民的積極性，成效并不顯著；土地兼并是自秦漢之后各朝歷代普遍存在的問題，土地大規(guī)模私有化和高度集中，雖一定程度上有利于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，但也致使社會和經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了嚴重危機。

（二）新中國成立以后北京城市耕地非農(nóng)化的演進歷程和政策措施

自明清定都至20世紀七八十年代，北京市土地利用以城池為界明顯劃分為城市和鄉(xiāng)村，城市建成區(qū)在新中國成立初期擴張迅速、“文革”時期擴張緩慢、改革開放后擴張加速^［39］。20世紀80年代以后，城市建設以占有平坦土地為主，造成近30萬公頃良田消失，城市擴張成為農(nóng)地持續(xù)減少的主要因素，此外生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整以及自然栽毀、拋荒等因素也造成一定程度的耕地減損，城市農(nóng)地利用格局變遷顯著。以耕地為例，根據(jù)已有研究積累、可查文獻和史料統(tǒng)計，新中國成立以后北京耕地非農(nóng)化進程呈現(xiàn)階段性特征，1981年以后的農(nóng)地資源和土地利用數(shù)據(jù)較為翔實 北京市1981年以前的農(nóng)地利用數(shù)據(jù)，主要來自新中國成立初期土地改革和“查田定產(chǎn)”中的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料。，特別是2005年和2014年隨著北京城市發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期和減量發(fā)展期，農(nóng)地轉(zhuǎn)用方式發(fā)生明顯變化，以1978年、2005年、2014年標定節(jié)點將其劃分為四個時期（圖1）。

1.新中國成立初期至1978年：城市擴張與農(nóng)地競用矛盾初顯，耕地減少問題開始受到關注，新增建設占用和管護制度缺位是耕地減退的主因

新中國成立之初，北京地區(qū)農(nóng)業(yè)一直保持著較為單一的種植業(yè)生產(chǎn)格局，農(nóng)地規(guī)模和結(jié)構繼承和延續(xù)了前代特點，1949年全市耕地面積為53.1萬公頃，最大耕地規(guī)模出現(xiàn)于1952年，為60.79萬公頃，之后耕地面積迅速下降（見圖1）。需要指出的是，由于新中國成立后北京行政區(qū)設歷經(jīng)5次較大的縮并與外擴，現(xiàn)今轄界（覆蓋16區(qū)的行政建制地界）始定于1958年的區(qū)劃調(diào)整，后又經(jīng)多次局部劃調(diào)，各區(qū)統(tǒng)計口徑和方法存在差異，且受當時政策制度影響高報建設用地和低報新增耕地的現(xiàn)象盛行，難以準確復原實際耕地面積，故1949—1961年實有耕地數(shù)據(jù)波動較大，這一時期對耕地變化特征的總體刻畫也有待研判。

總體上看，該階段黨中央從鞏固政權的需要出發(fā)，提出將北京從消費型城市向生產(chǎn)型城市轉(zhuǎn)變，西郊、東郊的冶金、機械、化工、電子、紡織等工業(yè)基地在農(nóng)田中拔地而起。由于城市生產(chǎn)力恢復、經(jīng)濟發(fā)展對土地需求巨大，城鄉(xiāng)、工業(yè)、交通等各項非農(nóng)業(yè)建設用地大量增加，耕地面積不斷減少，加之農(nóng)地保護觀念和意識淡薄，農(nóng)地管理本身留有許多空白、缺乏有效監(jiān)管機制，1978年北京耕地規(guī)模僅為42.92萬公頃，比新中國成立初期減少了19%，1958—1978年年均減少3179.75公頃，這是由快速工業(yè)化的時代主旋律決定的。

2.1978—2005年：耕地非農(nóng)化呈先穩(wěn)中趨緩、后高位運行態(tài)勢，建設占用形式復雜化，主動實施生態(tài)退耕還林是耕地減退的主因

改革開放后，北京城市建設占用耕地體現(xiàn)為三個特點：一是“兩個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”致城市建設土地競用矛盾升級。1984年以城市為重點的經(jīng)濟體制改革啟動后，改革的重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，單中心形態(tài)（“攤大餅”模式）本身無法避讓優(yōu)質(zhì)耕地，加之1993年建設重點向廣大郊區(qū)轉(zhuǎn)移，引發(fā)城鄉(xiāng)接合部土地爭奪和新區(qū)建設占地過大的矛盾。二是農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整致耕地規(guī)?？s減。據(jù)北京市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，以耕地、園地、林地為依托的種植業(yè)和林業(yè)所占比重分別由1978年的76.9%和2.1%下調(diào)至1998年的50.5%和1.8%，地類構成也隨之發(fā)生改變。三是村鎮(zhèn)建設亂占濫用和破壞耕地的趨勢漸顯。1978年農(nóng)村改革使京郊村莊經(jīng)濟實力迅速壯大，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)逐漸成為農(nóng)村經(jīng)濟的構成主體，農(nóng)民私人造房以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)擅自、違法占用良田的現(xiàn)象尤為普遍。由于農(nóng)村房屋和宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)的價值實現(xiàn)形式有限，農(nóng)民進城后農(nóng)村建設用地并未明顯減少，形成了城市、農(nóng)村建設用地“雙增長”格局。

