[摘 要]不動產登記是國家對土地、房屋等不動產權利進行登記和公示的物權制度，是保護不動產權利人合法權益、維護不動產交易秩序的重要法律制度。隨著不動產統(tǒng)一登記制度改革的深入推進，不動產登記檔案的整合與集約化管理成為新形勢下做好不動產登記工作的重要內容。本文從不動產登記檔案整合和集約化管理的必要性入手，探討整合的內容、過程中存在的問題，并提出改進措施，以期為不動產登記檔案管理工作提供參考。

[關鍵詞]不動產；登記檔案；整合；集約化管理

一、對不動產登記檔案進行整合和集約化的必要性

（一）為物權登記提供檔案依據(jù)

不動產物權是指權利人依法對特定不動產享有占有、使用、收益和處分的權利，主要包括國家所有權、集體所有權、私人所有權和他項權利等[1]。不動產登記是物權公示的重要方式，只有經過登記的不動產權利才能得到國家的認可和保護，不動產登記檔案真實、完整地記錄了不動產物權的設立、變更、轉讓、注銷等情況[2]。對不動產登記檔案進行整合和集約化管理有利于建立統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的不動產登記信息管理平臺，為不動產物權的查詢、保護和管理提供全面、準確的檔案支撐。傳統(tǒng)的不動產登記檔案分散在不同部門，標準不一、格式不同，既不利于檔案的保管和利用，也不利于不動產物權的保護。通過對不動產登記檔案的整合，統(tǒng)一檔案的標準規(guī)范和管理流程，實現(xiàn)不動產登記信息的共享和交換，能夠從根本上解決不動產登記檔案管理的碎片化、分散化問題，有效提高不動產登記的質量，更好地維護不動產權利人的合法權益。

（二）為便民服務提供平臺

不動產登記制度的實施，是一項便民利民的重大改革舉措，對于保護人民群眾合法財產權益，推進社會主義市場經濟健康發(fā)展具有十分重要的意義。通過建立統(tǒng)一規(guī)范的不動產登記制度，將分散在多個部門的各類不動產登記職責整合，變多頭登記為一窗受理、集中辦理，最大限度方便群眾辦事。過去群眾辦理不動產登記手續(xù)需要多次往返于不同部門，既耗時費力，辦事效率低，還可能因登記標準不一致而權屬不清。如今“一站式”登記服務讓群眾“最多跑一次”，甚至“一次不用跑”，通過網(wǎng)上申請、郵寄送達就能完成登記，真正實現(xiàn)了讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，登記機構通過內部流程再造和部門信息共享，將辦理時限大幅壓縮。群眾只需提交一套資料，登記機構即可內部流轉，分別辦理不動產權屬登記、抵押登記、交易轉移等事項，實現(xiàn)了登記審核、繳稅、發(fā)證“一條龍”服務。可以說，不動產統(tǒng)一登記是一項真正從群眾需求出發(fā)、以人民為中心的民生改革，是服務型政府建設的生動實踐，極大程度上增強了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

二、整合不動產登記檔案的內容

（一）檔案管理部門的整合

不動產登記檔案的整合，首先要理順檔案管理體制，實現(xiàn)檔案管理部門的整合。傳統(tǒng)的不動產登記檔案分散在國土、住建、農業(yè)、林業(yè)、海洋、稅務等多個部門，管理體制分散、標準不一，檔案資源難以共享、質量難以保障。要按照“省級統(tǒng)籌、市縣建檔”的原則，整合分散在各部門的不動產登記檔案，建立統(tǒng)一的不動產登記檔案管理機構，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一平臺。各地可結合實際，采取政府直管或事業(yè)單位管理等方式，組建市、縣兩級不動產登記檔案管理中心，負責本行政區(qū)域內不動產登記檔案的收集、整理、保管、利用等工作，要厘清檔案管理部門與不動產登記機構的職責邊界，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同配合。檔案管理部門負責制定不動產登記檔案管理的政策，指導監(jiān)督不動產登記檔案的收集、整理、保管、利用等工作，為不動產登記機構提供優(yōu)質高效的檔案服務[3]。此外，還要加強部門協(xié)作，建立健全自然資源、住建、農業(yè)農村、林草、民政、稅務等部門的協(xié)調配合機制，實現(xiàn)部門間的信息共享和業(yè)務協(xié)同，形成不動產登記檔案管理的合力。

