林彥

內(nèi)容摘要：發(fā)展全過(guò)程人民民主的治國(guó)理念，既是對(duì)已有民主制度和實(shí)踐的總結(jié)，也是未來(lái)民主發(fā)展與創(chuàng)新的導(dǎo)向定位，以及開(kāi)展制度對(duì)話與互鑒的智識(shí)資源。全過(guò)程人民民主具有主體廣泛性、形式復(fù)合性、目標(biāo)有效性、過(guò)程持續(xù)性等鮮明特征，也是其應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值取向。堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持以人民代表大會(huì)制度為主渠道、堅(jiān)持全過(guò)程人民民主的價(jià)值定位、堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與尊重人民首創(chuàng)相結(jié)合，是為全過(guò)程人民民主提供法治保障應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。就保障方式而言，法治保障不僅包括對(duì)法定民主制度的實(shí)施，也包括適時(shí)將成熟的民主制度通過(guò)立法加以確認(rèn)。就法治保障的具體領(lǐng)域而言，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)全過(guò)程人民民主的組織保障、職權(quán)保障及程序保障應(yīng)成為未來(lái)立法的重點(diǎn)，從而激發(fā)出更好的民主績(jī)效、更高的民主兌現(xiàn)率和獲得感。

關(guān)鍵詞：全過(guò)程人民民主 法治保障 國(guó)家治理現(xiàn)代化 民主開(kāi)發(fā)能力 以人民為中心 民主制度

中圖分類(lèi)號(hào)：DF2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-4039-（2021）05-0021-31

2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上海市虹橋街道考察全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)指出：“我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。” 〔1 〕2021年7月1日，在建黨百年慶祝大會(huì)上，他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展全過(guò)程人民民主，維護(hù)社會(huì)公平正義”是黨在新征程上的重要使命?！? 〕

全過(guò)程人民民主是對(duì)我國(guó)民主制度本質(zhì)內(nèi)涵的最新概括，也為進(jìn)一步完善社會(huì)主義民主政治和人民代表大會(huì)制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了方向性的指引。落實(shí)全過(guò)程人民民主、提升民主制度的效能，離不開(kāi)健全的法律體系的保障。

一、全過(guò)程人民民主的實(shí)踐及理論意義

全過(guò)程人民民主凝聚了執(zhí)政黨在新時(shí)代對(duì)于發(fā)展民主政治的戰(zhàn)略思考，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

（一）全過(guò)程人民民主是對(duì)既有民主實(shí)踐、民主理論的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

全過(guò)程人民民主是根植于我國(guó)豐富的民主實(shí)踐基礎(chǔ)之上的理念。作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨在團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國(guó)人民的共同奮斗中，始終確保以人民當(dāng)家作主為己任，從未停止過(guò)對(duì)民主的探索。

在總結(jié)中華人民共和國(guó)成立前其他政治力量所實(shí)踐過(guò)的各種政治制度設(shè)計(jì)、民主形式選擇失敗經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨先后探索出了人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾性自治制度等不同層次的民主形式，并通過(guò)憲法加以確立。除了宏觀的民主制度之外，還創(chuàng)設(shè)了政府信息公開(kāi)制度、備案審查制度、民生實(shí)事人大代表票決制度、立法協(xié)商、人民建議等更微觀的制度與相關(guān)實(shí)踐，也都是全過(guò)程人民民主理念所依托的制度載體。正是基于這些明確、具體的制度，全過(guò)程人民民主理念所總結(jié)出的我們民主制度特征和指導(dǎo)原則才具有可識(shí)別度，也才能借助這一概念形成全新的制度自信。

同時(shí)，執(zhí)政黨也不斷提出、完善自身的民主理念、民主理論，并用其指導(dǎo)制度實(shí)踐。毛澤東同志早就強(qiáng)調(diào)過(guò)直接民主的重要性——“人民必須有權(quán)管理上層建筑，我們不能夠把人民的權(quán)利問(wèn)題了解為國(guó)家只是由部分人管理，人民只能在某些人的管理下面享受勞動(dòng)、教育、社會(huì)保險(xiǎn)等等權(quán)利”，勞動(dòng)者要有“管理國(guó)家、管理軍隊(duì)、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權(quán)利。實(shí)際上，這是社會(huì)主義制度下勞動(dòng)者最大的權(quán)利，最根本的權(quán)利”。〔3 〕鄧小平同志也提出過(guò)“民主是解放思想的重要條件”“必須有充分的民主，才能做到正確的集中” 〔4 〕，要使憲法“能夠切實(shí)保證人民真正享有管理國(guó)家各級(jí)組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)利，享有充分的公民權(quán)利” 〔5 〕等論斷。此后，“引導(dǎo)人民有序的政治參與”“實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主，依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”等理論也隨著實(shí)踐發(fā)展陸續(xù)被提出，為我國(guó)指導(dǎo)民主政治建設(shè)提供了基本遵循。全過(guò)程人民民主理念與上述理論存在繼承關(guān)系，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)民主制度和理論創(chuàng)新的不懈努力。

