內(nèi)容摘要：基層立法聯(lián)系點以經(jīng)常性的聯(lián)系機制為依托，實現(xiàn)立法機關(guān)和基層公眾之間的信息直通與工作的良性互動，其通過公眾有序參與立法，有效收集人民群眾的立法建議和意見，為基層群眾搭上國家立法“直通車”發(fā)揮著重要作用。作為一項新興制度，基層立法聯(lián)系點仍然存在一些不容忽視的問題，一定程度上限制了基層立法聯(lián)系點的順暢運行。如何從基層立法聯(lián)系點實際運行經(jīng)驗出發(fā)，以相關(guān)數(shù)據(jù)和對應(yīng)案例為支撐，提出切實、合理的優(yōu)化方案，這是目前亟需研究解決的重要課題。

關(guān)鍵詞：基層立法聯(lián)系點；全過程人民民主；運行機制；優(yōu)化路徑

一、基層立法聯(lián)系點運行機制典型案例分析

2015年，全國人大常委會法工委將上海市虹橋街道辦事處、湖北省襄陽市人大常委會、江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會、甘肅省臨洮縣人大常委會設(shè)為首批4個基層立法聯(lián)系點試點單位。至今，基層立法聯(lián)系點制度日趨成熟，出現(xiàn)了許多的經(jīng)典案例。基層立法聯(lián)系點運行機制作為基層立法聯(lián)系點制度的核心內(nèi)容，其構(gòu)成具有精密性和復(fù)雜性的特點?；鶎恿⒎?lián)系點的主要運行目的在于構(gòu)建自下而上的立法模式，使立法更好地反映人民意愿?；鶎恿⒎?lián)系點正在成為民主民意表達的重要平臺和載體，搭建起立法機關(guān)與基層群眾的橋梁，使群眾在立法參與的過程中增強法律法規(guī)的認同感，強化自身的“主人翁”意識，同時成為群眾有序參與國家立法新的有效形式，幫助基層群眾高質(zhì)量地參與到基層立法工作之中。但在基層立法聯(lián)系點制度迅速發(fā)展的同時，其運行機制方面也出現(xiàn)了很多不容忽視的問題。為了使基層立法聯(lián)系點運行得更加順暢，真正實現(xiàn)提質(zhì)增效，必須強化對基層立法聯(lián)系點運行機制的研究和優(yōu)化。

（一）上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點運行機制分析

2019年，習(xí)近平總書記在考察上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點時，首次提出“全過程人民民主”的理念。在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點作為最早設(shè)立的一批基層立法聯(lián)系點，其設(shè)立時間長、運行機制較為成熟，可以為其他各地的基層立法聯(lián)系點建設(shè)活動提供借鑒和參考。

如圖1所示，通過對上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點人員構(gòu)成進行分析，可以發(fā)現(xiàn)其采用的是“一體兩翼”的運行架構(gòu)，即以立法信息員為主體，以立法聯(lián)絡(luò)員和顧問單位以及專業(yè)人才庫為兩翼，輔以人大干部、黨工委主任等人員構(gòu)成了整個上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點的運行人員架構(gòu)[1]。這種運行架構(gòu)優(yōu)點在于立法信息員具有非常大的靈活性，可以同聯(lián)絡(luò)員以及相關(guān)顧問單位和專業(yè)人才庫更好的配合。但是這種模式的缺點也十分明顯，立法信息員收集的數(shù)據(jù)過于龐雜，對立法信息收集點的工作效率造成了極大的挑戰(zhàn)[2]。

如圖2所示，上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點的“一二三四”工作法已經(jīng)趨于成熟，通過細化具體的工作方法，有效提高基層立法聯(lián)系點的工作質(zhì)量，避免聯(lián)系點工作流于簡單開開會、拍拍照的形式主義，確保每一次的意見收集都落到實處[3]。但其不足之處在于未將反饋機制落實在工作方法之中，基層立法聯(lián)系點自下而上的運行思路不止要將群眾的意見反映給立法部門，更要將立法部門的意見反饋給群眾，從而實現(xiàn)雙向良性互動。