（二）檔案管理人員的整合

不動產登記檔案的整合，離不開專業(yè)化的檔案管理人員隊伍，要加強不動產登記檔案管理人員的整合，建設一支熟悉不動產登記業(yè)務、精通檔案管理技術的復合型人才隊伍。要從各相關部門抽調業(yè)務骨干，組建市、縣兩級不動產登記檔案管理中心，選優(yōu)配強檔案管理人員。檔案管理人員既要熟悉不動產登記的法律法規(guī)和業(yè)務流程，又要掌握現(xiàn)代檔案管理的理念和技術，能夠勝任檔案的收集、整理、編目、數(shù)字化等工作。同時也要建立完善的檔案管理人員培養(yǎng)、使用、考核機制，加強教育培訓和實踐鍛煉，不斷提升檔案管理人員的業(yè)務素質和工作能力。建設高素質專業(yè)化檔案管理人員隊伍，關鍵要創(chuàng)新人才培養(yǎng)和激勵機制，要完善檔案管理人員的職業(yè)發(fā)展通道，暢通縱向晉升和橫向流動渠道，創(chuàng)造人盡其才、才盡其用的良好環(huán)境。

三、整合不動產登記檔案與集約管理過程中的常見問題

（一）檔案移交時的整理交接問題

在不動產登記檔案整合和集約化管理過程中，檔案移交前的整理和交接環(huán)節(jié)常常成為制約檔案順利流轉的“堵點”和“難點”。這主要源于檔案管理標準不統(tǒng)一、檔案內容不全面、檔案保管條件不達標、檔案檢索手段不完備等深層次問題。由于不動產登記涉及多個部門，各部門長期以來在檔案材料的收集、整理、保管等方面沿襲各自的做法和規(guī)范，在檔案分類方法、排列順序、著錄格式等方面存在較大差異，客觀上造成檔案管理標準不統(tǒng)一，整合難度大。在檔案移交過程中，也暴露出一些亟待解決的問題，一些基層單位對檔案移交重視不夠，前期溝通不到位，對移交檔案的情況不明、數(shù)量不清，未編制詳細的移交清單；檔案接收部門對檔案的保管利用要求了解不夠，疏于清點核對、登記造冊，權責界定模糊，影響了檔案的安全與完整。特別是跨地區(qū)、跨系統(tǒng)的檔案移交，涉及部門多、手續(xù)繁，移交接收雙方職責劃分不清晰，缺乏必要的協(xié)調機制，推諉扯皮、效率低下問題更為突出，極易出現(xiàn)管理真空、監(jiān)管缺位等風險隱患[4]。

（二）檔案整合入庫后的儲存管理問題

由于不動產登記檔案具有數(shù)量大、種類多、載體豐富等特點，對檔案庫房的環(huán)境條件、設施設備等提出了更高要求，受庫房面積限制和設施老化影響，不少地方的檔案存儲環(huán)境難以達到國家標準。尤其是在一些基層單位和農村地區(qū)，檔案庫房大多面積偏小、設備陳舊、布局不合理，嚴重制約了檔案的集中統(tǒng)一保管。有的庫房缺少必要的恒溫恒濕、防塵防蛀設施，小型檔案庫濕度控制更是難以做到位，極易導致檔案發(fā)生霉變、蟲蛀等問題，嚴重威脅檔案的存儲安全。有的庫房照明設施不達標，采光不足或者紫外線強烈，容易加速檔案老化；有的庫房缺乏必要的消防設施，一旦發(fā)生火情，難以及時撲救，后果不堪設想。在檔案借閱利用和日常管理等方面，也還存在一些薄弱環(huán)節(jié)和風險點，一些地方對檔案查閱的審批把關不夠嚴格，程序不夠規(guī)范，查閱登記不完整、不準確，檔案出入庫臺賬管理混亂，查閱檔案與在庫檔案脫節(jié)問題時有發(fā)生。少數(shù)工作人員安全保密意識淡薄，疏于對檔案查閱過程的監(jiān)管，沒有在專門的檔案查閱室進行現(xiàn)場調閱，缺少必要的技術設備和安保措施，客觀上加大了檔案外泄、散失的風險。

