摘" 要：[研究目的]北斗衛(wèi)星導(dǎo)航工程建設(shè)是多方面的主體協(xié)同完成的，涉及政府、軍隊、科研單位、企業(yè)、高等院校等，探究多主體如何協(xié)同運(yùn)作，其協(xié)同運(yùn)作有哪些成功經(jīng)驗，有獨特意義。[研究方法]通過文獻(xiàn)研究、資料收集分析，對北斗工程建設(shè)的參與主體構(gòu)成、參與動機(jī)、協(xié)同途徑和協(xié)同運(yùn)作經(jīng)驗進(jìn)行較為系統(tǒng)的分析，歸納總結(jié)提出相應(yīng)觀點并進(jìn)行相應(yīng)論證。[研究結(jié)論]北斗工程建設(shè)必須要有多主體的參與，做好多主體的協(xié)同，對于此類工程建設(shè)取得成功非常重要；北斗工程建設(shè)多主體協(xié)同運(yùn)作主要有如下途徑：規(guī)劃協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、信任協(xié)同和行為協(xié)同。北斗工程建設(shè)中多主體協(xié)同取得的成功經(jīng)驗，為我國更多的重大科技創(chuàng)新工程建設(shè)提供了重要借鑒；北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的成功充分證明新型舉國體制是一種適合中國國情的重大科技工程創(chuàng)新和建設(shè)體制。

關(guān)鍵詞：北斗系統(tǒng)；科技創(chuàng)新工程；多主體協(xié)同；新型舉國體制；科技創(chuàng)新

中圖分類號：F426.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2024.10.01

一、北斗工程建設(shè)背景與主體構(gòu)成

全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)國際委員會（ICG）公布的全球四大衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)供應(yīng)商包括：中國的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（BDS）、美國的全球定位系統(tǒng)（GPS）、俄羅斯的格洛納斯衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（GLONASS）和歐盟的伽利略系統(tǒng)（Galileo）[1]。我國的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)已成為當(dāng)今社會重要的時空信息基礎(chǔ)設(shè)施，可為全球用戶提供定位、導(dǎo)航、授時服務(wù)，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技和國防事業(yè)具有重大意義[2]。

（一）北斗工程建設(shè)的背景

20世紀(jì)90年代以前，我國主要應(yīng)用的衛(wèi)星系統(tǒng)是美國的GPS，然而在海灣戰(zhàn)爭中，以美軍為首的多國部隊通過衛(wèi)星準(zhǔn)確定位，進(jìn)而全面擊潰伊拉克軍隊，再加上后續(xù)的“銀河號事件”中，美國通過局部關(guān)掉銀河號所在海區(qū)的GPS導(dǎo)航服務(wù)，讓銀河號被迫停航，使我國開始認(rèn)真考慮建立自組衛(wèi)星系統(tǒng)的必要性。1994年，我國正式從國家層面作出研制發(fā)展中國獨立自主的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（以下簡稱“北斗系統(tǒng)”）的重大戰(zhàn)略決策，并出臺了一系列相關(guān)法律法規(guī)和政策[3]。

在北斗系統(tǒng)研制建設(shè)過程中，工程全線始終堅持從現(xiàn)實國情出發(fā)，遵循“自主、開放、兼容、漸進(jìn)”原則，探索出一條從無到有、從有到優(yōu)、從有源到無源、從區(qū)域到全球的中國特色發(fā)展道路[4]。

北斗衛(wèi)星導(dǎo)航工程是航天領(lǐng)域的一項重大系統(tǒng)工程，北斗系統(tǒng)是這一工程的核心系統(tǒng)，由多個復(fù)雜項目組成。北斗系統(tǒng)是“中國著眼于國家安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，自主建設(shè)、獨立運(yùn)行的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，是為全球用戶提供全天候、全天時、高精度的定位、導(dǎo)航和授時服務(wù)的國家重要時空基礎(chǔ)設(shè)施[5]”。按照“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)實施，2000年，北斗一號系統(tǒng)建成，向中國及周邊提供服務(wù)；2012年，北斗二號系統(tǒng)建成，向亞太地區(qū)提供服務(wù)；2020年，北斗三號系統(tǒng)建成，向全球提供服務(wù)[6]。我國的北斗系統(tǒng)是繼美國的定位系統(tǒng)GPS、俄羅斯的導(dǎo)航系統(tǒng)GLONASS之后第三個較為成熟的導(dǎo)航系統(tǒng)，這個我國獨立自主研發(fā)、自主運(yùn)行的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，能夠提供高精度、高可靠的導(dǎo)航、定位和授時服務(wù)[7]。