（二）甘肅省臨洮縣基層立法聯(lián)系點運行機制分析

甘肅臨洮縣基層立法聯(lián)系點已設(shè)立20多年，具有首創(chuàng)性、持久性、示范性的特點，建立了“兩聯(lián)系”制度，使立法更接地氣。依托18個人大代表之家、97個人大代表工作室、36個立法聯(lián)絡(luò)點和104名立法聯(lián)絡(luò)員，在書面征求基層意見建議、調(diào)研、面對面座談及傾聽利益各方、弱勢群體、專業(yè)人士意見的基礎(chǔ)上，將立法建議收集與執(zhí)法檢查、專題視察、工作評議、普法教育緊密結(jié)合，堅持向省市縣鄉(xiāng)代表通報立法聯(lián)系點工作情況，充分發(fā)揮了“彩虹橋”的作用。

如圖3所示，在組織架構(gòu)層面，與上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點的運行機制不同，甘肅臨洮基層立法聯(lián)系點的運行機制是由縣級人大主導(dǎo)，由人大代表和基層立法聯(lián)系點對接，由聯(lián)絡(luò)員統(tǒng)一進行信息篩選，并和專業(yè)人士進行溝通的“金字塔”狀的運行機制。這相較于上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點的“一體兩翼”的工作機制，其串聯(lián)范圍更大，社會領(lǐng)域涵蓋范圍廣，但是缺點也十分明顯，即組織結(jié)構(gòu)沒有上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點緊密?，F(xiàn)階段，我國正處于全面依法治國建設(shè)的關(guān)鍵時期，法律的“立、改、廢、釋、纂”較為頻繁，如果基層立法聯(lián)系點的組織構(gòu)成較為分散，可能會出現(xiàn)立法聯(lián)絡(luò)員超負荷運轉(zhuǎn)導(dǎo)致機制運行不暢的問題。

如下圖4所示，在工作模式層面，甘肅省臨洮基層立法聯(lián)系點采用的是“1＋3＋N”的流線型模式，由立法信息采集員、人大代表和基層干部群眾等向立法聯(lián)絡(luò)員提交相關(guān)意見，經(jīng)立法聯(lián)絡(luò)員進行篩選和分析，再提交到相對應(yīng)的聯(lián)系點辦公室，然后由所有的基層立法聯(lián)系點進行匯總，最后提交到縣人大常委會[4]。這種運行機制簡單、便捷且高效，但是并未將信息采集員納入運行機制中。這樣的工作機制對于立法聯(lián)絡(luò)員的信息篩選能力和專業(yè)素養(yǎng)都是較大的考驗，并且在運行過程中無法充分調(diào)動基層立法信息聯(lián)絡(luò)員的積極性。

（三）四川省達州市人大常委會行政立法基層聯(lián)系點運行機制分析

四川省達州市行政立法基層聯(lián)系點由達州市政府于2015年建立，由市司法局主導(dǎo)運行，服務(wù)于人大立法和政府立法。同時，按照司法部將普法貫穿于立法全過程的要求，積極拓展立法聯(lián)系點職能，創(chuàng)新“立法聯(lián)系點+信息點+宣傳點”模式，這種模式進一步提升了公眾參與立法的深度、廣度，提高了地方立法的科學(xué)性、民主性，使地方立法更接地氣，獲得更廣泛的支持。

從圖5數(shù)據(jù)分析得知，首先，四川省達州市的基層立法聯(lián)系點與上海市及臨洮縣設(shè)置的基層立法聯(lián)系點并不是同一個類型，其立法聯(lián)系點是針對政府行政立法活動而設(shè)立的，接受群眾意見的范圍相較于上海市和臨洮縣的基層立法聯(lián)系點的范圍要小。其次，對達州市的行政立法基層聯(lián)系點類型占比圖進行分析可知，基層群眾自治組織等社會力量的占比較小，這就意味著達州市的行政立法基層聯(lián)系點在運行過程中很難獲取比較全面的人民群眾的意見。最后，達州市的立法聯(lián)系點有1名責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和1名立法聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員主要負責(zé)立法機關(guān)與立法聯(lián)系點的對接，立法建議意見的收集、整理和反饋，以及已頒布法規(guī)規(guī)章的宣傳等工作[5]。與上海市和臨洮縣相比，達州市行政立法基層聯(lián)系點的人員配置過低，在面對大量的信息收集和信息整理工作時，很容易使得立法聯(lián)系點的運作陷入停滯。