四、促進不動產登記檔案整合與集約化的措施

（一）對檔案管理人員定期進行技能培訓考核

檔案管理工作是一項專業(yè)性很強的工作，對檔案管理人員的理論功底和業(yè)務技能有著很高的要求。在新形勢下做好不動產登記檔案管理工作，加強檔案管理人員的教育培訓就成為一項必然要求。為此，必須建立健全檔案管理人員教育培訓制度，采取多種培訓方式，如集中培訓與自學相結合、業(yè)務培訓與能力培養(yǎng)相結合、理論學習與實踐鍛煉相結合等方式，有計劃、有重點地開展檔案管理人員培訓工作。培訓工作要緊緊圍繞提高檔案管理專業(yè)化水平這一中心任務，重點突出檔案管理的基礎理論、專業(yè)技能、信息化應用等內容，切實增強培訓的針對性和實效性。

此外，培訓過程中要積極創(chuàng)新培訓方式，要充分利用信息化手段搭建可以隨時隨地學習的平臺，如提供網(wǎng)絡培訓和在線課程等便捷的方式，這樣能夠提高培訓工作的靈活性，讓檔案管理人員能夠更加便捷地接受教育培訓。僅僅依靠培訓還不夠，還需建立科學規(guī)范的檔案管理人員績效考核體系，將培訓學習的內容納入考核內容當中，考核的內容要全面，將日常管理的業(yè)務工作與職業(yè)道德與人品等情況都納入考核范圍，將考核結果作為檔案管理人員職務晉升與評優(yōu)評先的重要依據(jù)。考核方式也要創(chuàng)新，不要采取一刀切的武斷方式，可以采取日?？己伺c季度考核、年度考核相結合，同事評價、領導評價與群眾評價相結合的方式，利用多元化的考核評價方式來提高考核的全面準確性。

（二）利用互聯(lián)網(wǎng)技術高效管理檔案

互聯(lián)網(wǎng)技術的廣泛應用為不動產登記檔案管理創(chuàng)新提供了新的機遇，這就要求不動產檔案管理改革必須順應“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢，要加快促進不動產登記檔案管理工作的信息化、網(wǎng)絡化進程。要整合各方資源，建設出全市、全省乃至全國都統(tǒng)一的不動產登記檔案管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)不動產登記檔案信息的采集、存儲、管理和利用的多位一體化。檔案管理系統(tǒng)應該采用大數(shù)據(jù)整合與云計算分析等先進的技術，滿足諸多使用者對海量檔案數(shù)據(jù)的存儲、檢索、查詢等功能的多樣化需求。同時，也要注意創(chuàng)新利用互聯(lián)網(wǎng)技術，利用軟件和網(wǎng)站來開發(fā)不動產登記檔案網(wǎng)上查詢和申請等功能，讓群眾足不出戶就能查閱檔案、申請服務，最大限度方便群眾的生活。

互聯(lián)網(wǎng)技術的廣泛應用為檔案管理帶來了革命性的變革，極大地提升了檔案管理的效率和水平，然而這種技術進步也給檔案安全帶來了新的挑戰(zhàn)和更高的要求。為了應對這些挑戰(zhàn)，有關部門必須采取更加全面嚴密的安保措施，構建一個多層次、立體化的檔案信息安全保障體系。這個體系應該包括物理安全、網(wǎng)絡安全和系統(tǒng)安全三個主要方面，形成一個相互協(xié)調、相互支撐的整體。要從思想上強化管理人員的安全意識，明確工作內容中的安全責任，確保各項安全保護措施都落到實處。在技術方面，要加強網(wǎng)絡安全防護，提高系統(tǒng)抵御黑客攻擊和病毒侵襲的防護能力，保障檔案數(shù)據(jù)不被非法竊取和篡改，做好檔案管理的“保鏢”工作[5]。同時，還要從管理方面嚴格用戶權限，實行最窄授權原則，防止檔案數(shù)據(jù)被越權訪問，除此之外，檔案數(shù)據(jù)備份和容災管理工作也不容忽視，為了提供雙重保證，建立異地災備中心是必需的防護方式，利用多種方式以最大限度地減少事故災害造成的可能損失。