該時期耕地非農(nóng)化速度以1995年為界明顯劃分為兩個階段。第一階段，1978—1995年為耕地減少速度穩(wěn)中趨緩時期。為全面摸清土地資源家底，北京先后啟動了“土地概查”（1980年）和“土地詳查”（1992—1995年）。調(diào)查結(jié)果顯示：1995年北京耕地面積出現(xiàn)首次“斷崖式”下降，實有耕地減少至39.44萬公頃，城市功能拓展區(qū)（朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)）和城市發(fā)展新區(qū)（通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)和房山區(qū)的平原地區(qū)）的“耕地非農(nóng)化趨勢”（該階段內(nèi)凈減耕地面積占期初耕地面積的比重）分別為34.32 %和9.76 %，城市擴張的主體部分在以功能拓展區(qū)為代表的四環(huán)路內(nèi)區(qū)域，圍繞重點功能區(qū)和大型居住區(qū)建設展開。第二階段，1995—2005年耕地減少速度達到歷史峰值。2005年北京耕地面積為23.3萬公頃，相比1995年減少16.14萬公頃，年均減少1.61萬公頃，減少速度是1978—1995年的5.6倍。耕地大量減少的一個重要原因，是2000—2004年北京市在平谷、密云、懷柔、延慶、昌平、門頭溝6個區(qū)縣主動實施了3.07萬公頃（46萬畝）生態(tài)退耕還林，在耕地減少去向中占比40%（圖2）。而建設占用導致的耕地減少，主要發(fā)生在城市發(fā)展新區(qū)，特別是通州、順義、大興三個平原區(qū)，“耕地非農(nóng)化趨勢”高達24.7%，非農(nóng)化的主要流向為居民點及工礦用地（約占80.6%）、建成區(qū)用地（約占10.6%）。

總體上看，1978—2005年北京共減少耕地19.62萬公頃，2005年耕地面積僅為1978年的54.3%，人均耕地面積不足0.02公頃，耕地衰減的幅度和速度均較改革開放前加快。1997年北京落實貫徹《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，明確提出“凍結(jié)非農(nóng)建設項目占用耕地一年，開展非農(nóng)建設用地的清查”，但耕地保護政策的執(zhí)行力度相對有限，后續(xù)每年新增城市建設用地指標50%～60%仍需通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用實現(xiàn)，城市發(fā)展面臨突出的耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)難的問題，這是由快速城市化的時代主旋律決定的。

3.2005—2014年：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型延緩農(nóng)地衰退，城市擴張致耕地減退比例超五成，但絕對數(shù)量顯著下降，農(nóng)地保護轉(zhuǎn)向綜合管理

以2005年“首鋼”搬遷為標志，北京經(jīng)濟發(fā)展率先進入調(diào)結(jié)構、轉(zhuǎn)方式階段，城市空間增長由多年來依靠土地數(shù)量擴張向“存量挖潛”轉(zhuǎn)變。這一時期，正是我國農(nóng)地保護重要法規(guī)政策出臺的窗口期和最嚴格的土地管理制度的形成期。國務院辦公廳和國土資源部僅2003年和2004年兩年內(nèi)就頒布了11個部級及以上的法規(guī)文件，繼而推動2005年后諸如北京市《關于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報批工作的意見》《關于進一步治理整頓土地市場秩序加強土地管理工作的意見》等重要地方性相關制度規(guī)范的出臺，從農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批控制、耕地保護目標責任體系建立等方面對耕地保護政策進行完善。尤其是國土資源部《耕地占補平衡考核辦法》發(fā)布后，北京率先建立了補充耕地儲備制度，通過編制補充耕地方案實現(xiàn)非農(nóng)建設占補平衡，以解決城市擴張對耕地和基本農(nóng)田的占用問題；同時，作為補充耕地制度發(fā)展的新成果，土地開發(fā)整理復墾的制度化管理體系漸于成熟，并在耕地數(shù)量保護中發(fā)揮了實質(zhì)性作用，這是對耕地“保護”理念性認識的重大飛躍。土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2005—2010年北京土地開發(fā)整理復墾新增農(nóng)地和耕地面積分別累計達到9564.98公頃和7922.84公頃，有效緩解了農(nóng)地非農(nóng)化的壓力。

總體上看，這一時期眾多中央和地方強制性的農(nóng)地保護政令和行政實踐有效遏制了耕地流失問題：2005—2015年北京耕地年均減少1305公頃，每年新增建設占用耕地面積控制在2000公頃左右，是新中國成立以來耕地減少速度最慢的時期，之后相當一段時期，全市耕地數(shù)量趨于穩(wěn)定。同時，該階段北京進入以服務業(yè)為主導的“首都經(jīng)濟”發(fā)展軌道，中心城區(qū)多個老舊廠房、園區(qū)轉(zhuǎn)型為文化創(chuàng)意、總部辦公、研發(fā)設計等類型的重要用地。適應這些變化，全市在更高起點、更高層次、更高目標上推進土地管理制度改革，針對騰退轉(zhuǎn)型區(qū)域的土地“變性”“調(diào)規(guī)”、混合用地供應等環(huán)節(jié)強化政策統(tǒng)籌、實行重點突破，這是由國家開始實行最嚴格的土地管理制度和首都轉(zhuǎn)型發(fā)展的時代主旋律所決定的。

4.2014年至今：“減量”發(fā)展推動農(nóng)地保護由被動防御應對轉(zhuǎn)向主動謀劃實施，以國土空間規(guī)劃為引領，構建新時代數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”耕地管護新格局

2017年，“總規(guī)”獲得黨中央、國務院批復，“總規(guī)”中明確提出：嚴控城市規(guī)模，以資源環(huán)境承載能力為硬約束切實減重、減負、減量，實施人口規(guī)模、建設規(guī)模雙控，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構轉(zhuǎn)型升級、城市功能優(yōu)化調(diào)整。從集聚資源求增長到疏解非首都功能謀發(fā)展，北京成為全國第一個實施“減量”發(fā)展的城市，開啟以“減量”助推高質(zhì)量發(fā)展的新階段。《北京市城鄉(xiāng)建設用地供應減量掛鉤工作實施意見（試行）》《北京市城鄉(xiāng)建設用地減量實施方案》等文件相繼出臺，構建起“減量”實施四梁八柱體系，結(jié)合覆蓋全域、全地類、全過程國土空間用途管制的空間治理模式探索，有效實現(xiàn)了“建設用地規(guī)模不擴大、耕地面積有增加、耕地質(zhì)量有提升、生態(tài)紅線不突破”的目標要求。