通過分析圖6數(shù)據(jù)，四川省達州市行政立法基層聯(lián)系點的運作機制同上海市以及臨洮縣的基層立法聯(lián)系點的運作方式一樣都是流線型，但是達州市行政立法基層聯(lián)系點獲取信息的方式比前兩者都要多，這使得達州市行政立法基層聯(lián)系點可以較為靈活地獲取社會層面的立法意見。但達州市行政立法基層聯(lián)系點是由達州市司法局為主導(dǎo)，并不是由達州市人大及其常委會來主導(dǎo)，這對于達州市人大及其常委會的立法以及監(jiān)督職能無疑是變相削弱，而且根據(jù)圖5的數(shù)據(jù)顯示，達州市行政立法基層聯(lián)系點并沒有在達州市人大常委會設(shè)立相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)處等，這就使得達州市的行政立法基層聯(lián)系點在運作過程中所受到的監(jiān)督力度不夠。

（四）廣東省珠海市涉企政府立法基層聯(lián)系點運行機制分析

2016年，廣東省珠海市在全國首創(chuàng)政府立法基層聯(lián)系點制度。近年來，珠海市不斷突出地域特色，依托聯(lián)營律師事務(wù)所打造了涉企政府基層立法聯(lián)系點“珠海模式”，體現(xiàn)了改革開放“窗口”和法治“試驗田”的軟實力，有效推動了科學(xué)、民主立法，較好發(fā)揮了立法引領(lǐng)保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

根據(jù)圖7、圖8數(shù)據(jù)分析可得，珠海市的基層立法聯(lián)系點的性質(zhì)與達州市的行政基層立法聯(lián)系點的性質(zhì)及其作用相似，但是珠海市的聯(lián)系點更加偏向于同企業(yè)進行聯(lián)系。

珠海市涉企政府立法基層聯(lián)系點的運行機制是本文四個案例中最簡單的，但卻是最高效的一種。主要原因有二：一是珠海市涉企政府立法基層聯(lián)系點涉及的對象并沒有像前三個案例一樣范圍廣泛；二是工作人員以及立法意見的提出者專業(yè)技能較高、專業(yè)能力較強。珠海市作為沿海城市，其經(jīng)濟實力較強，可以更好的吸引專業(yè)人才，因而人才的儲備較其他城市更加豐富。在上述兩點原因的加持下，珠海市涉企政府立法基層聯(lián)系點的運行機制就變得簡潔且順暢。

二、基層立法聯(lián)系點運行機制存在的主要問題

針對上述四個典型案例的分析，我們可以看出，基層立法聯(lián)系點作為一種新制度，不僅將民意民聲帶給了立法者，更為我國的法治建設(shè)做出了非常大的貢獻。但是其運行機制中所出現(xiàn)的問題，也值得我們進一步深入研究和總結(jié)。

（一）基層立法聯(lián)系點反饋機制不完備

基層立法聯(lián)系點作為一個“承上啟下”的意見收集部門，不只是讓基層人民群眾的意見和建議反映到上級立法部門，更是要及時把意見建議采納情況等反饋給基層人民群眾，保障基層人民群眾的知情權(quán)，提高基層人民群眾在立法活動中的參與度[6]。但通過分析上述四個案例以后發(fā)現(xiàn)，四個基層立法聯(lián)系點均沒有提到意見反饋機制的建立。筆者查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，沒有建立反饋機制是我國基層立法聯(lián)系點建設(shè)存在的普遍問題。不僅是基層立法聯(lián)系點在收到社會各界以及人民群眾的意見后沒有及時地反饋，而且有些地方的基層立法聯(lián)系點把意見建議提交上級立法部門后，也沒有得到相應(yīng)反饋。

