摘要：隨著技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字政府應運而生。然而，數(shù)字政府的建設(shè)也面臨著許多挑戰(zhàn)和沖突，存在法律規(guī)制框架不完備、數(shù)據(jù)共享不充分、數(shù)據(jù)信息安全隱患以及公眾參與度不高等問題。為有效防止這一系列潛在的安全風險，應針對數(shù)字政府建設(shè)加大行政法規(guī)制，從宏觀層面對推進數(shù)字政府建設(shè)做全局性規(guī)劃，著手出臺數(shù)字行政法并制定配套實施規(guī)則，統(tǒng)一政務服務標準，彌補當前法律規(guī)制框架的不足。同時，應盡快填補數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)安全的制度空白，健全公眾參與制度，通過制度建設(shè)保障數(shù)字政府在法治軌道上良性運轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；挑戰(zhàn)；困局；法律保障；法治政府

中圖分類號：D922.11" 文獻標識碼：A" 文章編號：2097-3802（2024）01-0086-09

基金項目：2023年度河北省高等學校人文社會科學研究項目“我國數(shù)字政府建設(shè)的行政法保障研究”（SZ2023167）

作者簡介：蘇" 麗，河北政法職業(yè)學院副教授。

①馬顏昕：《論行政法典對數(shù)字政府建設(shè)的回應》，《現(xiàn)代法學》2022年第5期。

自黨的十九屆四中全會首次提出“數(shù)字政府建設(shè)”以來，國家不斷進行戰(zhàn)略部署，十九屆五中全會強調(diào)對“數(shù)字社會”“數(shù)字政府”的建設(shè)；2021年8月，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，其中第九部分提出要“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”，標志著我國法治政府建設(shè)進入數(shù)字化轉(zhuǎn)型新階段。2022年6月國務院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》，提出到2025年和2035年數(shù)字政府體系建設(shè)的兩階段工作目標，明確了數(shù)字政府建設(shè)的七方面重點任務，進一步強調(diào)數(shù)字政府建設(shè)的重要意義，并作出了體系化建設(shè)、加強頂層設(shè)計、健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制等戰(zhàn)略部署。黨的二十大報告指出，全面推進國家各方面工作法治化。然而，我國在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的起步和發(fā)展相對較短，傳統(tǒng)政府在利用信息技術(shù)為其賦能的過程中，仍處于起步階段。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的大背景下，我國數(shù)字政府的治理模式轉(zhuǎn)變需要經(jīng)過一個漫長而復雜的過程。同時數(shù)字行政方式和法律保障機制的更新不及時，再加上政務數(shù)據(jù)專業(yè)人才的匱乏，導致數(shù)字政府建設(shè)中存在多方面的不足，因此必須完善其運行的法律規(guī)制，以確保其順利建設(shè)并提供法治保障。

一、 數(shù)字政府的涵義

（一）數(shù)字政府的界定

數(shù)字政府是以新一代信息技術(shù)為支撐的新型現(xiàn)代化治理模式，隨著社會的發(fā)展，其內(nèi)涵與外延也在發(fā)生變化和拓展。早期的數(shù)字政府與電子政務幾乎等同使用，①特點為信息傳遞的無紙化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化，主要是為了提高政府辦事效率，同時推進辦公自動化和政務網(wǎng)站建設(shè)。隨著科技的進步和政府業(yè)務范圍的拓寬，數(shù)字政府概念逐漸形成。數(shù)據(jù)的利用和共享成為數(shù)字政府的核心，優(yōu)化政務服務成為其目標，政務數(shù)據(jù)的公開和行政服務的集中辦理成為常態(tài)。最近幾年，隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的飛速發(fā)展，數(shù)字政府逐步邁入智能時代，這一階段中人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)成為核心，追求行政智能化的實現(xiàn)成為目標。所以，從數(shù)字政府的發(fā)展歷程看，隨著技術(shù)快速發(fā)展，大批新應用場景的不斷出現(xiàn)，行政理念的發(fā)展更新，數(shù)字政府的涵義會不斷發(fā)展變化。

數(shù)字政府屬于交叉學科領(lǐng)域的研究主題，因此對于數(shù)字政府概念的界定存在著層次和主體上的差別，目前已有眾多學者從公共管理、信息技術(shù)等不同學科及其學科定位出發(fā)，嘗試從數(shù)字政府的某些方面進行探索和研究。盡管有關(guān)數(shù)字政府的討論十分廣泛，但都將數(shù)字政府定義為一種組織架構(gòu)，也就是運用信息技術(shù)不斷推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為公眾提供充足、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務和政務服務的現(xiàn)代政府。數(shù)字政府這一模式在開放式、透明化的網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境下不斷限縮了政府縱向權(quán)力間的傳遞層次，促使政府權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生扁平化趨勢，并賦予數(shù)字政府以數(shù)字民主、在線服務等更多外部共同體元素。隨著計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等與政府治理不斷融合，數(shù)字政府的誕生和發(fā)展反映了信息技術(shù)在政府治理各階段、各領(lǐng)域的擴張?；谏鲜鰧?shù)字政府的解讀，其基本內(nèi)涵應是圍繞政府治理現(xiàn)代化目標，建設(shè)多層次的公共平臺，依循智慧治理范式，實現(xiàn)政府對企業(yè)、社會、公民等多元主體精準、高效的公共服務供給。