這一階段主要呈現(xiàn)三個特點：其一，減量化已形成共識且成效顯著，城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模得到歷史性控制。“總規(guī)”實施以來（2018—2022年），北京拆除違法建設約1.69萬公頃，城鄉(xiāng)建設用地減量騰退約211平方公里，實現(xiàn)凈減量132平方公里，其中，中心城區(qū)凈減量54.4平方公里，中心城區(qū)以外各區(qū)凈減量77.40平方公里，城市“攤大餅式”無序蔓延得到實質(zhì)性扭轉(zhuǎn)。其二，國土空間規(guī)劃指導思想的轉(zhuǎn)換，深刻影響耕地保護政策的執(zhí)行成效。國土空間規(guī)劃改革引領北京在耕地保護上率先實現(xiàn)“多規(guī)合一”，將耕地保護各類空間統(tǒng)一到國土空間同一底板、任務“帶位置”下達，做到實施、監(jiān)督、考核、評價都在“一張圖”上實現(xiàn)，切實避免了“規(guī)劃折騰”問題，為解決長期困擾城市的建設占用耕地的占補平衡問題提供了重要條件。2020年，北京印發(fā)《落實城市總體規(guī)劃統(tǒng)籌推進耕地和永久基本農(nóng)田保護工作實施方案（試行）》，從落實“總規(guī)”的高度進一步構建現(xiàn)狀管控更嚴格、規(guī)劃引導更主動、監(jiān)督考核更有力、政策機制更健全的新時代首都耕地保護新格局。其三，著力打通耕地、生態(tài)、建設三類空間價值鏈，推動城市生態(tài)功能品質(zhì)提升。北京耕地保護工作的主要矛盾已從城市擴張和遏制耕地數(shù)量減少之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為綠色發(fā)展和耕地質(zhì)量不高、土壤固碳能力不足之間的矛盾，這對生產(chǎn)、生活和生態(tài)相結(jié)合實現(xiàn)耕地空間的多種功能和多元價值提出了更高要求。聚焦生態(tài)保護紅線、“綠隔”“九楔”等重點生態(tài)空間建設，北京統(tǒng)籌開展200萬畝耕地保護空間調(diào)整優(yōu)化、千畝級和萬畝級永久基本農(nóng)田集中連片區(qū)劃定工作，推進耕地集中連片布局，集中建設農(nóng)田景觀空間；疏解騰退空間“留白增綠”“揭網(wǎng)見綠”“拆違補綠”成效顯著，2018—2022年騰退土地已轉(zhuǎn)為農(nóng)地和未利用土地規(guī)模約190平方公里，其中，轉(zhuǎn)為耕地、園地、林地、草地、其他農(nóng)用地（農(nóng)村道路等）的規(guī)模分別為27.26平方公里（12.91%）、4.13平方公里（1.96%）、135.07平方公里（63.97%）、0.24平方公里（0.11%）、5.39平方公里（2.55%），以林、園、水、草、濕地和公園綠地為主的生態(tài)用地比“二調(diào)”時大幅增加。

總體上看，北京“總規(guī)”批復實施、國土空間規(guī)劃改革、“減量”發(fā)展等歷史機遇疊加，加快推動了耕地占補平衡制度、土地整理制度、基本農(nóng)田保護制度、耕地地力保護制度、耕地生態(tài)補償制度、耕地保護責任制度等一系列耕地保護制度的建立健全，北京數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”耕地保護政策體系已基本形成。這一時期，北京耕地數(shù)量穩(wěn)中有升、質(zhì)量持續(xù)改善，2022年耕地規(guī)模已恢復至12.48萬公頃，比“三調(diào)”規(guī)模增加3.12萬公頃，增長近34%；通過實施土地增減掛鉤、撂荒地復墾等相應措施，恢復耕地規(guī)模接近全市恢復總量的10% 根據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)，北京共有167.41萬畝“工程恢復”、14.40萬畝“即可恢復”的農(nóng)用地。。同時，作為全國政治中心，北京較早在全市范圍內(nèi)全面推行“田長制”，這是共同保護管理農(nóng)田的重大制度探索，對全國“黨政同責”加強耕地保護起到了引領示范作用，這是從“國之大者”戰(zhàn)略高度深刻認識耕地多功能價值極端重要性的時代主旋律所決定的。