（二）全過(guò)程人民民主是對(duì)未來(lái)民主發(fā)展、民主創(chuàng)新的導(dǎo)向定位

全過(guò)程人民民主也是富有前瞻性的理論概括，它承載著執(zhí)政黨對(duì)于未來(lái)民主制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐探索的愿景和目標(biāo)。與其他制度一樣，民主的形式、民主的定位不是一成不變的，而是與時(shí)俱進(jìn)的。唯有通過(guò)不斷地發(fā)展與創(chuàng)新，民主制度與理念的供給才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要、符合人民的期待。

民主開(kāi)發(fā)能力是一個(gè)國(guó)家治理能力和制度生命力的重要組成部分。“在任何社會(huì)，民主的發(fā)展都不是自行向前的，都需要其基礎(chǔ)的推動(dòng)作用和其主體的提升作用?！?〔6 〕具體而言，“國(guó)家在推動(dòng)民主發(fā)展的過(guò)程中，關(guān)鍵不在于它創(chuàng)造了多少有助于民主發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，而在于它是否有能力將其所創(chuàng)造的一切都轉(zhuǎn)化為民主發(fā)展的真正動(dòng)力和資源，從而切實(shí)有效地推進(jìn)民主建設(shè)和發(fā)展”?！? 〕更為關(guān)鍵的是，“‘國(guó)家供給民主之善能力，從根本上講，是指國(guó)家將民主發(fā)展與國(guó)家建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)而形成的……這種結(jié)合的關(guān)鍵在于國(guó)家有一套契合本國(guó)實(shí)際的民主建構(gòu)的戰(zhàn)略議程，具體包括：民主的價(jià)值目標(biāo)選取、民主建設(shè)的路徑選擇、民主建設(shè)的行動(dòng)原則、民主發(fā)展的議程安排”?！? 〕

面向新時(shí)代、大變局，民主建設(shè)能力、創(chuàng)新能力依然需要與時(shí)俱進(jìn)，而全過(guò)程人民民主則凝聚了這樣的努力，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新導(dǎo)向。

（三）全過(guò)程人民民主是開(kāi)展國(guó)際制度對(duì)話、制度互鑒的智識(shí)資源

“國(guó)泰民安”是人類(lèi)共同的愿景，建立、鞏固和完善民主也是各國(guó)人民共同的追求?！懊裼校裰?，民享”“民有所呼，我有所應(yīng)”盡管措辭有別，但都體現(xiàn)了共享平等的愿景和目標(biāo)。這也是國(guó)際社會(huì)求同存異、開(kāi)展制度對(duì)話與互鑒的智識(shí)基礎(chǔ)。

近幾年來(lái)，西方民主模式的維持和發(fā)展遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)和危機(jī)。功利化的政黨競(jìng)爭(zhēng)使得政治極化常態(tài)化，不僅嚴(yán)重削弱民主共識(shí)、導(dǎo)致民主信任危機(jī)，而且使民粹主義抬頭，干擾基于憲法的國(guó)家治理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。“民主退化”“民主衰落”的出現(xiàn)，一方面源于市場(chǎng)資本主義與民主之間的固有張力 〔9 〕;另一方面則由于“許多新興的和現(xiàn)存的民主國(guó)家的國(guó)家能力跟不上民眾對(duì)民主問(wèn)責(zé)的要求”?！?0 〕如何克服“重選舉、輕治理，重承諾、輕兌現(xiàn)，重過(guò)程、輕結(jié)果”的弊端，成為西方民主轉(zhuǎn)型與重建的焦點(diǎn)關(guān)切。從構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的角度來(lái)看，在西方國(guó)家反思民主危機(jī)的過(guò)程中，借鑒我國(guó)民主實(shí)踐和理念應(yīng)該會(huì)有助益。特別是兼顧程序與實(shí)體、以治理績(jī)效為導(dǎo)向的全過(guò)程人民民主，至少可以啟發(fā)人們對(duì)民主多樣性的認(rèn)識(shí)。