（二）北斗工程建設(shè)的參與主體構(gòu)成

根據(jù)北斗系統(tǒng)工程管理體系建設(shè)需要，建立了由中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)委員會、牽頭組織單位、系統(tǒng)管理辦公室、實施執(zhí)行機(jī)構(gòu)和任務(wù)承擔(dān)單位構(gòu)成的系統(tǒng)治理組織架構(gòu)，同時成立總設(shè)計師系統(tǒng)、專家咨詢機(jī)構(gòu)和技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，形成了“集中統(tǒng)一、分級負(fù)責(zé)”的協(xié)同組織架構(gòu)[8]。北斗工程建設(shè)主體是政府主導(dǎo)下由建設(shè)主體單位和非主體單位組成的多主體系統(tǒng)，有著廣泛的參與主體，這些主體涉及黨政部門、軍隊、科研單位、國有企業(yè)、民營企業(yè)、高等院校等。

北斗系統(tǒng)屬于規(guī)模巨大的航天科技工程系統(tǒng)，以動態(tài)逐漸演進(jìn)為主要特征，需要建立強(qiáng)大的總體設(shè)計部。因此，在整體協(xié)同運(yùn)作的組織架構(gòu)之下，形成了跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的“小核心、大外圍”的協(xié)同運(yùn)行模式，即建立以系統(tǒng)管理辦公室及所屬中國衛(wèi)星導(dǎo)航工程中心為“小核心”，以5個專家組、9個分中心、10余個優(yōu)勢科研院所等為“大外圍”的總體設(shè)計部。這種“小核心、大外圍”的協(xié)同關(guān)系，較好地處理了各個參與主體之間的關(guān)系，在北斗系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)行中發(fā)揮了重要作用[9]。

（三）參與主體的參與動機(jī)

就重大科技工程項目而言，其設(shè)立依托于我國既有的科技創(chuàng)新新型舉國體制，即集中和安排全國力量、資源開展國家重點事業(yè)的國家體制[10]。

在北斗工程建設(shè)工程中，盡管不同參與主體的所屬領(lǐng)域不同、單位級別不一，在權(quán)力、資源、知識、技能等方面存在不對等的情況，但在我國特有的科技創(chuàng)新新型舉國體制下，不同參與主體都在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，不會因為在權(quán)力和資源方面相對劣勢就在協(xié)同治理中處于弱勢地位，也不會因此影響其參與積極性以及對其他參與主體的信任度。每個參與主體都是代表自己所處部門參與協(xié)同治理，通過各參與主體的利益整合，以實現(xiàn)協(xié)同行動。“利益被整合的可能性，是協(xié)同行動的內(nèi)生屬性”[11]。同時，各參與主體更是為了實現(xiàn)統(tǒng)一的國家利益而工作，且一旦被納入?yún)f(xié)同運(yùn)作的范圍，表明其具備參與協(xié)同運(yùn)作所需的專業(yè)知識和技能，并能夠保證全身心地投入?yún)f(xié)同運(yùn)作過程。由此可以看出，新型舉國體制下，可以較好地解決在重大科技工程項目協(xié)同運(yùn)作中，不同參與主體因權(quán)力、資源的不對等而產(chǎn)生問題的弊端。總之，不同主體的參與動機(jī)在于國家利益的一致性，同時也會考慮各參與主體社會組人要求以及自身成就感。

二、北斗工程建設(shè)中的多主體協(xié)同途徑

北斗工程建設(shè)體現(xiàn)了政府主導(dǎo)下的多主體協(xié)同途徑。具體包括規(guī)劃協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、信任協(xié)同和行為協(xié)同。規(guī)劃協(xié)同是指政府在北斗工程建設(shè)過程中擔(dān)任著頂層設(shè)計的角色，通過制定科學(xué)合理的規(guī)劃來確保項目的前瞻性和可持續(xù)性；任務(wù)協(xié)同是指各參與主體在北斗工程建設(shè)過程中共同承擔(dān)和完成任務(wù)的情況；信任協(xié)同強(qiáng)調(diào)在北斗工程建設(shè)中建立各參與主體之間的信任關(guān)系的重要性；行為協(xié)同是指在北斗工程建設(shè)過程中各參與主體之間通過具體行動實現(xiàn)的協(xié)作。

（一）規(guī)劃協(xié)同

作為重大科學(xué)工程項目，北斗工程建設(shè)過程是多主體協(xié)同的過程。在北斗系統(tǒng)的建設(shè)過程中，政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校，甚至包括軍方等多個主體都發(fā)揮了重要作用，形成了強(qiáng)大合力。

政府對北斗工程建設(shè)進(jìn)行總體設(shè)計和頂層規(guī)劃，確保北斗系統(tǒng)的科學(xué)性、前瞻性和可持續(xù)性。政府希望通過北斗系統(tǒng)的建設(shè)，在提升國家在全球?qū)Ш筋I(lǐng)域的競爭力和影響力的同時滿足國家安全、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及民生改善的需求。為此，政府在設(shè)計過程中堅持了“自主、開放、兼容、漸進(jìn)”的發(fā)展原則，旨在打造一個獨立自主可控、開放共享、兼容并蓄且可持續(xù)發(fā)展的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。