四、形勢研判：減量階段北京城市空間增長與農(nóng)地保護的困局與態(tài)勢

（一）匹配大都市特征的農(nóng)地保護難題

1.現(xiàn)有耕地對首都糧菜等重要農(nóng)產(chǎn)品儲備供應的應急保障能力不足

守住糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品（特別是蔬菜等短儲存周期類物資）穩(wěn)產(chǎn)保供底線，穩(wěn)定并適度提高農(nóng)產(chǎn)品自給率，是事關首都民生保障的重大戰(zhàn)略性問題。目前，新加坡、巴黎等超大城市提出30%左右的農(nóng)產(chǎn)品自給率要求，重點要求加強蔬菜水果與蛋白質(zhì)的自給率。根據(jù)“總規(guī)”提出的全市常住人口長期穩(wěn)定在2300萬人/天、短期暫住的外地流動人口650萬人/天標準測算，基于現(xiàn)有的耕地地力和投入水平、農(nóng)產(chǎn)品品種和產(chǎn)出水平，在目前基本農(nóng)田面積為151萬畝的情況下，北京能夠保障2950萬總?cè)丝冢ǔＷ∪丝?300萬和流動人口650萬總和）以及2300萬常住人口農(nóng)產(chǎn)品需求的天數(shù)分別是12天和20天，在基本農(nóng)田面積為166萬畝的情況下，能夠保障的天數(shù)分別是15天和25天，在基本農(nóng)田面積為200萬畝的情況下，能夠保障的天數(shù)分別是23天和35天。由于近30年北京耕地數(shù)量銳減68.4%、耕地質(zhì)量退化明顯，現(xiàn)有耕地對首都糧菜應急安全的保障能力遠小于安全閾值。而據(jù)測算，耕地面積提升32%，對總?cè)丝诤统Ｗ∪丝诘谋Ｕ夏芰⒎謩e提升92%和75%。因此，守住耕地紅線和耕地非農(nóng)化的底線，通過耕地補劃、農(nóng)地結(jié)構調(diào)整等方式千方百計增加耕地實際規(guī)模、加強耕地產(chǎn)出能力建設是當務之急。

2. 農(nóng)地保護實踐中存在多功能失衡或失配

如前所述，農(nóng)地是多元功能和多元價值系統(tǒng)，由于非生產(chǎn)功能價值認知的缺失或模糊，在實際開展的農(nóng)地質(zhì)量提升實踐中，仍多是側(cè)重于生產(chǎn)或生態(tài)某個單一目標維度，或從思想認識上將生產(chǎn)功能與生態(tài)功能用地割裂甚至對立（如生態(tài)退耕、休耕），導致多功能結(jié)構失衡或供需失配的態(tài)勢未能得到充分控制甚至產(chǎn)生負面效應。例如，在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的前提下，大都市農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)屬于典型的消費系統(tǒng)，美麗農(nóng)田景觀既是“藍綠交織、舒朗有致”的美麗鄉(xiāng)村不可或缺的風景線，也是為都市現(xiàn)代人在緊張工作、高壓生活之余提供“農(nóng)味兒”體驗和滿足歸園田居精神追求的休閑游憩之所。目前北京平原區(qū)基本農(nóng)田占總面積的6%～8%，與一般情況下農(nóng)田景觀占田園景觀50%～60% 如城市定位、面積、人口等方面與北京均具有可比性的巴黎大區(qū)，在實現(xiàn)高度城市化后，仍保有近80％的生態(tài)空間，其中約50％為農(nóng)地，開闊的農(nóng)田景觀與城市和諧共生，塑造了巴黎大區(qū)空間結(jié)構、景觀生物、經(jīng)濟活動和生活方式的多樣性。的標準差距較大，且在中小尺度下，明顯可見“九田”（九個永久基本農(nóng)田集中分布區(qū)）、“多片”（萬畝、千畝、百畝級集中連片的“大田”）等集中分布區(qū)內(nèi)土地碎片化、連片程度較弱，5000畝以上基本農(nóng)田僅占總面積的35.9%。此外，高標準農(nóng)田建設面臨單一化造林引發(fā)的與耕地保護沖突、生態(tài)安全功能下降、火災和病蟲害風險上升等問題。目前北京農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間非耕地中林地占比91.9%，且集中連片程度高、90%為單一樹種，導致田園景觀開闊度低甚至不存在明顯的田園景觀，應稱之為“林地景觀”。而綜合各方信息，農(nóng)田是與森林垂直生態(tài)系統(tǒng)相互補充的水平生態(tài)系統(tǒng)與屏障，在平原區(qū)和人口密集區(qū)，應保持30%～50%的開闊田園景觀，作為城市緊急避險、疏散轉(zhuǎn)移或者臨時安置的重要場所，尤其是中心城區(qū)近郊區(qū)、新城周邊的農(nóng)田，應與其他防火防災避險場所互為補充、相互銜接、均衡布局，構成完善的城市防災避險體系。

3. 農(nóng)地建護用管脫節(jié)、獎補機制不健全

一是建設時多頭管理、建成后管護薄弱。農(nóng)地建護用管環(huán)節(jié)跨部門、跨層級，涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、林草、執(zhí)法等多個部門，各部門的數(shù)據(jù)來源復雜、采集標準不一、使用門檻較高，管理方式也各不相同，信息不能實時共享互通，各類數(shù)據(jù)比對和整合存在較大困難，耕地等地類臺賬往往不清楚，也難統(tǒng)一。如高標準農(nóng)田建設項目，由北京市發(fā)改、國土、財政、水務、農(nóng)業(yè)五個行政部門分別承擔。五部門僅從本部門角度理解《中華人民共和國土地管理法》以及與耕地、基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田相關的專門法律法規(guī)，溝通聯(lián)絡機制缺失，對政策內(nèi)容把握不一、實施過程統(tǒng)籌不夠，造成高標準農(nóng)田有相當一部分未在基本農(nóng)田中選擇，建設數(shù)量和質(zhì)量存在顯著差別，建成后又缺乏統(tǒng)一的評估標準。據(jù)統(tǒng)計，目前北京已建成的高標準農(nóng)田仍有44.4%未予劃定基本農(nóng)田，而在永久基本農(nóng)田劃定成果中仍有25.36%未開展過高標準農(nóng)田建設，基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫更新滯后、后期管護責任主體不明、管護資金落實不到位。二是獎補機制不健全。由于城肥的巨大帶動力，京郊土壤肥力呈現(xiàn)明顯的近郊高、遠郊低的自然圈層分布?；诖耍本┨岢觥耙酝七M糞肥就地就近還田利用為重點”的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)循環(huán)發(fā)展模式，以期化解都市型農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與降碳矛盾、提高穩(wěn)糧保供能力。但受補貼標準低、規(guī)模化不足、投資回報機制不健全等多重因素影響，社會資本整體參與度不高，缺少“有規(guī)模、有場地、有技術、有設備、有基礎”的標準專業(yè)化服務組織。同時，由于從免費使用、補貼使用到付費使用逐步過渡的獎補機制尚未建立，種植散戶通過種養(yǎng)循環(huán)項目降本提質(zhì)增效的路徑不清晰，目前尚難以建立穩(wěn)定共贏的產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈合作體系。