在這一思路的指引下，本文從較為廣義的角度來解讀數(shù)字政府的內(nèi)涵，從而總結(jié)出數(shù)字政府建設(shè)的核心內(nèi)容，具體包括如下5個方面：

第一，在理念上，數(shù)字政府強調(diào)4個轉(zhuǎn)變，即從管理型政府到服務型政府的轉(zhuǎn)變，從電子政府到智慧政府的轉(zhuǎn)變，從包攬型政府到參與協(xié)作型政府的轉(zhuǎn)變，從部門政府到整體政府的轉(zhuǎn)變；馬顏昕：《論行政法典對數(shù)字政府建設(shè)的回應》，《現(xiàn)代法學》2022年第5期。

第二，在技術(shù)上，數(shù)字政府運用大量現(xiàn)代化技術(shù)手段，如人工智能、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等；

第三，在組織架構(gòu)上，數(shù)字政府的特點是統(tǒng)一化平臺、相對獨立的運營中心，以及與企業(yè)的合作，強調(diào)數(shù)字環(huán)境下的政府組織再造；

第四，在制度上，隨著數(shù)字政府的發(fā)展，逐漸形成了一系列制度，如遠程執(zhí)法、一網(wǎng)通辦、公共數(shù)據(jù)共享、智能化行政等；

第五，在行政程序上，也隨之出現(xiàn)新的發(fā)展方向。電子化、網(wǎng)絡(luò)化、非現(xiàn)場化、自動化和智能化程序逐漸產(chǎn)生。

數(shù)字政府建設(shè)的涵義可以界定為：翁明杰：《論數(shù)字法治政府背景下正當程序原則的理念革新》，《南海法學》2023年第4期。以推進政府辦公、公共服務、社會治理向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展為核心目標，以業(yè)務數(shù)據(jù)化、便利化為著力點，是一種以新一代信息技術(shù)為支撐的新型現(xiàn)代化治理模式。

（二）與“電子政務” 的辨析

電子政務是“電子”和“政務”的交集，是指利用信息技術(shù)手段，將政府與公民、企業(yè)之間的信息交流、業(yè)務辦理、決策支持等過程電子化，實現(xiàn)政府信息化、智能化、服務化的現(xiàn)代化管理模式。與數(shù)字政府相比，電子政務更強調(diào)政府與公民、企業(yè)之間的信息交流和業(yè)務辦理，而數(shù)字政府更強調(diào)政府管理效率和公共服務的提升。兩者在時代背景、政策語境、技術(shù)支撐、功能屬性、頂層設(shè)計、信息流動、應用領(lǐng)域、應用案例等方面都存在較大差異。

首先，數(shù)字政府和電子政務是不同歷史時期的產(chǎn)物，時代背景不一樣。電子政務的時代背景是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，數(shù)字政府的時代背景是整個社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。電子政務是利用互聯(lián)網(wǎng)、辦公自動化等技術(shù)實現(xiàn)電子型政府，提高行政效率、轉(zhuǎn)變政府職能，也就是從管理型政府轉(zhuǎn)變成服務型政府。而數(shù)字政府除了聚焦民眾辦事效率和辦事體驗的提升，以及內(nèi)外部協(xié)同傾聽民眾意見之外，還更加注重社會治理模式的創(chuàng)新和治理能力的提升，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

其次，二者應用領(lǐng)域不同。電子政務是流程驅(qū)動，信息是從政府到社會的單向流動。數(shù)字政府是數(shù)據(jù)驅(qū)動，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動業(yè)務改造和服務優(yōu)化。數(shù)字政府更加注重內(nèi)外部的協(xié)同，這樣有利于政府部門之間的協(xié)作，也會增強企業(yè)和民眾的參與感，讓社會公眾力量參與進來。同時跨部門協(xié)作以及政府和公眾之間的互動，也會讓信息流動從自上而下的單向流動，變成了雙向以及多方的自由流動。相比電子政務，數(shù)字政府的應用領(lǐng)域也更廣。其具體的表現(xiàn)形式就是最多跑一次、一網(wǎng)通辦和一網(wǎng)統(tǒng)管。