政府的總體頂層設(shè)計主要體現(xiàn)在多主體系統(tǒng)參與建設(shè)過程中資源的分配、跨部門的協(xié)調(diào)溝通、產(chǎn)品資源整合等多方面。例如，在北斗系統(tǒng)建設(shè)初期，頻譜資源的分配是一個關(guān)鍵問題。由于頻譜是有限的資源，不同部門和行業(yè)之間可能存在競爭和沖突。政府通過組織多方協(xié)商，制定公平的頻譜分配政策，確保了北斗系統(tǒng)能夠順利獲得所需的頻譜資源的同時也考慮到了其他無線通信系統(tǒng)的需求。再如，政府積極推動產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，通過政策引導(dǎo)和財政支持，鼓勵高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的合作。政府還設(shè)立了專項基金，支持北斗相關(guān)的研發(fā)項目，促進(jìn)了技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

（二）任務(wù)協(xié)同

在北斗工程建設(shè)過程中，各參與主體協(xié)同承擔(dān)和完成任務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、對資源（包括人、財、物等）協(xié)同投入的多少決定了最終的協(xié)同成效。各主體承擔(dān)和完成任務(wù)的程度往往受其參與協(xié)同運(yùn)作的動機(jī)影響，讓參與主體相信通過任務(wù)式的協(xié)同運(yùn)作能夠?qū)崿F(xiàn)共贏，有利于其積極性的提高。同時，任務(wù)式協(xié)同運(yùn)作一般還伴隨著決策權(quán)的轉(zhuǎn)移和重新分配。為了保證協(xié)同過程的有效性，需要把集中于公共部門的決策權(quán)轉(zhuǎn)移和分配給各個參與主體，使各參與主體共同對協(xié)同決策負(fù)責(zé)、承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)、共同分享協(xié)同成果。

在北斗工程建設(shè)過程中，各參與主體的投入是通過其承擔(dān)相應(yīng)的任務(wù)體現(xiàn)出來的。例如中國空間技術(shù)研究院，作為北斗系統(tǒng)的研制單位，它承擔(dān)著星座的研制任務(wù)和衛(wèi)星系統(tǒng)的組織分工與協(xié)作工作。

但隨著衛(wèi)星系統(tǒng)建設(shè)的任務(wù)推進(jìn)，參與項目的單位逐漸增多，各協(xié)同主體不斷加入項目中，原有的項目組織結(jié)構(gòu)顯然就不適應(yīng)現(xiàn)實需求，需要不斷進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。例如在北斗系統(tǒng)的論證初期，由衛(wèi)星系統(tǒng)聯(lián)合總參測繪局參與組織論證，但隨著論證工作的深入，原國防科工委和解放軍總裝備部及時提供了組織和支持，五大系統(tǒng)均參與論證。衛(wèi)星系統(tǒng)由中國空間技術(shù)研究院組織，研制北斗試驗衛(wèi)星的中國航天科技集團(tuán)有限公司第五研究院總體部（原北京空間飛行器總體設(shè)計部）作為論證技術(shù)主體開展論證工作，鑒于北斗系統(tǒng)論證工作的復(fù)雜性和難度，東方紅衛(wèi)星公司也參與論證。在論證后期、進(jìn)行立項論證前，中國空間技術(shù)研究院組建了專職的導(dǎo)航衛(wèi)星研制隊伍，并且成立了導(dǎo)航衛(wèi)星項目辦，宣布了項目辦公室成員聘任、各分系統(tǒng)設(shè)計師聘任的決定。為盡快完成立項論證，更好地推動導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)的論證和建設(shè)工作，原北京空間飛行器總體設(shè)計部科學(xué)、合理地進(jìn)行了部門和人員配置，將通信與導(dǎo)航領(lǐng)域分開，專門成立了導(dǎo)航衛(wèi)星總體技術(shù)研究室。中國空間技術(shù)研究院控制與推進(jìn)事業(yè)部等參研單位均明確了導(dǎo)航衛(wèi)星研制隊伍，聘任了計劃、技術(shù)兩條線隊伍。承擔(dān)有效載荷、控制推進(jìn)研制的中國空間技術(shù)研究院下屬的空間電子信息技術(shù)研究院和控制與推進(jìn)事業(yè)部還為此專門成立了衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)研究室。