由于立法程序規(guī)范嚴謹，大多數(shù)地方人大常委會法工委以各基層立法聯(lián)系點為對象，將意見建議采納情況直接反饋到點，由點再反饋給個人，但往往是半年統(tǒng)計一次，導(dǎo)致聯(lián)系點無法及時向參與群眾進行信息反饋。有時收集到的社會各界和公眾的立法建議較多，部分意見建議未被立法機關(guān)采納，—些基層立法聯(lián)系點也未向社會公眾予以反饋，并且也未告知不采納的原因[7]。由于缺乏相應(yīng)的反饋機制，基層群眾無法得知自己的立法建議是否被采納，在一定程度上影響了基層群眾參與的積極性。長此以往，容易形成提與不提都一樣、提好提壞都一樣的消極氛圍，造成被動參與甚至不參與的負面情緒，立法征詢工作也將難以有效開展。因此，基層立法聯(lián)系點及時反饋意見建議的采納情況就顯得尤為必要。

（二）基層立法聯(lián)系點監(jiān)督機制缺失

習(xí)近平總書記強調(diào)指出，“要完善權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀執(zhí)法體系，使各項監(jiān)督更加規(guī)范、更加有力、更加有效”。基層立法聯(lián)系點作為和人民群眾經(jīng)常接觸的一個部門，必須建立更加嚴密的監(jiān)督機制。但是筆者對上述四個案例進行梳理時發(fā)現(xiàn)，只有珠海市在基層立法聯(lián)系點的實際運行過程中建立了一定的監(jiān)督機制，如設(shè)置未開展公眾參與審查退回機制， 在立法審查時發(fā)現(xiàn)起草單位在起草階段未按規(guī)定征集公眾意見的，退回起草單位送審稿，要求待完善相關(guān)工作后重新報送審查。其余三個聯(lián)系點并未建立完整的監(jiān)督機制，有些只是在工作文件中闡述了相應(yīng)的監(jiān)督工作理念。如臨洮縣基層立法聯(lián)系點在工作文件中表明，要高標準建設(shè)基層立法聯(lián)系點、聯(lián)絡(luò)點和信息采集點，確保居民的每一條意見、群眾的每一個訴求都能“原原本本”“原汁原味”及時反映到國家立法機關(guān)。筆者認為其主要原因有三，一是基層立法聯(lián)系點主導(dǎo)單位同人大及其常委會的聯(lián)系較淺。目前，我國部分基層立法聯(lián)系點是由市政府主導(dǎo)建立，由市司法局負責(zé)相關(guān)工作，如果基層立法聯(lián)系點的運行與人大聯(lián)系不緊密，人大的監(jiān)督職能就無法輻射到基層立法聯(lián)系點的運行中來，其受到的監(jiān)督力度也就大打折扣。二是群眾監(jiān)督機制并不完善。根據(jù)筆者梳理，目前我國大部分基層立法聯(lián)系點的群眾監(jiān)督工作主要是靠反饋機制，人民群眾對于聯(lián)系點的監(jiān)督效果并不理想，因此，必須對群眾監(jiān)督機制加以完善，保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是工作歸檔機制尚未建立。筆者在對相關(guān)資料分析時發(fā)現(xiàn)，工作歸檔機制是基層立法聯(lián)系點建設(shè)中最容易被忽視的環(huán)節(jié)，沒有完備的工作歸檔機制，基層立法聯(lián)系點的工作記錄很難被保留，對于立法工作的事后監(jiān)督也就很難有效開展。

筆者認為，強化完善基層立法聯(lián)系點的監(jiān)督機制十分重要，如果基層立法聯(lián)系點缺少監(jiān)督機制，那么人民群眾以及社會各界提出的立法意見遭到惡意篡改的幾率就會大大增加，甚至還會出現(xiàn)工作人員為了方便工作而故意偽造他人意見的違規(guī)行為，這勢必會滋生“懶政”“怠政”以及大量的形式主義行為。因此，現(xiàn)階段必須加強基層立法聯(lián)系點監(jiān)督機制的建設(shè)。