再次，從數(shù)字政府和電子政務的對比來看，我們可以將電子政務理解是數(shù)字政府的初期形態(tài)，為數(shù)字政府的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而數(shù)字政府是對電子政務的延伸和重塑。數(shù)字政府更多強調(diào)的是整體驅(qū)動政府治理方式的變革，相比電子政務，數(shù)字政府的范疇更廣意義更深。數(shù)字政府作為一種不斷演進的、整體性的政府，其一，需關(guān)注政務資源的整合度。其二，需關(guān)注治理協(xié)同度。數(shù)字政府是一種能夠用數(shù)據(jù)驅(qū)動的協(xié)同型政府，能夠影響政府的服務、治理、決策等，在此過程中，本質(zhì)是數(shù)據(jù)與業(yè)務的高度融合打造協(xié)同型政府。其三，需關(guān)注多元參與度。數(shù)字政府還是一個社會創(chuàng)新的公共性、開放性的平臺。社會平臺的參與能夠大大挖掘數(shù)據(jù)價值，提高數(shù)字政府的領(lǐng)導力。因此多元參與度成為數(shù)字政府考核的重要指標之一。數(shù)字政府應由“三網(wǎng)”組成，即一網(wǎng)通辦、城市運營一網(wǎng)統(tǒng)管以及政府決策一網(wǎng)協(xié)同。

二、數(shù)字政府建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)

數(shù)字科技的飛速發(fā)展不僅使人們的生活方式發(fā)生巨大改變，法治政府行為模式也悄然發(fā)生著改變。一是數(shù)字政府建設(shè)依托數(shù)字技術(shù)支撐，為法治政府建設(shè)提速增效；二是數(shù)字技術(shù)的有效融入有助于形成統(tǒng)一的執(zhí)法標準，有助于規(guī)范行政執(zhí)法，提高執(zhí)法效率。然而數(shù)字技術(shù)的介入會是一把雙刃劍，其同時也會對傳統(tǒng)政府帶來沖擊。

（一）數(shù)字政府建設(shè)帶來的挑戰(zhàn)

一是在數(shù)字政府建設(shè)過程中，采集、制作、生成的大量數(shù)據(jù)需要被有效存儲和管理。例如，數(shù)據(jù)的采集、處理、存儲、共享等需要建立相應的法律制度，以保障數(shù)據(jù)的安全和合法使用。目前，在數(shù)據(jù)安全保障方面還存在三個方面的風險。首先是數(shù)據(jù)安全合規(guī)風險。數(shù)據(jù)多層級使用和提取中存在數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)資源濫用等風險，無法滿足監(jiān)管部門對數(shù)據(jù)安全的要求。其次是在數(shù)據(jù)共享方面存在安全風險。伴隨著數(shù)據(jù)開放共享的日益深入，必然會擴大人們對于數(shù)據(jù)的獲取范圍，數(shù)據(jù)在利用共享的過程中不可避免地會被各方調(diào)取，利用，或者保存于本地，但數(shù)據(jù)共享的管理職責不明，勢必增加了數(shù)據(jù)泄露的隱患與風險。最后是數(shù)據(jù)分類分級風險?；A(chǔ)制度建設(shè)相對滯后，無法有效支撐數(shù)據(jù)分類分級工作；傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分類分級工具在敏感數(shù)據(jù)的寬度、精度識別率不高；面向海量數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)分類分級，專業(yè)人員數(shù)量缺口巨大。

二是數(shù)字政府建設(shè)會對行政程序產(chǎn)生較大影響。 數(shù)字時代下行政程序受到了電子化、網(wǎng)絡(luò)化、非現(xiàn)場化、自動化和智能化的挑戰(zhàn)。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，王煒、蔡羽茜：《技術(shù)驅(qū)動、人才賦能與需求導向：中國數(shù)字政府建設(shè)的三個關(guān)鍵維度——基于電子政務發(fā)展指數(shù)的分析》，《行政論壇》2022年第6期。先進的信息通信技術(shù)一方面提升了政府治理能力和工作效率，促進了政府治理體系現(xiàn)代化，另一方面也加深了政府治理的多樣性、復雜性。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，政府部門引入市場化的主體來處理“非關(guān)鍵性”的部分業(yè)務，使得政府部門從繁瑣的技術(shù)性工作中解放出來，從而致力于宏觀協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略制定和制度建設(shè)等工作，提升政府治理效能。但是，新市場化主體的參與，致使原有治理主體結(jié)構(gòu)及機制發(fā)生變化，以致于政府部門與新的參與主體之間在較短時間內(nèi)難以有效整合相關(guān)制度，對兩個治理主體的有效協(xié)調(diào)提出了更高的要求。更為重要的是，市場主體的首要原則仍然是追逐利潤，因而可能出現(xiàn)新的參與主體利用自己在數(shù)據(jù)和技術(shù)方面的優(yōu)勢爭奪話語權(quán)和相關(guān)權(quán)力、侵蝕公共利益的問題。如何在“大膽放手”與“嚴格監(jiān)管”之間找到平衡點，是擺在政府部門面前的難題。