（三）信任協(xié)同

信任是不同主體之間協(xié)同的潤滑劑，如果不同主體之間缺乏信任，行為就無法協(xié)同。因此，在北斗工程建設(shè)過程中，不同主體之間建立信任關(guān)系是協(xié)同運(yùn)作的一個重要前提。我國新型舉國體制下，各參與主體建立信任關(guān)系的根源是組織關(guān)系，對黨和國家的組織信任決定了各協(xié)同單位最初的信任水平。并且，各協(xié)同主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)比較單一，相互之間建立信任關(guān)系更簡單。加之我國航天領(lǐng)域積累了豐富的科技創(chuàng)新經(jīng)驗、組織經(jīng)驗和管理經(jīng)驗，各參與單位合作歷史豐富，又同屬于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，同屬于國家統(tǒng)籌項目，不同主體之間就更加容易建立信任關(guān)系。具體說來，北斗工程建設(shè)中的信任關(guān)系主要通過不同層面組織關(guān)系的構(gòu)建加以確認(rèn)。

首先，政府和各參研單位間的組織關(guān)系與信任建立。北斗系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用涉及眾多行業(yè)、部門，為此國家成立了由國務(wù)院和軍隊的有關(guān)部局辦、研制部門組成的北斗衛(wèi)星工程領(lǐng)導(dǎo)小組，主要職能是實施跨部門高層決策，確保系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用、服務(wù)等重大問題決策的科學(xué)性以及有效性，體現(xiàn)了政府意志以及項目國家導(dǎo)向性的重要特征，也是政府與下屬研發(fā)機(jī)構(gòu)交流的重要通道。在政府主導(dǎo)下，其形成了嚴(yán)密的組織關(guān)系，從而為各參與主體建立信任關(guān)系奠定組織基礎(chǔ)。在工程建設(shè)方面，工程領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)工程管理辦公室，主要負(fù)責(zé)工程研制建設(shè)的組織管理和大總體工作，對工程研制建設(shè)的重大技術(shù)和計劃問題進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，做到“行政的歸行政，技術(shù)的歸技術(shù)”。北斗衛(wèi)星工程領(lǐng)導(dǎo)小組屬于“行政線”，與之對應(yīng)的是負(fù)責(zé)具體研發(fā)的“技術(shù)線”，以北斗工程總設(shè)計師和總工程師為最高領(lǐng)導(dǎo)，將科研任務(wù)具體劃分為六大系統(tǒng)，即衛(wèi)星系統(tǒng)、運(yùn)載火箭系統(tǒng)、運(yùn)控系統(tǒng)、應(yīng)用系統(tǒng)、測控系統(tǒng)和發(fā)射場系統(tǒng)。各大系統(tǒng)內(nèi)部根據(jù)具體需要，以項目為導(dǎo)向，通過項目群進(jìn)行管理，同時設(shè)立項目辦推進(jìn)具體研發(fā)工作。

其次，各參研單位間的組織關(guān)系與信任建立。各參研單位間也存在著嚴(yán)密的組織關(guān)系，促進(jìn)各參與主體信任的建立。中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)工程管理辦公室根據(jù)不同職能需求，將內(nèi)部劃分為不同的職能部門，例如涉及技術(shù)問題就成立劃分出技術(shù)管理部門，涉及組織問題就劃分出組織管理部門等。技術(shù)管理部分是在辦公室以及工程總設(shè)計師和總工程師的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，主要包括工程大總體方案的設(shè)計、系統(tǒng)接口關(guān)系的協(xié)調(diào)確定、專題研究以及工程大總體協(xié)調(diào)的技術(shù)支撐工作。而工程大總體下轄的六大系統(tǒng)則分別劃分給不同的研發(fā)主體。其中，中國空間技術(shù)研究院負(fù)責(zé)北斗衛(wèi)星的研制生產(chǎn)；中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院負(fù)責(zé)研制生產(chǎn)運(yùn)載火箭；中國衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用管理中心主要負(fù)責(zé)地面運(yùn)行控制和應(yīng)用系統(tǒng)研制，衛(wèi)星、火箭監(jiān)造，以及陣地建設(shè)、合同管理、頻率協(xié)調(diào)和系統(tǒng)使用管理等任務(wù)；總裝工程設(shè)計所負(fù)責(zé)承擔(dān)發(fā)射場系統(tǒng)總體技術(shù)工作；西昌衛(wèi)星發(fā)射中心負(fù)責(zé)發(fā)射場的適應(yīng)性改造，具體組織衛(wèi)星和運(yùn)載火箭的發(fā)射任務(wù)；總裝測通所承擔(dān)測控系統(tǒng)總體工作，會同總裝某基地、西安衛(wèi)星測控中心、西昌衛(wèi)星發(fā)射中心共同完成測控系統(tǒng)的適應(yīng)性改造，完成運(yùn)載火箭主動段和衛(wèi)星發(fā)射早期軌道段、長期運(yùn)行段的測控任務(wù)。不同單位間就不同研究任務(wù)獨立研發(fā)，一旦涉及其他系統(tǒng)就由中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)辦公室出面將相關(guān)項目整合，成立項目群，進(jìn)行統(tǒng)一管理，當(dāng)項目群任務(wù)完成后，被抽調(diào)的研發(fā)人員會再回歸到原有工作崗位繼續(xù)進(jìn)行研發(fā)任務(wù)。