（三）基層立法聯(lián)系點的宣傳力度明顯不足

從現(xiàn)狀來看，基層立法聯(lián)系點的知名度還遠遠沒有達到制度創(chuàng)立之初的預(yù)期標準。盡管立法聯(lián)系點為基層群眾直接參與立法架設(shè)了橋梁，但從社會影響力上來看，目前聯(lián)系點的輻射范圍大多還只停留在該點所聯(lián)系的區(qū)域或行業(yè)內(nèi)，社會上很多群眾對基層立法聯(lián)系點的作用還沒有足夠的認識，甚至有不少群眾對基層立法聯(lián)系點毫無所知[8]。有基層立法聯(lián)系點工作人員表示，人民群眾對于基層立法聯(lián)系點的工作職能和工作范圍還存在誤區(qū)，認為基層立法聯(lián)系點只是向上反映自己對于法律的看法，許多人抱著不想給自己增加麻煩的態(tài)度應(yīng)付了事。筆者從網(wǎng)絡(luò)上檢索基層立法聯(lián)系點的關(guān)鍵詞，所呈出的鏈接大多是簡單報道基層立法聯(lián)系點的調(diào)研工作，對于其工作介紹和工作成果展示少之又少。因此，如何順應(yīng)信息時代的要求，通過現(xiàn)代科技手段加強聯(lián)系點宣傳，吸引更多群眾參與立法聯(lián)系點活動，這是需要我們進一步研究思考的現(xiàn)實問題。

此外，宣傳方式的單一也是造成聯(lián)系點社會認知度低的另一重要原因。如有的基層立法聯(lián)系點通過地方人大網(wǎng)站進行報道宣傳，該方式受眾范圍較窄，社會知曉度也較低，使得大多數(shù)群眾難以及時獲取相關(guān)信息，對基層立法聯(lián)系點的了解自然甚少。

（四）基層立法聯(lián)系點工作人員考核獎勵機制不足

筆者通過對上述四個案例分析發(fā)現(xiàn)，四個案例中均沒有提到對于基層立法聯(lián)系點工作人員的考核以及獎勵機制的設(shè)立。而筆者在調(diào)查了部分關(guān)于基層立法聯(lián)系點的制度規(guī)章以后，發(fā)現(xiàn)大部分規(guī)章并沒有關(guān)于工作人員的考核和獎懲方面的規(guī)制，部分規(guī)章也只是對于工作人員的獎懲進行了原則性的規(guī)定，并沒有更深一步的細化[9]。

筆者認為，原因有三：一是基層立法聯(lián)系點的定位較為模糊，社會各界對于其定位沒有一個清晰的認知，甚至不知曉基層立法聯(lián)系點是行政機關(guān)還是立法機關(guān)，究竟隸屬于哪個部門；二是各地對于基層立法聯(lián)系點的獎懲標準沒有統(tǒng)一的規(guī)定，容易出現(xiàn)獎懲不一的情形；三是基層立法聯(lián)系點的獎懲情況不公開說明，這就導(dǎo)致基層立法聯(lián)系點在對工作人員進行獎懲后，無法起到警示和激勵作用，獎懲效果也就大打折扣。

基層立法聯(lián)系點工作人員配置模糊，有的工作人員是借調(diào)的國家編制人員，有的是政府招聘的合同制工作人員，有的基層立法聯(lián)系點中清一色都是合同制工作人員，甚至其領(lǐng)導(dǎo)干部也是掛職。如果沒有合適的獎懲機制，基層立法聯(lián)系點工作人員的主動性和積極性也會受一定影響。有些地方的獎懲機制甚至淪為“只是個樣子”，這和當前地方立法在社會管理中的作用越來越重要，而社會公眾參與國家和社會事務(wù)管理的熱情越來越高漲的趨勢是嚴重不相符的。如何通過制度的良性架設(shè)，激發(fā)立法聯(lián)系點工作人員的主動性和積極性，直接影響著基層群眾對立法工作的有效參與。

三、基層立法聯(lián)系點運行機制優(yōu)化路徑對策建議

2019年11月，習(xí)近平總書記在上海市虹橋街道考察時，充分肯定了全國人大常委會基層立法聯(lián)系點在接地氣、聚民智方面所做的有益探索，首次提出“全過程民主”，生動詮釋和肯定了基層立法聯(lián)系點在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用和意義。習(xí)近平總書記的重要指示精神，為基層立法聯(lián)系點工作持續(xù)穩(wěn)步深入發(fā)展注入了強大動力。在新的歷史條件下，如何優(yōu)化基層立法聯(lián)系點的運行機制，如何保障其穩(wěn)中向好地持續(xù)發(fā)展，如何真正意義上實現(xiàn)其提質(zhì)增效，是我們迫切需要研究解決的重要問題。