（二）減量約束下的城市建設空間落地難題

1.減量規(guī)劃實施的“余量”空間收窄

經(jīng)過連續(xù)多年遵循“先易后難”原則推進，北京城鄉(xiāng)建設用地“減量”工作已進入“深水期”，可實施減量的潛力空間逐步收窄、實施難度進一步加大。其一，對標“到2035年，全市、中心城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部地區(qū)分別實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地減量161平方公里、92平方公里、160平方公里”要求，北京已超額完成既定目標任務。前期減量工作推進主要以集中建設區(qū)外的低效集體產(chǎn)業(yè)用地騰退為抓手，目前拆違整治工作已接近尾聲，下一步減量對象將向“合法有證”土地轉(zhuǎn)變，可實施減量的潛力空間縮小。其二，目前已實施減量的地塊中“國有”和“集體”用地面積比約1∶9，待騰退地塊中“國有”和“集體”用地面積比約3∶7，這意味著未來減量對象將由以集體土地為主轉(zhuǎn)向集體土地和國有土地（特別是市屬國企低效產(chǎn)業(yè)用地）兼顧，但存量國有低效用地普遍存在產(chǎn)權不清、底數(shù)不明、主體動力不足、利益分配協(xié)商難等問題，而集體建設用地減量涉及的農(nóng)村居民點整理、集體經(jīng)營性建設用地騰退等“硬骨頭”問題解決又受到意愿難統(tǒng)一、安置成本高等因素制約，未來減量實施難度將進一步加大。

2.減量引發(fā)建設項目落地結(jié)構性“錯配”

新時代北京城市“減量”的目標變量已突破傳統(tǒng)規(guī)劃領域“規(guī)模減量”（減存量和控增量）的單一視角，擴展至密度、結(jié)構、強度、布局調(diào)整的全面減量發(fā)展。當前建設項目用地供給的規(guī)模、功能、布局等結(jié)構性錯配問題突出，究其原因，主要是相關發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃之間長期缺乏協(xié)調(diào)鏈接機制，使國土空間規(guī)劃對發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應有之約束引導和支撐保障雙重作用均發(fā)揮不足^［40］，無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、用地減量、空間優(yōu)化統(tǒng)籌整合。一是減量空間結(jié)構不均衡。目前北京中心城區(qū)與規(guī)劃期末（2035年）“控制目標”仍存在約50平方公里的減量規(guī)模差距，主要集中在減量任務較重的朝陽區(qū)。中心城區(qū)以外地區(qū)整體雖已達規(guī)劃期末（2035年）“控制目標”，但第一、二道“綠隔”地區(qū)等重點區(qū)域“減量”實施力度不足，仍需通過因地制宜研究配套政策和實施機制尋求突破路徑。二是存量空間資源對產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的適配性還需增強。在當前技術迭代加速、顛覆性創(chuàng)新涌現(xiàn)、跨領域融合深化等大趨勢下，新技術企業(yè)也從過去單一的生產(chǎn)制造功能向研發(fā)設計、測試驗證、新型消費與服務等環(huán)節(jié)延伸，呈現(xiàn)典型的復合用地需求，亟須適應于生產(chǎn)制造與研發(fā)、服務、消費等功能深度融合的新型產(chǎn)業(yè)空間。但由于北京市級層面對騰退工業(yè)用地再利用的整體政策尚未出臺，操作路徑層面又面臨“調(diào)規(guī)”程序復雜、收儲成本高等問題，導致存量土地盤活進展緩慢、可再利用規(guī)模難以預測。

3.減量實施后“造血”機制尚不健全

主要表現(xiàn)為“綠隔”“九楔”內(nèi)非建設空間減量與復耕復綠統(tǒng)籌難、集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金平衡難。目前北京減量政策中的投資支持側(cè)重于核心區(qū)的老舊小區(qū)和樓宇改造，針對“綠隔”“九楔”地區(qū)減量的專項資金政策輸出不足，現(xiàn)有財政資金投向也主要用于“增綠”和補全區(qū)域基礎設施，加之可借助的金融創(chuàng)新與資產(chǎn)證券化工具十分有限，若無“棚改”、土地一級開發(fā)等重大項目帶動，普遍面臨減量實施路徑不明、后續(xù)資金保障不足等難題。同時，受限于區(qū)位條件不優(yōu)、產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、公共服務滯后等制約因素，這些地區(qū)落后集體產(chǎn)業(yè)退出、租賃集體土地房屋收取租金的收益模式（“吃瓦片”）被“腰斬”之后，短期內(nèi)有“造血”功能的替代產(chǎn)業(yè)無法及時“補位”，難以實現(xiàn)農(nóng)民生活水平不降低、長遠生計有保障。