三是數(shù)字政府建設(shè)對傳統(tǒng)行政體制形成沖擊。數(shù)字政府的建設(shè)將對傳統(tǒng)行政體系產(chǎn)生影響。數(shù)字政府推進過程中將最新數(shù)字信息技術(shù)融入政府組織，對原有的組織功能和治理方式造成了沖擊。利用數(shù)字技術(shù)將改變政府服務的提供方式，這將需要對行政程序和流程進行改變。這可能會引起習慣于傳統(tǒng)方式的政府官員的抵制。一方面，存在組織與技術(shù)的整合風險。新一代信息通信技術(shù)需要與政府組織進行較長時期的磨合，在磨合過程中，新技術(shù)變更與組織整合可能出現(xiàn)不一致性，容易造成技術(shù)體系與組織體系的不匹配；另一方面，存在與傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)的沖突風險。數(shù)字政府要求政府體系擁有統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)共管，減少組織的中間層級以實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)在縱向和橫向上的互動、協(xié)同。而傳統(tǒng)的政府組織按照級別和職責劃分成多個層次，且各層次部門之間的職能邊界較為清晰，導致地方政府部門在信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)資源“斷裂”，制約了政府數(shù)據(jù)的共建共管、共享共用。

四是體制機制不順，協(xié)同推進較難。當前，我國數(shù)字政府建設(shè)過程中，在國家層面由國務院辦公廳負責組織推進，在省市層面主要有政府辦公廳、大數(shù)據(jù)管理部門與政務管理部門等組織牽頭。寧琪、譚家超：《數(shù)字政府建設(shè)的地方實踐與完善策略》，《改革》2023年第1期。一方面，各級數(shù)字政府牽頭部門不同，其履職職責也往往差異較大，上級部署的數(shù)字政府工作要求，直屬下級部門由于缺少相應職權(quán)往往“接不住”，不利于形成一體化統(tǒng)籌局面；另一方面，在橫向統(tǒng)籌推進本地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)時，由于部分地區(qū)牽頭部門的職責權(quán)限不高，難以在項目審批、資金分配、流程監(jiān)管等方面有效滿足各部門的建設(shè)需求。

（二）數(shù)字政府建設(shè)導致的價值沖突

一是創(chuàng)新與穩(wěn)定的沖突。一方面，數(shù)字政府建設(shè)如火如荼，制度的更新滯后與技術(shù)創(chuàng)新，這一現(xiàn)實矛盾制約著數(shù)字政府向縱深方向發(fā)展。比如，《國務院關(guān)于在線政務服務的若干規(guī)定》明確提出符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力，會計檔案管理辦法則有“會計憑證、會計賬簿必須紙質(zhì)存檔”的規(guī)定。此種規(guī)定不同程度地阻礙了電子檔案的普及。此外，目前政府數(shù)據(jù)共享的相關(guān)規(guī)章制度仍不健全，影響了數(shù)據(jù)開放的進一步發(fā)展。另一方面，數(shù)字時代的突出特點就是創(chuàng)新。而數(shù)字政府建設(shè)的飛速發(fā)展與法律的穩(wěn)定性和相對滯后性必然帶來創(chuàng)新與穩(wěn)定的沖突問題。有關(guān)古代法的討論中，梅因提到“社會的需要和社會的意見常常是或多或少走在‘法律’的前面的”，“因為法律是穩(wěn)定的，而我們所談到的社會是進步的”。蘇永欽：《為什么匯流未能改變法系？——從基本理念到制度文化看兩大法系間的鴻溝》，《中國政法大學學報》2023年第1期。

二是效率與公平的沖突。建設(shè)運營脫節(jié)，總體把控較難。首先數(shù)字政府建設(shè)各個環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌銜接不到位。有的部門和地方政府尚未建立信息化項目與資金的扎口管理機制，信息化項目審批流程、資金統(tǒng)籌和監(jiān)督管理上效率不高，往往缺乏建設(shè)資金統(tǒng)籌利用規(guī)劃。其次技術(shù)、業(yè)務和運營協(xié)同不足，缺乏專業(yè)運營隊伍，尚未形成從數(shù)據(jù)歸集共享提升到數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)決策的匹配運營能力和運營經(jīng)費，即使有的地方成立平臺公司，與專業(yè)廠商相比，往往缺乏專業(yè)人才與技術(shù)能力，存在對政府業(yè)務流程缺乏理解的情況，與最了解流程的業(yè)務部門和基層部門協(xié)同不足，很難做到利用信息化數(shù)字化來優(yōu)化政府服務流程和提升政府履職能力。最后是缺乏有效的平臺監(jiān)管和考核評估機制。一方面數(shù)字政府建設(shè)具有公益屬性，需要公眾和社會資本積極參與，目前缺乏對平臺公司壟斷性監(jiān)管和社會資本的公平進入機制；另一方面對數(shù)字政府建設(shè)效果、運營效果缺乏績效評估標準，大多數(shù)只是項目單位的定性評價，缺乏來自用戶、基層、第三方的客觀數(shù)據(jù)和量化依據(jù)。