最后，政府考慮問題往往是站在整個項目的角度上，把整個衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)工程看作一個系統(tǒng)或體系來認(rèn)知，這種情況下各研發(fā)主體就不能各自為政，而是需要整體性的設(shè)計與引領(lǐng)。這種從整體利益出發(fā)的整體思維，也是維護(hù)各參與主體信任關(guān)系的一個重要前提。衛(wèi)星導(dǎo)航工程是個復(fù)雜系統(tǒng)，為了達(dá)到系統(tǒng)整體性能最優(yōu)化這一目標(biāo)，制度設(shè)計以及任務(wù)安排不僅要考慮到整體與部分、部分與部分之間的相互關(guān)系，更要處理好各大系統(tǒng)之間的對接接口。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航在充分利用系統(tǒng)成熟技術(shù)和借鑒國外衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，通過各種渠道積極開展國際合作，如按照國際電信聯(lián)盟無線電規(guī)則積極開展國際協(xié)調(diào)工作，將先進(jìn)經(jīng)驗與技術(shù)引入項目研發(fā)和項目管理中，一方面協(xié)調(diào)處理好各大系統(tǒng)的關(guān)系；另一方面從軍民融合的角度出發(fā)，積極開發(fā)國內(nèi)外民用市場，協(xié)調(diào)處理好各大部門和用戶的關(guān)系，以期達(dá)到政府治理的目的。

（四）行為協(xié)同

作為多主體協(xié)作的大科學(xué)工程，北斗工程建設(shè)項目離不開各參與方的通力協(xié)作。按照各參與方在項目中發(fā)揮的作用，大體上可以將其分為主體參與單位與非主體參與單位、軍方參與單位與地方參與單位。主體單位在北斗工程中承擔(dān)著核心技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)和集成任務(wù)。它們是北斗系統(tǒng)建設(shè)工程的“領(lǐng)頭羊”，對北斗系統(tǒng)的性能和穩(wěn)定性起著決定性作用；非主體單位主要負(fù)責(zé)提供輔助產(chǎn)品和服務(wù)，如原材料供應(yīng)、零部件制造、測試驗證等。它們是北斗系統(tǒng)建設(shè)工程中重要的“配角”，確保整個系統(tǒng)的順利構(gòu)建；軍方參與單位在北斗工程中主要負(fù)責(zé)系統(tǒng)的安全保障和軍事應(yīng)用研究，它們利用自身在安全技術(shù)和軍事需求方面的優(yōu)勢，為北斗系統(tǒng)提供堅強(qiáng)的后盾，并確保系統(tǒng)能夠滿足國防需求。地方參與單位是北斗工程建設(shè)參與單位中除軍方以外的參與單位。北斗工程建設(shè)主要是通過主體單位之間的協(xié)作、主體單位和非主體單位之間的協(xié)作以及軍地單位之間的協(xié)同來實現(xiàn)的。協(xié)作就是協(xié)同工作，是一種協(xié)同行為，北斗工程建設(shè)過程中的這種跨部門、跨企業(yè)、跨行業(yè)的協(xié)作模式，充分體現(xiàn)出不同參與主體之間的行為協(xié)同，極大提升了北斗工程建設(shè)的協(xié)同效能。

首先，在主體單位間的協(xié)作方面，主體單位之間主要的協(xié)作方式是通過定期的項目進(jìn)展會議、技術(shù)交流會議以及線上協(xié)作平臺來保持密切的溝通與協(xié)調(diào)。在項目初期，各主體企業(yè)會共同制定詳細(xì)的項目計劃和時間表，明確各自的責(zé)任和任務(wù)。主體單位之間建立了完善的信息共享和風(fēng)險管理機(jī)制，當(dāng)遇到技術(shù)難題或項目延期風(fēng)險時，各主體單位會迅速整合資源，共同尋找解決方案。例如，在北斗三號系統(tǒng)的研發(fā)過程中，多家主體企業(yè)聯(lián)合攻關(guān)，通過共享測試數(shù)據(jù)、交換技術(shù)意見，成功解決了信號傳輸穩(wěn)定性問題，大幅提升了北斗系統(tǒng)的定位精度和可靠性。