五、路徑創(chuàng)新：破解新時代北京城市發(fā)展“雙?！彪y題的對策建議

上述歷史與現(xiàn)實情境的分析表明，自城市誕生之日，城市空間增長與農(nóng)地競用的矛盾即已存在、顯現(xiàn)，并與城市發(fā)展相生相伴，只是不同時期的表現(xiàn)形態(tài)不同、矛盾特征有異，每個階段都被賦予了彼時的時代烙印，體現(xiàn)著現(xiàn)代城市文明與傳統(tǒng)農(nóng)耕文明在歷史交替中對立統(tǒng)一的轉(zhuǎn)換。新時代大量高度城市化地區(qū)的農(nóng)業(yè)空間亟須探索新的發(fā)展模式，北京要牢牢把握“大城市小農(nóng)業(yè)、大京郊小城區(qū)”的基本市情，正確判斷并綜合分析“減量”階段城市建設需求與農(nóng)地資源總體態(tài)勢，提出創(chuàng)新性、區(qū)域性農(nóng)地非農(nóng)化調(diào)控的對策思路，將新時代農(nóng)地建護用管的思路、目標、任務“想明白、弄清楚、干透徹”，解決好超大城市發(fā)展的“雙?！彪y題。

（一）提升認識維度，基于多功能管理與價值實現(xiàn)構建首都農(nóng)地保護新語境

一是要深化北京農(nóng)地的功能屬性認知，加快形成生態(tài)、生活、生產(chǎn)功能優(yōu)先序的廣泛共識。面對新時期國土資源空間“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”的思路轉(zhuǎn)向，以及全面推進鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、生態(tài)文明建設、碳達峰碳中和等戰(zhàn)略部署要求，新時代中國超大城市農(nóng)地保護目標和任務發(fā)生演變，要保證農(nóng)地保護利用效益持續(xù)發(fā)揮，迫切需要提升認識維度，全面推動農(nóng)地保護從傳統(tǒng)以糧食安全為目標的“資源供給保護”向“多功能價值激活”的動力轉(zhuǎn)型，從數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)“三位一體”保護向數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)—功能—價值“五位一體”保護的階段轉(zhuǎn)型^［41］。一方面，近年來發(fā)達國家對都市型農(nóng)田的功能定位已達成重要共識，包括：基于國家視角和全球尺度認識郊區(qū)農(nóng)田社會、經(jīng)濟和生態(tài)價值的獨特性，并將其特性融入農(nóng)村地區(qū)發(fā)展規(guī)劃或其他同類項目；明確用地范疇和綠色空間功能；統(tǒng)籌運用法律法規(guī)、指導性文件和配套的保護發(fā)展政策，為農(nóng)田保護利用提供專項支持和資金保障。另一方面，“總規(guī)”第37條、第48條、第49條分別強調(diào)，要“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構，更加注重農(nóng)業(yè)生態(tài)功能”“加強耕地質(zhì)量建設，強化耕地生態(tài)功能”“調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構，發(fā)揮最大的生態(tài)價值”；《北京市國土空間近期規(guī)劃（2021年—2025年）》明確提出，“嚴格保護各類重要生態(tài)系統(tǒng)，有效發(fā)揮森林、草原、濕地、耕地等固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力”；近期正在公示的《北京市耕地保護規(guī)劃（2023年—2035年）（草案）》搭建了數(shù)量、空間、質(zhì)量、生態(tài)、利用“五位一體”、保用融合的規(guī)劃管理框架，這一框架將成為引領未來10年北京耕地保護工作的綱領性準則。要借此契機，充分總結(jié)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)多功能、土地多功能、景觀多功能以及生態(tài)系統(tǒng)服務等相關理論，系統(tǒng)梳理首都農(nóng)地的多功能內(nèi)涵，界定農(nóng)地空間在超大城市可持續(xù)發(fā)展、服務首都“四個中心”建設、實現(xiàn)“雙碳”目標中的地位和作用。既要把握好農(nóng)地保護、質(zhì)量建設與空間布局、地類功能轉(zhuǎn)換之間的節(jié)奏和規(guī)模，回答好耕地“保哪里、占哪里、補哪里、恢復哪里、提升哪里”，也要根據(jù)城市發(fā)展的不同階段在國土空間規(guī)劃、管控機制層面統(tǒng)籌推進配套改革，為北京農(nóng)地保護形成全新的思路和語境。

二是要面向多功能價值實現(xiàn)和精細化管理需求，創(chuàng)新首都農(nóng)地保護轉(zhuǎn)型路徑。全域國土空間具有整體性，每類空間都是在人—地系統(tǒng)耦合鏈接中形成的具有多重功能特性的復雜綜合體。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展階段演進，人類對農(nóng)地功能的認識和需求不斷深入且向多樣化、高端化動態(tài)變化，呈現(xiàn)“生存性需求—發(fā)展性需求—享受性需求”的發(fā)展態(tài)勢，而不同地理區(qū)域條件下的功能供需匹配也存在明顯的空間異質(zhì)性特征^［42］。例如，當城市發(fā)展由增量擴張轉(zhuǎn)入存量更新階段，因城市人口和產(chǎn)業(yè)密度不斷提高、居民消費需求升級，高密度中心城區(qū)日益呈現(xiàn)生態(tài)環(huán)境退化和公共服務超載的脆弱性，人們對近郊區(qū)農(nóng)地的生態(tài)和景觀文化功能需求增強，往往會出現(xiàn)供給短缺；而遠離中心城區(qū)、自然環(huán)境優(yōu)越、基礎設施完善的平原地區(qū)，農(nóng)地生產(chǎn)和生態(tài)功能供給盈余更為明顯。新時期首都農(nóng)地保護管理要應時所需、分區(qū)施策，在有效識別農(nóng)地資源系統(tǒng)多功能供需的演化規(guī)律和驅(qū)動機制的基礎上，通過劃定復合分區(qū)、設立多功能協(xié)調(diào)區(qū)優(yōu)化布局，因地制宜確定管控目標、提出多功能經(jīng)營策略，最大限度滿足多方利益相關者的需求。要通過管理農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)提升多功能的服務能力，探索制定同一地塊實現(xiàn)多功能供給的精準管理政策和干預調(diào)節(jié)措施^［43］，以平衡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展和生態(tài)保護對農(nóng)地空間的競爭需求，并積極推動相關研究與管理成果融入用途管制政策等制度修訂中，最終為破解城市耕地非農(nóng)化、非糧化困境和促進可持續(xù)土地管理提供嶄新的理論與實踐途徑。