三是便利與安全的沖突。我國數(shù)字政府的建設(shè)中存在嚴峻的數(shù)據(jù)安全問題。首先是政務服務平臺面臨安全隱患。就目前而言，政府的數(shù)據(jù)安全防范能力比較薄弱，難以及時有效抵御外來攻擊。但基于政務數(shù)據(jù)價值巨大、數(shù)據(jù)應用共享體系龐大等原因，政務平臺容易成為非法分子的網(wǎng)絡(luò)攻擊對象。其次是一部分政務人員的數(shù)據(jù)安全保護意識缺乏。最后還存在數(shù)據(jù)安全方面的法律法規(guī)的滯后性問題。《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》出臺后，我國有關(guān)數(shù)據(jù)安全的法律體系進一步完善，但是數(shù)據(jù)泄漏的風險依然存在，如何保障政務數(shù)據(jù)安全，明確數(shù)據(jù)安全保護責任，落實法律問責機制，仍需要法律法規(guī)的進一步完善。

三、我國數(shù)字政府建設(shè)面臨的法治困局

（一）法律框架不完備

1.未出臺規(guī)制數(shù)字政府建設(shè)的專門法律。相關(guān)法律法規(guī)的不完善和管理制度的缺失，尤其是政府數(shù)字化監(jiān)管體系的缺位，導致公民個人隱私與信息安全保護受到挑戰(zhàn)，以及國家安全系統(tǒng)遭受攻擊、國家安全信息遭受泄露的風險。由此，在推進數(shù)字政府建設(shè)中，相關(guān)法律法規(guī)不健全且銜接度不夠，可能導致數(shù)字政府在數(shù)據(jù)和信息開放運營中容易出現(xiàn)漏洞，致使信息安全遭受威脅。

2.未配套制定數(shù)字政府服務規(guī)則。相關(guān)管理制度還存在缺失和值得改進之處。數(shù)字政府的數(shù)據(jù)和信息收集、加工、整合、運用標準和規(guī)范制度不完善，數(shù)字政府的數(shù)據(jù)和信息開放標準和流程不規(guī)范，數(shù)字政府的數(shù)據(jù)和信息保障標準、保障體系不完善，數(shù)字政府數(shù)據(jù)開發(fā)和信息挖掘準入許可等不規(guī)范，均是數(shù)字政府管理制度缺失的重要表現(xiàn)。各個管理制度之間缺乏有效銜接，也是誘發(fā)公民個人風險、社會風險、國家安全風險的重要原因。不僅如此，現(xiàn)階段，數(shù)字政府監(jiān)管體系尚不完善，對數(shù)字政府數(shù)據(jù)信息的開放進度、使用進度、維護進度等跟蹤監(jiān)控不足，容易導致信息系統(tǒng)遭受破壞、信息安全遭受挑戰(zhàn)。尤其是網(wǎng)絡(luò)安全等級保護制度的落實和執(zhí)行難到位，職責劃分不明確，技術(shù)防護具體措施不到位，導致網(wǎng)絡(luò)安全等級保護的實效不足。

（二）數(shù)據(jù)開放共享不足

目前，數(shù)字政府建設(shè)突出政務數(shù)據(jù)的共享和互聯(lián)互通，強調(diào)公共服務的無邊界與一站式。但是在傳統(tǒng)的分散政府理念下，各部門分散開發(fā)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、重復建設(shè)政務服務平臺，使政府部門之間數(shù)據(jù)信息溝通、共享、交流、整合無法實現(xiàn)。解志勇：《數(shù)字法治政府構(gòu)建的四個面向及其實現(xiàn)》，《比較法研究》2023年第1期。

一方面，多級部署、多家設(shè)計、運維分散等導致信息系統(tǒng)功能重復，業(yè)務內(nèi)容單調(diào)不互通、數(shù)據(jù)難以開放共享，數(shù)據(jù)資源利用水平低、存在安全隱患等問題，基層人員重復錄入、重復填報、部門間辦事反復跑動等問題還未得到徹底解決?？绮块T、跨區(qū)域的應用協(xié)同和大系統(tǒng)、大平臺建設(shè)薄弱。只從解決本部門業(yè)務需求出發(fā)考慮新技術(shù)的應用，導致系統(tǒng)整合困難，集成工作量大、周期長，系統(tǒng)運行與業(yè)務流程沒有緊密結(jié)合與無縫銜接，存在業(yè)務與系統(tǒng)“兩張皮”問題，與線上和線下相結(jié)合的一體化政務服務要求存在一定差距。

另一方面，數(shù)據(jù)跨層級流動共享不足，中央和地方部門在數(shù)據(jù)共享上存在壁壘。目前我國地方各級政府已經(jīng)初步建立了本級政務數(shù)據(jù)共享機制，使得政務平臺數(shù)據(jù)信息在同級間有效共享，但國家各部門的垂直管理系統(tǒng)無法有效對接，實現(xiàn)整合共享。