此外，隨著地緣政治、國(guó)際關(guān)系形勢(shì)的變化，國(guó)際社會(huì)對(duì)待我國(guó)的態(tài)度也發(fā)生了深刻的改變。在百年未有之大變局的背景下，更需要讓世界了解我們的國(guó)情治理之道。在開(kāi)展人權(quán)對(duì)話、議會(huì)交流的過(guò)程中，也要更加積極主動(dòng)地講好中國(guó)民主故事、分享中國(guó)民主方案，以此建立基于價(jià)值認(rèn)同的互信機(jī)制。全過(guò)程人民民主凝煉了我國(guó)民主制度的本質(zhì)與特色，是解釋中國(guó)之治的重要智識(shí)資源。

二、全過(guò)程人民民主的價(jià)值取向

作為對(duì)我國(guó)人民民主的高度概括，全過(guò)程人民民主承載著具體、明確、多重的價(jià)值取向，其在主體、形式、目標(biāo)、過(guò)程等方面具有鮮明且突出的特點(diǎn)。這些價(jià)值目標(biāo)，不僅為我國(guó)過(guò)去的民主實(shí)踐所遵循，也理應(yīng)成為全過(guò)程人民民主建設(shè)的指導(dǎo)方針和衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（一）主體的廣泛性

全過(guò)程人民民主是對(duì)人民民主的一種定性，而人民民主的最顯著特征便是其廣泛性。全過(guò)程人民民主首先應(yīng)當(dāng)是具有高度包容性、開(kāi)放性的民主。這種廣泛性主要體現(xiàn)在民主權(quán)利行使主體的廣泛性，包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)兩個(gè)方面。

根據(jù)憲法第34條的規(guī)定，除依照法律被剝奪政治權(quán)利的人之外，“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。彭真同志曾指出，行使選舉權(quán)人群在十八周歲以上公民中所占的比例接近100%，“這充分說(shuō)明了我國(guó)社會(huì)主義民主的廣泛性”?！?1 〕

代表機(jī)會(huì)和代表身份也具有廣泛性，且同樣獲得法律的保障。憲法規(guī)定，在全國(guó)人民代表大會(huì)中，“各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表” 〔12 〕“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的少數(shù)民族代表” 〔13 〕。選舉法第7條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表;應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例”“全國(guó)人民代表大會(huì)和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會(huì)，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表”。

（二）形式的復(fù)合性

習(xí)近平總書(shū)記指出：“實(shí)現(xiàn)民主政治的形式是豐富多彩的，不能拘泥于刻板的模式。” 〔14 〕就我國(guó)民主政治的實(shí)踐來(lái)看，也存在著復(fù)合多元的制度形態(tài)和實(shí)踐空間。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是實(shí)踐人民民主的最重要的制度載體。人民通過(guò)選舉代表組成全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，代表人民管理國(guó)家事務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是從我國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來(lái)的新型政黨制度，其所依托的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是協(xié)商民主最主要的平臺(tái)。民族區(qū)域自治制度是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思主義解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度，既保證了國(guó)家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，又實(shí)現(xiàn)了各民族共同當(dāng)家作主?；鶎尤罕娮灾沃贫仁菍?shí)踐基層民主的制度依托，切實(shí)保障了人民直接行使民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。上述四種不同的民主形式分別被用于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理、處理政黨關(guān)系、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、推動(dòng)社會(huì)自治等不同的治理目標(biāo)。

在這些民主實(shí)踐中，既包含直接民主制度，也包括間接民主制度?；鶎尤罕娮灾问堑湫偷闹苯用裰髦贫取？h級(jí)以下人民代表大會(huì)實(shí)行直接選舉，其他層級(jí)則實(shí)行間接選舉。因此，人民代表大會(huì)制度融合了直接民主和間接民主的實(shí)踐。

此外，全過(guò)程人民民主不僅局限于政治民主，而且也包括經(jīng)濟(jì)民主。經(jīng)濟(jì)民主是我國(guó)民主制度的有機(jī)組成部分，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基石。發(fā)揚(yáng)經(jīng)濟(jì)民主是調(diào)動(dòng)全民積極性、推動(dòng)改革的重要驅(qū)動(dòng)力，下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力、保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)則是其中的關(guān)鍵所在?！?5 〕在完善和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，發(fā)揚(yáng)和保障經(jīng)濟(jì)民主依然是我們必須堅(jiān)持的方針。