（二）深化全域統(tǒng)籌，面向高質(zhì)量發(fā)展推動建設空間精準配置和高效利用

2024年《關于改革土地管理制度增強對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力的意見》要求“增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力”，這預示著土地資源不再是一種通用的市場要素，而是作為一種稀缺資源，主要面向“高質(zhì)量發(fā)展”進行配置，這是國內(nèi)土地管理制度的重大轉(zhuǎn)向，要求立足各地功能定位和資源稟賦，為有條件的“優(yōu)勢地區(qū)”率先實現(xiàn)現(xiàn)代化提供土地要素保障。

一是要推動土地要素高效銜接區(qū)域重大戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。其一，加強土地要素供給與區(qū)域重大戰(zhàn)略實施的時間表、路線圖和施工方案的銜接。及時優(yōu)化和更新戰(zhàn)略實施的土地政策工具箱和項目庫，動態(tài)優(yōu)化戰(zhàn)略實施的節(jié)奏和重點，尤其要綜合考慮發(fā)展理性和管制彈性，在嚴格落實耕地保護優(yōu)先序、確保城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)突破等條件下，進行包含管理協(xié)同、配套政策、實施評價等內(nèi)容的精準制度設計，及時形成與之配套的管理機制和實施政策，構建覆蓋全域全要素的空間（建設空間+非建設空間）復合利用規(guī)則體系。其二，促進國土空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃融合統(tǒng)一。工業(yè)用地供給應結(jié)合科技創(chuàng)新與制造業(yè)升級深度鏈接、產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈協(xié)同發(fā)展、制造業(yè)與服務業(yè)深度融合的需求，圍繞新一代信息技術、集成電路、生物醫(yī)藥、機器人等“戰(zhàn)新”產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)提供有效承載空間，從供給規(guī)模、供給效率、承載功能靈活性與延展性等方面加強規(guī)劃引導、完善制度體系、優(yōu)化管理規(guī)則。其三，研究建立建設用地供應準入、流量指標回收和存量業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換機制。圍繞高質(zhì)量發(fā)展和新質(zhì)生產(chǎn)力培育需求，統(tǒng)籌空間資源配置與經(jīng)濟增長、環(huán)境保障、文化傳承、城市安全、社會和諧等方面的關系，強化建設用地指標與市場需求、產(chǎn)業(yè)功能、主體意愿、時間變量的對接，將地均產(chǎn)出效益、稅收貢獻承諾、技術貢獻要求、資本投資吸納量等指標納入用地供應準入標準，對建設用地投放后產(chǎn)業(yè)內(nèi)容不合規(guī)、經(jīng)濟效益不達標、使用功能不再必要的項目，按土地出讓相關約定要求收回土地使用權，或允許市場主體根據(jù)市場需要在負面清單之外靈活轉(zhuǎn)換使用功能，有效激發(fā)要素潛能和活力、提升土地資源配置效率。同時，創(chuàng)新實施增量安排與存量低效土地盤活、超額承擔耕地保護任務掛鉤機制：對保障糧食和生態(tài)優(yōu)勢的地區(qū)，按一定比例獎勵計劃指標；對盤活存量多的地區(qū)，傾斜配置計劃指標。

二是要以空間規(guī)劃為引領統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展空間與農(nóng)地保護空間。其一，打通農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間。借鑒巴黎、東京等城市在高度城市化地區(qū)保留發(fā)達農(nóng)業(yè)、將城市景觀營造和食物生產(chǎn)需求相結(jié)合的做法，統(tǒng)籌優(yōu)化城市內(nèi)部及近郊農(nóng)地整體功能與布局。樹立“農(nóng)田環(huán)城”規(guī)劃思想，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)劃定都市農(nóng)業(yè)保障區(qū)，或在規(guī)劃城市邊界時，設置郊區(qū)農(nóng)田緩沖區(qū)，允許農(nóng)田向城市內(nèi)部有所滲透，構建集中連片敞開式與“小批量、小點位”分布式相結(jié)合的京郊農(nóng)地格局?？刹扇≡圏c探索“城鎮(zhèn)空間+農(nóng)林景觀”相融合的模式，對“九田”“多片”的農(nóng)田景觀元素進行精細化規(guī)劃，將保障城市生態(tài)、文化、安全等功能的農(nóng)地獨立劃分出來，結(jié)合非建設空間布局、要素規(guī)模與結(jié)構、落位優(yōu)先級等要求，編制重點地塊控制圖則、提出核心控制性指標，分區(qū)制定特殊的都市農(nóng)業(yè)空間保護發(fā)展政策和獎勵機制，探索支付補償?shù)燃畲胧＝y(tǒng)籌城 “九田”“多片”與城市生態(tài)景觀（綠道系統(tǒng)、藍網(wǎng)系統(tǒng)、“三環(huán)”“九楔”等生態(tài)廊道）融合建設，以綠道或生態(tài)廊道串聯(lián)不同農(nóng)地單元，進一步形成聯(lián)通性、融合性、功能性和特色化的城鄉(xiāng)景觀格局。借鑒發(fā)達國家農(nóng)業(yè)景觀規(guī)劃和農(nóng)場生態(tài)環(huán)境管護的先進技術，合理優(yōu)化農(nóng)田基礎設施、農(nóng)作物景觀、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活場景和生態(tài)過程的關系，保證農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)對城市的持續(xù)支持能力，營造大都市文脈靈動、自然野趣的美好生活體驗空間。其二，優(yōu)化鄉(xiāng)村功能空間。立足鄉(xiāng)村發(fā)展條件、資源稟賦、空間特征，編制實施實用性村莊規(guī)劃，通過探索集體建設用地混合使用、農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間復合利用、規(guī)劃留白與流量管理相結(jié)合、建設用地增減掛鉤與空間格局優(yōu)化相統(tǒng)籌等，集成釋放和運用自然資源政策紅利，優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人文和生態(tài)資源、公共服務和基礎設施等空間總體布局，最終達成存量資源盤活利用與鎮(zhèn)村高質(zhì)量建設、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、耕地“五位一體”保護的平衡關系。