（三）數(shù)據(jù)安全存在隱患

1.數(shù)據(jù)安全保護不足

數(shù)字政府建設(shè)必須首先考慮的內(nèi)容，就是數(shù)字安全保護問題。在一定程度上，數(shù)字政府建設(shè)的成敗，關(guān)鍵在于能否有效防范數(shù)據(jù)安全風險。2014年4月習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出要“堅持總體國家安全觀”，《中央國家安全委員會第一次會議召開 習近平發(fā)表重要講話》，2014年4月15日，https：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/15/content_2659641.htm，2024年1月8日。明確了國家安全體系的主要內(nèi)容，其中就包括了科技安全、網(wǎng)絡(luò)安全。與數(shù)字政府建設(shè)密切相關(guān)的國家安全風險主要表現(xiàn)為兩大方面：一是國家安全系統(tǒng)遭受攻擊的風險。例如，數(shù)字政府大數(shù)據(jù)平臺的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境存在安全風險，當計算機云服務器存在安全漏洞時，可能遭到黑客攻擊，導致數(shù)字政府大數(shù)據(jù)平臺的云政務信息丟失。此外，數(shù)字政府大數(shù)據(jù)平臺還面臨因惡意篡改而引致的云信息內(nèi)容被更改或刪除的風險，面臨因黑客惡意攔截或盜取而引致的云信息內(nèi)容被攔截或盜取的風險。二是國家安全信息遭受泄露的風險。數(shù)字政府不僅要為社會提供高質(zhì)量的公共服務，而且要為國家提供高質(zhì)量的信息機密保障。數(shù)字政府建設(shè)過程中，隨著更多的信息被公開、共享，有關(guān)國家安全的信息會更容易被檢索，國家安全信息的泄漏風險也會大大增加。

2.個人信息保護不足

新一代信息通信技術(shù)的發(fā)展，在提升生產(chǎn)生活便利性的同時，對公民個人隱私與信息安全保護構(gòu)成了嚴重威脅與挑戰(zhàn)。一方面，政務平臺系統(tǒng)中保存著大量核心數(shù)據(jù)與敏感數(shù)據(jù)，有些黑客會攻擊政務系統(tǒng)以獲取大量公民個人隱私數(shù)據(jù)信息。另一方面，部分政府數(shù)據(jù)管理人員對數(shù)據(jù)保護的安全意識相對較弱。加上在政務數(shù)據(jù)開放的過程中，政務數(shù)據(jù)的采集、處理、應用、共享、公開到最后的消亡的全過程，這一過程中的每個環(huán)節(jié)都應具備數(shù)據(jù)處理標準和數(shù)據(jù)泄露的救濟措施，保證政務數(shù)據(jù)在開放共享的過程中，個人信息安全得到保護，公民隱私權(quán)利免受侵犯。

依托更為先進的信息通信技術(shù)，能夠獲得更好的信息技術(shù)服務，但也會在信息系統(tǒng)中留下更多的信息數(shù)據(jù)，這無疑會影響個人隱私，導致公民個人信息的泄露。先進的信息通信技術(shù)的應用很可能模糊非隱私信息與隱私信息的界限，造成公民個人隱私保密性程度下降，增加公民個人保護其隱私的難度。同時，新一代信息通信技術(shù)更新迭代速度較快，保護公民個人隱私與信息安全的手段和技術(shù)難以及時跟進，這就增加了公民個人隱私泄露或被非法利用的風險。

3.追責機制欠缺

數(shù)字政府建設(shè)推進過程中出現(xiàn)一些個體因素，比如部分政務人員專業(yè)數(shù)據(jù)操作能力不高，職業(yè)素養(yǎng)欠佳，導致工作中經(jīng)常出現(xiàn)泄露數(shù)據(jù)信息的不良情形。除了以上原因，更重要的還是因為缺乏相應的追責機制，導致某些政務人員對于泄露數(shù)據(jù)信息不在意，無形中也助長了權(quán)力的恣意行使。例如新冠疫情防控期間，各地頻頻出現(xiàn)流調(diào)信息提前泄露。前些年，各地頻頻爆出有警察利用職務之便私自替朋友或熟人查詢其他公民親屬關(guān)系、家庭地址、開房記錄等隱私信息，但隨著2010年《公安機關(guān)人民警察紀律條令》的出臺，人民警察擅自使用偵察手段侵犯公民合法權(quán)益這種違法現(xiàn)象便得到了有效遏制?？梢娊⒔∪?guī)范且嚴肅的追責機制是十分必要的。

（四）公眾參與機制存在缺陷

數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)離不開社會公眾、組織等多元主體的共同參與，而現(xiàn)階段，數(shù)字政府發(fā)展過程中，多元主體參與程度較低，主要是由于公共參與機制存在缺陷。

1.公眾參與的法律保障不足

公眾參與數(shù)字政府的建設(shè)，對我國數(shù)字政府的進步起到了積極作用。但由于公眾參與的法律保障不足出現(xiàn)了一些問題。我國法律在確立公眾參與制度時沒有對政務信息公開和個人信息的利用、共享、安全保護和個人信息安全受侵犯的保障機制作出具體的規(guī)范。公眾與政務信息部門之間的信息不對稱和信息安全的保障機制是影響公眾參與的關(guān)鍵所在。郭一帆：《數(shù)字政府建設(shè)中的法律制度完善》，《云南行政學院學報》2021年第1期。