（一）積極完善相應(yīng)的反饋機制

基層立法聯(lián)系點作為民意“直通車”，不僅要保證立法部門可以清楚地了解人民群眾對立法活動的意見、建議以及看法，而且要保證人民群眾可以對立法機關(guān)所創(chuàng)制的法律內(nèi)涵以及意義有更深的了解。因此，必須建立完善的反饋機制，不僅要推動“立法回頭看”，主動開展調(diào)研，及時了解法律法規(guī)實施情況，總結(jié)立法經(jīng)驗和立法意見征詢工作經(jīng)驗，研究存在的問題，而且要使人民群眾知道自己的意見和建議被立法部門知悉和采納，要通過基層立法聯(lián)系點來宣傳和講解立法機關(guān)所制定的法律的精神內(nèi)涵和現(xiàn)實意義，從而為法律法規(guī)的順利實施打下堅實的民意基礎(chǔ)。

首先，應(yīng)縮短基層立法聯(lián)系點意見建議的反饋期限。有的基層立法聯(lián)系點采用半年反饋信息的模式，有的基層立法聯(lián)系點采用的是在相應(yīng)的法律出臺以后再進行反饋。而立法是一個期限較長的活動，反饋間隔時間不宜過長，要確保民眾的聲音被真正聽到并納入立法考慮。在傳統(tǒng)的立法過程中，民眾往往缺乏直接表達意見和參與的渠道，通過基層立法聯(lián)系點，民眾可以有一個明確的、正式的途徑來表達他們對于法律法規(guī)的觀點和建議。因此，筆者認為應(yīng)建立即時反饋機制，即基層立法聯(lián)系點將人民群眾的意見反饋到立法機關(guān)后便通知意見提出者，并且在立法機關(guān)給予反饋以后也要及時地告知提出者，這樣才能更好地保障公民在立法活動中的知情權(quán)[10]。

其次，應(yīng)對基層立法聯(lián)系點的反饋方式進行優(yōu)化。根據(jù)筆者查閱相關(guān)資料，大部分基層立法聯(lián)系點在接收到立法機關(guān)的反饋意見以后，通常會采用座談會或者書面報告的形式來反饋給意見的提出者。筆者認為，這種反饋方式可以應(yīng)用在日常生活中，但是在面臨特殊情況時還是稍顯遲緩。比如在面對外來務(wù)工人員這種流動性比較大的人口時，意見的提出者很可能無法及時收到書面報告，或者無法及時參加座談會，因此筆者建議采用通過短信或者微信建群等便捷的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系方式來通知意見的提出者。這樣，既不會打擾意見提出者的生活，也可以及時全面地通知到本人，既方便了工作人員，也方便了提出者[11]。

最后，應(yīng)對基層立法聯(lián)系點的反饋意見內(nèi)容進行優(yōu)化。在上述四個典型案例中，上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點比其他三個案例中的基層立法聯(lián)系點更加注重反饋意見的內(nèi)容，上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點會詳細地告知意見的提出者其意見被采納的原因、不被采納的原因，同時會將不被采納的原因使用通俗的語言對提出者進行解釋，使得提出者可以更好地理解立法機關(guān)的用意。因此，建議借鑒和參考上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點反饋意見的工作方法，建立更加優(yōu)化的意見建議反饋機制。

（二）建立嚴格的監(jiān)督機制

2015年2月，習(xí)近平總書記指出，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?；鶎恿⒎?lián)系點作為我國立法機關(guān)和人民群眾之間的重要“橋梁”，不僅要保障其運行順暢，而且還要受到嚴格的監(jiān)督。這樣才能保障人民群眾提出的真實有效的意見建議真正地呈現(xiàn)在立法機關(guān)的眼前。

首先，應(yīng)采用人大監(jiān)督全覆蓋模式。當前，我國基層立法聯(lián)系點大部分是由人大及其常委會以及黨委進行主導(dǎo)，但是一些特殊的部門和行業(yè)也設(shè)立了立法聯(lián)系點，如上述達州市行政立法基層聯(lián)系點和珠海市涉及政府立法基層聯(lián)系點，這兩個案例中的基層立法聯(lián)系點的主導(dǎo)者是本地的司法局、政府。筆者建議，無論是普通的基層立法聯(lián)系點還是某個部門的專門立法聯(lián)系點，抑或是針對某個行業(yè)設(shè)立的立法聯(lián)系點，都應(yīng)該由人大進行主導(dǎo)，或者在人大設(shè)立相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)處，由人大進行監(jiān)督。這樣不僅可以發(fā)揮人大對于立法的監(jiān)督作用，而且可以對基層立法聯(lián)系點進行有效的監(jiān)督。