（三）著眼于中長期，探索新時期耕地生態(tài)管護的利益協(xié)調(diào)機制

一是要制定支撐2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的耕地保護戰(zhàn)略。要對標面向2035年率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標的耕地支撐能力，科學研判首都耕地保護形勢。立足新時代要求、首都職責和發(fā)展實際，與“總規(guī)”和“十五五”規(guī)劃等保持銜接，全面分析耕地保護業(yè)務模式及當前短板；結(jié)合耕地資源系統(tǒng)演變和經(jīng)濟社會發(fā)展的可能性，科學界定耕地保護執(zhí)行效果評估目標和評價標準；綜合考慮存量耕地的生產(chǎn)功能、社會服務功能、生態(tài)保護功能，整合定量指標、模型模擬、需求調(diào)查、社會價值感知等多學科研究方法，分別估算基于糧食綜合生產(chǎn)能力分析的耕地需求量、基于資源潛力和增減因素分析的耕地可供給量；構建高精度量化模型，評估耕地多功能供需狀況的響應趨勢和供需風險，在此基礎上預測不同社會經(jīng)濟和生態(tài)目標的耕地保護規(guī)模，從而為提前研判2030年北京市耕地保護的形勢并出臺可行的調(diào)控方案，以及制定2035年以后耕地保有量目標提供參考。

二是要探索建立生態(tài)占補平衡機制和利益聯(lián)結(jié)機制。其一，探索“綠隔”生態(tài)補償機制。第二道“綠隔”地區(qū)是首都重要生態(tài)安全屏障，應比照生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)體制，將“綠隔”地區(qū)納入市級重點生態(tài)功能區(qū)，結(jié)合各區(qū)域財政實際、生態(tài)價值與 GDP 比值等要素，對部分發(fā)展滯后、財力薄弱的區(qū)域加大縱向轉(zhuǎn)移支付力度。同時，以北京建立生態(tài)價值核算體系為契機，探索核算結(jié)果在“綠隔”地區(qū)減量、“增綠”方面的應用，進一步完善全市生態(tài)補償機制。其二，將“生態(tài)占補平衡”作為啟動建設項目征地程序的前置環(huán)節(jié)。對具有生態(tài)價值的農(nóng)地，按照生態(tài)優(yōu)先原則首先要做到規(guī)避；“確因設施建設無法規(guī)避而占用的”必須做到“生態(tài)占補平衡”，即對占用耕地、林地等造成的生態(tài)損耗進行科學評估，給予一定非生產(chǎn)性生態(tài)用地安排和空間優(yōu)化（采用劃定生態(tài)安置區(qū)、建設目標性生態(tài)補償區(qū)、開發(fā)生態(tài)補償項目等方式），最終實現(xiàn)與原來同樣的生態(tài)效應，確保區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務功能穩(wěn)定、持續(xù)供給。其三，健全完善“種養(yǎng)加銷”一體化、利益聯(lián)結(jié)穩(wěn)定、種糧農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制。除通過產(chǎn)銷合同、訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)民入股、利潤返還等緊密型合作模式，建立相對穩(wěn)定的購銷關系，結(jié)成村企社農(nóng)“利益共享、風險共擔”的共同體外，還應以農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益為核心，進一步延長種養(yǎng)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條，建設多業(yè)態(tài)打造、多主體參與、多機制聯(lián)結(jié)、多要素發(fā)力、多模式推進的生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)融合發(fā)展體系，帶動小農(nóng)戶打通從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向加工、流通、銷售、旅游等二、三產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)鏈接的路徑。

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Logical Approach， Historical Transition and Path Exploration of

Competition between Urban Spatial Expansion and

Agricultural Land Utilization in Beijing

DIAO" Linlin

（Decision-Making Consulting Department， Party School of CPC Beijing Municipal Committee， Beijing 100044， China）

Abstract： Urban growth limits are reflected in the inevitable constraints imposed by resources and the environment on the urban scale during unrestricted expansion driven by strong demand， one manifestation of which is the conflict between urban expansion and agricultural land utilization. Regarding the understanding of this issue， both theoretical and practical “dual” dilemmas coexist， manifested as divergences over whether “urban expansion and agricultural land use are completely opposed” and controversies over whether “there is a limit to the size of megacities” and “whether farmland should be preserved”. In response to the challenges of complex implementation of urban construction space， structural mismatch， mismatch of farmland protection function and disconnection between construction and protection management in Beijing， this article proposes that innovative and regional farmland conversion regulation strategies should be studied based on correct judgment and comprehensive analysis of urban construction needs and the overall situation of farmland resources， to guide urban governments to proactively address the crisis of farmland loss in dealing with the dilemma of “two difficulties” and “multiple difficulties”.

Key words：

urban expansion; conversion of agricultural land to non-agricultural use; competition for agricultural land use; land planning; protection of agricultural land; loss of agricultural land

（責任編輯 編輯孫俊青；責任校對 朱香敏）