2.公眾參與的具體制度不明

運用信息技術(shù)提高政府治理能力、提供完善的公共服務、重塑政府治理體系是數(shù)字政府的核心。目前在推進數(shù)字政府建設(shè)過程中，一些部門通過建設(shè)咨詢平臺、熱線平臺等政務服務平臺來采集、分析民意數(shù)據(jù)和公眾數(shù)據(jù)信息。但還沒有建立針對公眾數(shù)據(jù)的采集、梳理、應用和保障制度。政府部門在收集公眾數(shù)據(jù)過程中的服務咨詢、配套細則等也亟待完善。

四、數(shù)字政府建設(shè)的行政法規(guī)制

（一）完善數(shù)字政府建設(shè)的法律框架

1.出臺數(shù)字行政法

隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)深入公共服務和行政管理的各個領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)也成為行政法規(guī)范的對象，由此形成網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、數(shù)據(jù)處理規(guī)制、算法規(guī)制等新的行政活動領(lǐng)域。在行政法發(fā)展變遷中，數(shù)字行政法有必要對數(shù)字政府建設(shè)作出全面回應，以實現(xiàn)對數(shù)字時代行政權(quán)力的有效約束。數(shù)字政府建設(shè)為數(shù)字行政法立法提供了支撐，而立法本身也將積極回應數(shù)字政府建設(shè)的整體性要求。數(shù)字行政法應當主要規(guī)定基礎(chǔ)規(guī)則而非具體制度細節(jié)，以應對數(shù)字政府建設(shè)加速創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。

數(shù)字政府的產(chǎn)生和發(fā)展是一種必然，也是現(xiàn)實的需要，法律體系需要正視這種現(xiàn)象并做出跟進。馬顏昕：《論行政法典對數(shù)字政府建設(shè)的回應》，《現(xiàn)代法學》2022年第5期。需要出臺數(shù)字行政法以構(gòu)建新的政府行政管理和公共服務機制。對數(shù)字政府建設(shè)做出頂層設(shè)計，提出切實可行的發(fā)展規(guī)劃，處理好中央與地方數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)系，做好可行的方案，推動數(shù)字政府建設(shè)政策研究。

2.制定配套實施條例

建設(shè)數(shù)字政府，要實現(xiàn)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一建設(shè)標準。當前，《綱要》已經(jīng)在全國范圍內(nèi)發(fā)布，各地各省區(qū)市相繼發(fā)布發(fā)展綱要，意見和通知，但是數(shù)字政務服務并沒有一個統(tǒng)一實施標準，因此要秉承標準化思維，建立統(tǒng)一的數(shù)字政府政務服務標準，應對目前數(shù)字政府行為定義不清晰的現(xiàn)狀。我國數(shù)字政府政務服務標準可以從技術(shù)標準，管理標準，服務保障等三個維度來思考規(guī)范與完善。

（1）技術(shù)標準就是指信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)工程建設(shè)的標準。攻克技術(shù)難關(guān)是保障數(shù)字政府繼續(xù)前行的硬件要求，降低硬件系統(tǒng)的漏洞，強化其對黑客非法入侵的抵御能力。同時，“十四五”期間要推廣利用5G網(wǎng)絡(luò)并著力研究開發(fā)6G，為數(shù)字政府打造一個方便、智能、安全、高效的綠色云端環(huán)境。

（2）管理標準指行政行為規(guī)范標準，主要包括劃清數(shù)字行為邊界，明確數(shù)字執(zhí)法違法行為的法律后果，建立規(guī)范可行的政務服務審批流程和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享機制。

（3）所謂服務保障，就是人才、財政、監(jiān)督制度3個層面必須著力培養(yǎng)符合數(shù)字政府建設(shè)需求的高質(zhì)量復合型人才，增加數(shù)字政府建設(shè)財政撥款，建立健全服務標準監(jiān)督評審體系，雙管齊下，從政府與公民兩方面著手實現(xiàn)數(shù)字政府政務服務全流程監(jiān)督，對于達不到要求的政務人員依照相關(guān)規(guī)則予以處罰。

（二）明晰數(shù)據(jù)共享規(guī)則

加強數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)，建立健全可信且方便可行的數(shù)據(jù)共享機制，將共享數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、管理權(quán)與使用權(quán)以法律形式予以確認，同時明確管理方與使用方在數(shù)據(jù)共享中的權(quán)利和義務，增強數(shù)字政府的綜合數(shù)據(jù)治理能力。具體而言包括以下幾個方面：

1.健全政務數(shù)據(jù)共享開放制度。具體措施如下：一是通過法律明確共享范圍和共享方式，二是對普通數(shù)據(jù)和涉密數(shù)據(jù)區(qū)分管理，建立健全數(shù)據(jù)分級管理規(guī)范，厘定共享邊界。商希雪：《政府數(shù)據(jù)開放中數(shù)據(jù)收益權(quán)制度的建構(gòu)》，《華東政法大學學報》2021年第4期。