其次，在主體單位與非主體單位的協(xié)作方面，政府主導(dǎo)的北斗衛(wèi)星系統(tǒng)建設(shè)主體單位會定期發(fā)布采購需求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，非主體單位則根據(jù)這些需求和標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)。雙方通過合同明確權(quán)利義務(wù)，確保供應(yīng)鏈的穩(wěn)定和高效。在協(xié)作機(jī)制上，主體單位通過嚴(yán)格的供應(yīng)商評價和質(zhì)量控制體系，確保非主體單位提供的產(chǎn)品和服務(wù)符合北斗系統(tǒng)的要求。同時，非主體單位也可以參與到技術(shù)研討中，為系統(tǒng)的優(yōu)化提出建議。北斗系統(tǒng)需要的一種新型高精度時鐘芯片就是非主體單位通過與主體單位緊密合作，不斷優(yōu)化產(chǎn)品設(shè)計，最終使得該芯片的性能達(dá)到了國際先進(jìn)水平才得以應(yīng)用的。

這里的主體單位與非主體單位的協(xié)作主要是通過市場機(jī)制實現(xiàn)的。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)背景下，政府主導(dǎo)的重大科技創(chuàng)新系統(tǒng)必須充分利用市場資源，提高資源配置效率，這也是新型舉國體制與計劃經(jīng)濟(jì)時代的舉國體制的區(qū)別之所在。值得注意的是，政府主導(dǎo)的工程建設(shè)主體單位與非主體單位在市場機(jī)制基礎(chǔ)上的協(xié)作，必須以法治為前提、建立在平等基礎(chǔ)上，通過相關(guān)法律制度來調(diào)節(jié)二者之間的協(xié)作關(guān)系。

最后，在軍地協(xié)作方面，軍工單位與其他兩類參與單位通過簽訂保密協(xié)議和技術(shù)合作協(xié)議，共同開展技術(shù)研發(fā)和安全測試。軍工單位提供安全需求和測試場景，其他單位提供技術(shù)支持和解決方案。在協(xié)作機(jī)制層面，軍工單位與地方其他單位建立了多層次的溝通機(jī)制，包括定期的技術(shù)交流會議和安全評估。在項目執(zhí)行過程中，軍工單位會對技術(shù)成果進(jìn)行嚴(yán)格的安全審查。例如，北斗地面接收系統(tǒng)中用到的一種抗干擾能力強(qiáng)的信號接收設(shè)備就是軍工單位與多家單位合作共同研發(fā)的。

三、北斗工程建設(shè)多主體協(xié)同的經(jīng)驗啟示

北斗系統(tǒng)建設(shè)的成功得益于從黨和國家事業(yè)全局的高度一體化實施多主體協(xié)同，特別是在維護(hù)國家安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的背景下，北斗系統(tǒng)的建設(shè)體現(xiàn)了國家意志。北斗系統(tǒng)建設(shè)充分發(fā)揮了新型舉國體制的制度優(yōu)勢，通過社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下集中力量辦大事的方式，將體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理效能。北斗系統(tǒng)建設(shè)立足實際，創(chuàng)新體制機(jī)制，選擇了符合國情的“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，確保了協(xié)同建設(shè)的順利實施。北斗系統(tǒng)建設(shè)在政府主導(dǎo)下，充分利用市場機(jī)制，構(gòu)建了完整的北斗產(chǎn)業(yè)鏈，推動了科技成果的有效落地和應(yīng)用。法治理念貫穿北斗系統(tǒng)建設(shè)的全過程，通過法治手段解決規(guī)則制定及國際接軌等問題，為北斗系統(tǒng)的全球化發(fā)展提供了堅實的法律保障。這些經(jīng)驗為未來類似的重大科技工程項目提供了有益的參考。

（一）堅持從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)，部署一體化協(xié)同行動

北斗系統(tǒng)的建設(shè)和發(fā)展，以及其協(xié)同治理的實踐，彰顯了我們維護(hù)國家利益的決心，這也是確保北斗系統(tǒng)建設(shè)取得成功的精神力量。20世紀(jì)90年代，“海灣戰(zhàn)爭”“銀河號事件”“臺海危機(jī)”讓中國認(rèn)識到了時空信息受制于人是十分危險的。1994年，我國正式啟動衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)，并正式命名為北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，北斗一號衛(wèi)星導(dǎo)航試驗工程正式立項建設(shè)，中國北斗“三步走”開始邁出第一步。2004年，經(jīng)過對國家情況和世界局勢的通盤考慮，中國決定立項實施北斗二號工程，并于2012年完成了可以覆蓋亞太地區(qū)區(qū)域性衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的建設(shè)，使北斗系統(tǒng)完成了從初步建立到性能優(yōu)化的轉(zhuǎn)變。2009年，在北斗二號工程進(jìn)行中，黨中央再次作出決策，啟動北斗三號工程。2020年6月，北斗三號最后一顆衛(wèi)星發(fā)射成功，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)完成全球組網(wǎng)部署，同年7月，北斗三號正式提供全球服務(wù)，標(biāo)志著北斗系統(tǒng)從區(qū)域性服務(wù)擴(kuò)展到全球覆蓋。