其次，應(yīng)建立完善相應(yīng)的群眾監(jiān)督機制。當前，我國基層立法聯(lián)系點群眾監(jiān)督機制尚未完備，許多人民群眾不了解基層立法聯(lián)系點的運行模式，在提出意見后只能默默等待。筆者認為，基層立法聯(lián)系點應(yīng)當加強群眾監(jiān)督機制建設(shè)，保證工作流程透明，多層次建設(shè)人民群眾監(jiān)督渠道，更好地保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人民群眾在向基層立法聯(lián)系點提出意見后，如果發(fā)現(xiàn)自己所提出來的立法意見被基層立法聯(lián)系點篡改或者有其他的違規(guī)操作，可以向上級立法機關(guān)反映，這不僅可以對基層立法聯(lián)系點進行監(jiān)督，而且可以利用群眾監(jiān)督機制來進行后續(xù)的權(quán)利救濟。

最后，應(yīng)建立相應(yīng)的工作歸檔機制。在上述四個案例中，上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點建立了立法意見工作歸檔機制，但是其余三個案例中的基層立法聯(lián)系點則不然。筆者在對一些基層立法聯(lián)系點工作年鑒進行梳理時，發(fā)現(xiàn)大部分基層立法聯(lián)系點均未設(shè)立完備的工作歸檔機制。工作歸檔機制可以有效地梳理基層立法聯(lián)系點的日常工作，記錄基層立法聯(lián)系點的工作狀態(tài)，在需要調(diào)取檔案或者查閱相關(guān)意見的時候，可以即時快捷地操作。如果基層立法聯(lián)系點沒有設(shè)立工作歸檔機制，不僅會使得基層立法聯(lián)系點在日常工作中沒有得到有效的記錄，而且在進行監(jiān)督時因為沒有有效的證據(jù)，從而使得監(jiān)督機制失效。因此，筆者建議各地基層立法聯(lián)系點都要建立相關(guān)的工作歸檔機制，也是為了更好地防范監(jiān)督機制出現(xiàn)漏洞。

（三）建立有效的宣傳機制

基層立法聯(lián)系點的知名度不僅需要時間的慢慢積累，而且需要順應(yīng)信息時代的發(fā)展?；鶎恿⒎?lián)系點的工作人員不僅需要對外界展示其日常工作內(nèi)容，而且需要向外界介紹基層立法聯(lián)系點及其工作成果，只有這樣才能讓基層立法聯(lián)系點更好地走進人民群眾中。

首先，應(yīng)建立信息員或聯(lián)絡(luò)員主動宣傳機制?；鶎恿⒎?lián)系點運行機制構(gòu)成的主體是立法的信息員和聯(lián)絡(luò)員。當前，我國人民群眾對于基層立法聯(lián)系點的認知度較低，有的對其宣傳介紹仍采用社區(qū)公告欄等這種傳統(tǒng)的方式，但在日常生活中，人民群眾幾乎很少會注意社區(qū)的公告欄，這種被動的宣傳方式對基層立法聯(lián)系點的知曉度提升沒有助益。對此，筆者建議采用信息員或聯(lián)絡(luò)員主動宣傳方式，通過發(fā)傳單、舉辦講座以及有獎問答等方式來介紹基層立法聯(lián)系點，從而使人民群眾更加了解基層立法聯(lián)系點。

其次，應(yīng)優(yōu)化宣傳內(nèi)容。當前人民群眾對于基層立法聯(lián)系點的認知多數(shù)停留在法律調(diào)研層面，這就使得人民群眾對于基層立法聯(lián)系點的印象固化，認為基層立法聯(lián)系點只是一個法律建議機構(gòu)。因此，筆者建議，在基層立法聯(lián)系點的宣傳內(nèi)容中增加基層立法聯(lián)系點的工作成果展示，進而扭轉(zhuǎn)人民群眾對于基層立法聯(lián)系點的固有印象。