2.明確職能部門數(shù)據(jù)共享權(quán)責。這是數(shù)字政府轉(zhuǎn)型過程中的重要一環(huán)，即把傳統(tǒng)上主要依靠人的經(jīng)驗判斷式監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽繑?shù)據(jù)的自動化決策監(jiān)管。具體而言，一是要明確數(shù)據(jù)享有者、共享管理者、數(shù)據(jù)使用者三方權(quán)限范圍；二是要明確三方應負的責任，確保權(quán)責一致。

在健全法律法規(guī)和政策制度、完善體制機制的基礎(chǔ)上，合理配置主管部門、監(jiān)管機構(gòu)職責，分工合作，從而全面提高我國數(shù)字政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。明確職能部門數(shù)據(jù)共享權(quán)責是政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的重要任務，要把傳統(tǒng)上主要依靠人的經(jīng)驗判斷監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽繑?shù)據(jù)的自動化決策監(jiān)管，不僅要著眼于事前、事中、事后的全運行流程，而且要以政務數(shù)據(jù)互通共享為支撐，對全平臺數(shù)據(jù)流進行大數(shù)據(jù)分析、整合，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的規(guī)范化和系統(tǒng)化。解志勇：《數(shù)字法治政府構(gòu)建的四個面向及其實現(xiàn)》， 《比較法研究》2023年第1期。

（三）加強數(shù)據(jù)安全保障

1.加強個人信息法律保護

數(shù)字政府建設(shè)中，要盡可能避免個人信息泄露、濫用等侵害個人利益的情況。具體措施如下：一是劃清個人隱私和數(shù)據(jù)開放的邊界，因地制宜地進行數(shù)據(jù)共享開放。二是應適用《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國個人信息保護法》中關(guān)于個人信息保護的規(guī)定，加強個人信息法律保護，在公眾經(jīng)常接觸到的政務服務平臺、政務小程序、官方公眾號中設(shè)置隱私聲明，承諾對公民個人隱私信息、國家安全敏感信息以及原始性數(shù)據(jù)等予以保密。

2.健全數(shù)據(jù)泄露追責機制

數(shù)字政府數(shù)字泄露追責機制的健全是保護個人隱私和國家安全的關(guān)鍵一環(huán)。國家應當采取相應措施，加強法律法規(guī)的制定與執(zhí)行提高監(jiān)管力度，具體措施如下：一是通過培訓和教育，提高數(shù)字政府管理人員和員工對數(shù)字安全的重視意識；二是制定相關(guān)法律法規(guī)明確數(shù)字泄露的責任和處罰標準；三是建立健全監(jiān)管機構(gòu)，加大對數(shù)字政府安全控制措施的監(jiān)督力度。

（四）健全有效公眾參與制度

1.保障公眾參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)

信息公開、公眾參與等正當程序原則是數(shù)字政府建設(shè)應當秉持的。數(shù)字行政法中明確規(guī)定公眾對數(shù)字政府建設(shè)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，賦予公民通過合法渠道與政府對話的權(quán)利，傳達公眾實際需求，檢驗政府工作成績，切實保障公眾能參與到數(shù)字政府建設(shè)中。

2.出臺專門針對老弱殘障群體的線下服務政策、激勵制度等

數(shù)字政府建設(shè)對行政相對人的認知水平、數(shù)字操作技能要求比較高，因此對老弱殘障群體需要給予更多特殊關(guān)注。出臺專門針對老弱群體人性化線下服務政策，提供上門服務等方便特殊群體，并制定各方群策群力的參與激勵制度，增強政府與公眾間的溝通交流，增進雙方理解，讓公眾真正享受到數(shù)字政府建設(shè)的紅利，提升數(shù)字政府公信力。

結(jié)語

隨著科技的高速發(fā)展數(shù)字政府應運而生并在實際建設(shè)過程中取得一定成效，但數(shù)字政府建設(shè)是綜合且復雜的動態(tài)工作，也是一項長期任務，不可能一蹴而就。在未來數(shù)字政府建設(shè)中，積極回應數(shù)字化行政帶來的新問題，加強數(shù)字政府頂層設(shè)計，從宏觀層面構(gòu)建制度藍圖，同時需深入思考數(shù)字政府建設(shè)中行政組織間的協(xié)同性，構(gòu)建更為和諧順暢的行政模式，還要切實保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。數(shù)字政府建設(shè)未來可期。

Administrative Law Guarantees for the

Construction of Digital Government in China

SU Li

Abstract：With the development of technology， digital government came into being. However， the construction of digital government also faces many challenges and conflicts， including inadequate legal and regulatory framework， insufficient data sharing， data information security risk and low public participation. In order to effectively prevent this series of potential security risks， we should to increase the administrative rules and regulations system for the construction of digital government， we should make a comprehensive plan for the development of digital government from macro level， we should make digital administrative law and accompanying implementation rules， We should unify the standards of government service to cover the shortage of current legal regulatory framework. At the same time， we should fill the institutional gap of data sharing and data security， and improve the system of public participation. as soon as possible， we do our best to ensure the healthy" operation of digital government on the track of the rule of law through institutional construction.

Key words： digital government；challenge； dilemma； legal protection; government of law