作為國家重大空間基礎(chǔ)設(shè)施，北斗系統(tǒng)對國家安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，是綜合國力的體現(xiàn)。在北斗系統(tǒng)協(xié)同治理過程中，通過深入規(guī)劃、全面設(shè)計和協(xié)調(diào)推進(jìn)，實現(xiàn)了系統(tǒng)的高效協(xié)同運(yùn)作，取得了顯著成果。

（二）堅持立足實際創(chuàng)新體制機(jī)制，確保多方協(xié)同順利實施

北斗系統(tǒng)協(xié)同建設(shè)實踐充分表明，從中國國情與實際出發(fā)優(yōu)選路徑，是推動北斗系統(tǒng)協(xié)同建設(shè)取得成功的關(guān)鍵一招。在路徑選擇上，北斗系統(tǒng)的構(gòu)建和完善不是簡單模仿國際上現(xiàn)有的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)所采用的“一步到位”策略，而是根據(jù)中國自身的技術(shù)基礎(chǔ)和科研能力，制定了符合中國國情的“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略體現(xiàn)了一種分階段推進(jìn)、逐步完善的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)發(fā)展路徑，具有鮮明的中國特色。北斗系統(tǒng)的這一發(fā)展模式，既契合了中國的實際情況，也滿足了時代需求，是中國在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域作出的正確戰(zhàn)略抉擇[12]。

同時，北斗作為龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其體制機(jī)制建設(shè)必須遵循北斗系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展的規(guī)律和特點，發(fā)揮其對北斗系統(tǒng)建設(shè)的引導(dǎo)、規(guī)范和保障作用。具體而言，在北斗系統(tǒng)工程的體制機(jī)制建設(shè)上，突出激勵創(chuàng)新、保護(hù)創(chuàng)新的導(dǎo)向，采取特殊政策推動北斗系統(tǒng)關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)品的創(chuàng)新突破；促進(jìn)融合發(fā)展，建立多部門共建、共管、共享的協(xié)調(diào)機(jī)制，推動“北斗+”與“+北斗”的融合，形成和完善北斗應(yīng)用新業(yè)態(tài)；加強(qiáng)安全監(jiān)管，以制度筑牢安全底線，防范安全風(fēng)險。遵循北斗系統(tǒng)工作布局，在制度設(shè)計上，既要強(qiáng)化各工作版塊的專項功能，又要確保提升發(fā)展的總體效能，形成“總分結(jié)合、功能互補(bǔ)、整體聯(lián)動”的總體布局。

（三）堅持發(fā)揮市場作用，推動多方協(xié)同建設(shè)成果有效落地

新型舉國體制是在堅持政府主導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。有學(xué)者認(rèn)為，新型舉國體制“關(guān)鍵在于它是否在市場機(jī)制下進(jìn)行動員，是否促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的市場合作與競爭”[13]。北斗系統(tǒng)的建設(shè)和協(xié)同治理實踐表明，堅持科技發(fā)展與社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的有機(jī)結(jié)合，是確保北斗系統(tǒng)協(xié)同治理成果得以實現(xiàn)和轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新過程復(fù)雜，具有抗干擾能力低、周期長、成本高、綜合風(fēng)險大等特征。中國根據(jù)科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，通過產(chǎn)業(yè)政策扶持、引導(dǎo)市場有效運(yùn)作，成功構(gòu)建了環(huán)節(jié)完整的北斗產(chǎn)業(yè)鏈，為北斗系統(tǒng)的持續(xù)創(chuàng)新和廣泛應(yīng)用提供了強(qiáng)有力的支撐。

（四）堅持法治理念，為多方協(xié)同建設(shè)提供支撐保障

從北斗系統(tǒng)的建設(shè)發(fā)展和協(xié)同運(yùn)作實踐可以看出，通過成體系的法治理念來統(tǒng)籌推進(jìn)北斗系統(tǒng)的發(fā)展，是提升北斗系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)作水平的基礎(chǔ)保障。自北斗重大專項啟動之初，黨和國家便充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障功能，將法治作為保障北斗系統(tǒng)建設(shè)、發(fā)展的重要措施，通過法治思維來解決北斗系統(tǒng)建設(shè)和發(fā)展中遇到的矛盾和挑戰(zhàn)。法治原則始終貫穿于北斗系統(tǒng)建設(shè)的每一個階段，并深入到各項工作的細(xì)節(jié)之中。在北斗系統(tǒng)的推廣過程中，黨和國家始終堅持法治理念、采用法治手段解決國內(nèi)規(guī)則制定、涉外規(guī)則建設(shè)以及國際規(guī)則接軌中遇到的相應(yīng)問題，這為北斗系統(tǒng)的全球發(fā)展創(chuàng)造了有利的法治氛圍[14]。