（四）建立合理的考核和獎懲機制

綜合各地基層立法聯(lián)系點的實踐情況來看，針對組織的機制考核多專注于定性考察，而缺少定量考察，各地雖基本在相關(guān)文本中詳細規(guī)定了設(shè)立、調(diào)整撤銷基層立法聯(lián)系點的條文，但是卻缺少針對獎懲的量化考核機制，無法保障鼓勵和退出機制的有效運行。對于高素質(zhì)的聯(lián)絡(luò)員和積極參與立法建議的群眾來說，獎勵機制的缺乏可能造成群眾建言獻策的積極性降低，聯(lián)絡(luò)員自己的職責(zé)也難以為繼，從而難以保證基層立法聯(lián)系點的日常工作有效運轉(zhuǎn)。作為一項在基層扎根的制度，基層立法聯(lián)系點及其工作人員必須主動地同群眾進行交流，傾聽人民群眾的意見，才能使得基層立法聯(lián)系點更加合理有效的運轉(zhuǎn)。

首先，應(yīng)加快基層立法聯(lián)系點相關(guān)規(guī)章制度的建設(shè)。基層立法聯(lián)系點自2015年試點至今，一直沒有一個明晰的定位，各種規(guī)章制度對其規(guī)制都比較模糊。國內(nèi)部分學(xué)者主張對其以行政機關(guān)來定位并進行規(guī)制，但目前國內(nèi)的主流觀點是將其歸到人大及其常委會來進行規(guī)制。對此，筆者認為基層立法聯(lián)系點因為其特殊的聯(lián)絡(luò)職能，與立法機關(guān)交流較多，完全可以按照人大及其下屬的事業(yè)單位來進行規(guī)制，以事業(yè)單位的獎懲和考核制度來確認基層立法聯(lián)系點的獎懲和考核制度較為合適。

其次，應(yīng)為各地的基層立法聯(lián)系點的獎懲和考核機制設(shè)立統(tǒng)一的標準。目前，設(shè)立獎懲和考核機制的基層立法聯(lián)系點，其獎懲和考核機制的標準不統(tǒng)一，導(dǎo)致如果工作人員受到表揚或者出現(xiàn)失誤的獎懲標準不一，很可能會造成工作人員心理不平衡，從而出現(xiàn)消極工作的狀況。對此，筆者建議可以視情況設(shè)立統(tǒng)一的獎懲和考核標準，對各地的基層立法聯(lián)系點工作人員做到一視同仁，以降低消極工作的概率。

最后，應(yīng)將考核和獎懲結(jié)果公開。如果基層立法聯(lián)系點內(nèi)部的考核和獎懲機制不予公開，其結(jié)果最終會被內(nèi)部消化，反而使得考核以及獎懲的效果大打折扣。因此，筆者建議將基層立法聯(lián)系點工作人員的考核以及獎懲結(jié)果予以公開，不只可以激勵工作人員本身，而且也可以增加基層立法聯(lián)系點信息的透明度，使群眾對于基層立法聯(lián)系點的信任度更上一層樓。

結(jié)語

2023年3月，新修改的立法法根據(jù)黨中央精神和實踐做法，將基層立法聯(lián)系點寫入國家基本法律。基層立法聯(lián)系點連接著全面依法治國的大背景，連接著堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度的大背景，連接著發(fā)展全過程人民民主的大背景，為基層群眾和各界人士表達立法訴求、反映社情民意提供了有效的渠道、平臺和載體，豐富了全過程人民民主的生動實踐。優(yōu)化基層立法聯(lián)系點運行機制，是完善基層立法聯(lián)系點制度的題中應(yīng)有之義，是新時代堅持和發(fā)展人民代表大會制度的重要舉措，也是踐行最廣泛、最真實、最管用的全過程人民民主重大理念的生動體現(xiàn)。新時代新征程新使命，各地要深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和習(xí)近平總書記關(guān)于建設(shè)好基層立法聯(lián)系點的重要論述，落實全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點工作交流會精神，深入踐行全過程人民民主，更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點作用，推動基層立法聯(lián)系點建設(shè)提質(zhì)增效，真正發(fā)揮其制度優(yōu)勢和功效。

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