（三）建立健全檔案管理監(jiān)督機制

建立健全的檔案管理監(jiān)督機制，是確保不動產登記檔案管理工作依法依規(guī)、規(guī)范有序的重要保證，紀檢監(jiān)察、檔案、審計等部門要各司其職、協(xié)調配合，綜合運用行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督等手段，加強對不動產登記檔案管理工作的監(jiān)督檢查。檔案主管部門要把日常監(jiān)管和專項督查結合起來，把明察和暗訪結合起來，通過抽查核查、實地督查等方式，及時發(fā)現(xiàn)并解決檔案管理中存在的苗頭性、傾向性問題。審計部門要把不動產登記檔案管理納入審計監(jiān)督范圍，定期開展檔案管理審計和專項審計調查，重點檢查檔案管理的真實性、合法性和效益性。紀檢監(jiān)察機關要把檔案管理作為廉政建設和反腐敗斗爭的重要內容，加大案件查處和責任追究力度，對違紀違法行為“零容忍”，構建風清氣正的良好政治生態(tài)。

監(jiān)督的生命力在于執(zhí)行，應當將監(jiān)督檢查、督促整改和跟蹤問效緊密結合，確保監(jiān)督過程能夠切實地達成優(yōu)化管理、改進工作的實際成果。在監(jiān)督檢查中若發(fā)現(xiàn)普遍存在的問題，需要面對全體工作人員拎出來，舉一反三地分析預警，不斷完善相關制度，彌補監(jiān)管漏洞，構建一個科學、完備且高效運轉的檔案管理制度體系。對于那些因違反檔案管理規(guī)定而導致不良后果的情況，必須嚴肅追究相關人員的責任，同時，應當利用這些案例對相關管理人員進行警示教育，以此規(guī)范檔案管理工作人員的法治意識。此外，還需要充分調動人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體，以及社會公眾的力量，發(fā)揮他們在外部監(jiān)督中的重要作用，通過拓展新的監(jiān)督渠道、多樣的監(jiān)督方式，可以實現(xiàn)全方位、多層次、立體化的監(jiān)督體系。這種綜合性的監(jiān)督機制將有助于形成一個各方共同參與、協(xié)調一致的檔案管理監(jiān)督新局面。

結束語

不動產登記檔案是不動產統(tǒng)一登記制度的重要載體，是維護不動產權利人合法權益的重要法律憑證。加強不動產登記檔案整合和集約化管理，是順應形勢發(fā)展、提高檔案管理質量和效率的必然選擇。各級政府和部門要高度重視不動產登記檔案整合和集約管理工作，加強組織領導，強化制度建設，優(yōu)化資源配置，創(chuàng)新方式方法，推動不動產登記檔案管理工作不斷邁上新臺階。

參考文獻

[1]朱梅.不動產登記檔案整合和集約化管理探討[J].百科論壇電子雜志，2019（20）：659.

[2]溫彩云.如何整合和集約化管理不動產登記檔案探討[J].卷宗，2019，9（10）：131.

[3]朱志梅.如何整合和集約化管理不動產登記檔案探討[J].建材與裝飾，2016（51）：154-155.

[4]張肖千.不動產檔案集約化管理研究：以蘇州市為例[D].蘇州：蘇州大學，2016.

[5]和桂玲.實現(xiàn)不動產檔案集約化管理的路徑[J].大科技，2022（24）：22-24.

作者簡介：林巧玲（1988— ），女，漢族，福建泉州人，永春縣不動產登記中心，檔案館員，本科。

研究方向：檔案信息化。