（五）堅持協(xié)同創(chuàng)新，充分發(fā)揮新型舉國體制的制度優(yōu)勢

“新型舉國體制是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)，是社會主義集中力量辦大事在新時代的科學(xué)實踐[15]?！北倍废到y(tǒng)協(xié)同治理實踐充分表明，堅持將新型舉國體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理效能，是北斗系統(tǒng)取得成功的堅強(qiáng)保障。這里所講的新型舉國體制是指在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下集中力量辦大事的舉國體制，有別于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)條件下的舉國體制。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)條件下，舉國體制是以政府完全代替市場、社會為前提的；而新型舉國體制則是以中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為前提，強(qiáng)調(diào)充分利用市場和社會資源，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，集中優(yōu)勢資源開展重大項目攻關(guān)，以保證國家重大戰(zhàn)略項目的成功實施。北斗系統(tǒng)作為中國首個實現(xiàn)全球網(wǎng)絡(luò)覆蓋、共享資源、并行建設(shè)與應(yīng)用的重大、復(fù)雜航天項目，涵蓋了從系統(tǒng)構(gòu)建、應(yīng)用拓展、產(chǎn)業(yè)推進(jìn)到國際協(xié)作及法規(guī)制定等多個方面，涉及眾多部門和專業(yè)領(lǐng)域，其整體的協(xié)同性和管理難度極高。新型舉國體制下，能夠充分調(diào)動國家資源來推進(jìn)北斗系統(tǒng)的建設(shè)，將體制優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為管理效率，為北斗系統(tǒng)的成功建設(shè)和發(fā)展提供了堅實的制度支持。

只有充分發(fā)揮中國特色社會主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，堅持以法治為重要依托，在戰(zhàn)略規(guī)劃、宏觀政策、法律規(guī)范和領(lǐng)導(dǎo)管理體制機(jī)制上對北斗系統(tǒng)發(fā)展作出制度性設(shè)計和安排，才能最大限度地凝聚各方共識、協(xié)調(diào)各方行動、統(tǒng)配各類資源，以制度優(yōu)勢凝聚奮斗偉力，戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的一切困難，高效率、高質(zhì)量地完成北斗系統(tǒng)各階段發(fā)展任務(wù)，實現(xiàn)北斗系統(tǒng)服務(wù)世界、造福人類的偉業(yè)。

四、結(jié)論

從以上研究分析，可以得出以下結(jié)論：一是北斗工程建設(shè)作為一項國家級的十分復(fù)雜的重大科技創(chuàng)新工程，需要多主體參與，做好多主體的協(xié)同，對于此類工程建設(shè)取得成功是至關(guān)重要的；二是北斗工程建設(shè)多主體協(xié)同運(yùn)作主要有如下途徑：規(guī)劃協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、信任協(xié)同和行為協(xié)同；三是北斗工程建設(shè)中多主體協(xié)同取得的成功經(jīng)驗，為我國更多的重大科技創(chuàng)新工程建設(shè)提供了重要借鑒；四是北斗系統(tǒng)是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下和全國人民的大力支持下取得的一項巨大成就，這一偉大工程的成功充分證明我國新型舉國體制是一種適合中國國情的重大科技工程創(chuàng)新體制。

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Multi-agent Collaboration in the BeiDou Navigation Satellite System （BDS） Construction and Its Experience Inspiration

Liu" Ze" " Hu" Xiangming

（Beihang University， School of Humanities and Social Sciences， Beijing， 100191）

Abstract： [Research purpose] The construction of the BeiDou Navigation Satellite System is carried out by various entities， including the government， military， research institutions， enterprises， and higher education institutions. It is of unique significance to explore how these multi-agents coordinate their operations， and summarize the successful coordination experiences. [Research method] Through literature review， data collection and analysis， this study provides a relatively systematic analysis of the subject composition， participation motivation， coordination channels， and coordination operation experience of the BeiDou project construction， summarizing and arguing relevant viewpoints through induction. [Research conclusion] The construction of the BeiDou project must involve the participation of multi-agents. To coordinate multi-agents is very important for the success of such projects. The main coordination channels for the multi-agents coordination in the BeiDou project construction are planning coordination， task coordination， trust coordination， and behavior coordination. The successful coordination experience obtained in the BeiDou project construction provides important reference for more major scientific and technological innovation projects in China. The successful construction of the BeiDou system fully proves that China's new national system is a suitable innovation and construction system for major scientific and technological engineering projects under China's national conditions.

Key words： BeiDou Navigation Satellite System （BDS）; science and technology innovation project; multi-agent collaboration; a new system for mobilizing the resources nationwide; scientific and technological innovation

作者簡介：劉澤，男，1992年生，博士研究生，研究方向為協(xié)同管理。胡象明，男，1959年生，博士，教授，研究方向為公共政策、風(fēng)險評估與治理、應(yīng)急管理等。