（三）目標(biāo)的有效性

從詞源學(xué)來(lái)說(shuō)，民主的本義是人民統(tǒng)治?！?6 〕因此，其理應(yīng)包含對(duì)實(shí)體的治理目標(biāo)和對(duì)成效的追求。但是，現(xiàn)代有些西方學(xué)者將民主局限于民主過(guò)程，包括有效的參與、投票的平等、充分的知情、對(duì)議程的最終控制以及成年人的公民資格 〔17 〕，弱化了對(duì)治理績(jī)效的強(qiáng)調(diào)。

與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)的全過(guò)程人民民主不僅強(qiáng)調(diào)過(guò)程性民主，而且同時(shí)凸顯經(jīng)由民主的過(guò)程達(dá)致民主的結(jié)果。早在1980年，鄧小平同志就強(qiáng)調(diào)，“在政治上創(chuàng)造比資本主義國(guó)家的民主更高更切實(shí)的民主”是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的三大目標(biāo)之一?！?8 〕習(xí)近平總書(shū)記也反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的?！?〔19 〕也有學(xué)者總結(jié)道：“好的民主政治一是有能力和動(dòng)力解決問(wèn)題，這是‘立，二是有能力和動(dòng)力發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這是‘預(yù)。” 〔20 〕

全過(guò)程人民民主，不能僅停留于民主形式、民主過(guò)程，而必須始終與具體的決策目標(biāo)、治理目標(biāo)緊密聯(lián)系，具有鮮明顯問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向。換言之，這種民主制度不僅承載著實(shí)體性功能，也致力于實(shí)現(xiàn)這些功能。當(dāng)然，確保人民通過(guò)各種方式參與決策、治理和監(jiān)督，也并非為了實(shí)現(xiàn)某些人所期待和追求的片面的、狹隘的治理目標(biāo)，而是通過(guò)求同存異盡可能實(shí)現(xiàn)共識(shí)性的、公益性的治理目標(biāo)。

（四）過(guò)程的持續(xù)性

全過(guò)程人民民主涵蓋了選舉民主和治理民主兩個(gè)領(lǐng)域，貫穿了人民參與政治生活的整個(gè)過(guò)程。由于我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，換屆呈現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的政策連續(xù)性以及選舉和治理的有效銜接。因此，與競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度下偏重于選舉的民主發(fā)展策略，我國(guó)的全過(guò)程人民民主則兼顧選舉與治理兩大目標(biāo)。

換言之，我們不能僅僅強(qiáng)調(diào)和重視“一次性消費(fèi)” 〔21 〕式的選舉民主，而是要確保民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督、民主問(wèn)責(zé)等一系列的制度目標(biāo)。我們不僅要重視通過(guò)選舉培養(yǎng)公民的主人翁意識(shí)，而且要通過(guò)更為多元豐富的民主渠道、民主實(shí)踐，使人民有切實(shí)的民主獲得感，享有各種當(dāng)家作主的權(quán)利。我們的民主實(shí)踐及相關(guān)制度安排不受選舉和換屆周期的影響，且貫穿公共決策的事前、事中、事后全過(guò)程。以立法中的民主制度設(shè)計(jì)為例，立法規(guī)劃及計(jì)劃制定、法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)、提案、審議、表決、備案審查等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在不同形式的民主機(jī)制，使得人大代表、公民、其他組織等均能為立法的完善群策群力、貢獻(xiàn)智慧。

總之，我們的民主制度不應(yīng)停留于“一次性消費(fèi)”，而應(yīng)當(dāng)成為能夠持續(xù)賦能的“日用品、耐用品”。同時(shí)，這樣的民主機(jī)制也需要國(guó)家持續(xù)的投入和保障。

三、全過(guò)程人民民主的法治保障應(yīng)遵循的原則

我國(guó)歷來(lái)重視加強(qiáng)對(duì)民主制度及實(shí)踐的法治保障。這首先建立在對(duì)民主與法治（制）緊密聯(lián)系的深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上。早在1979年，鄧小平同志就強(qiáng)調(diào)：“民主和法制，這兩個(gè)方面都應(yīng)該加強(qiáng)……沒(méi)有廣泛的民主是不行的，沒(méi)有健全的法制也是不行的?！?〔22 〕張友漁先生也提出過(guò)類(lèi)似的觀點(diǎn)：“民主與法制兩者是不可分割的。民主是法制的基礎(chǔ)，法制是保衛(wèi)民主的手段。沒(méi)有民主為基礎(chǔ)，就不可能產(chǎn)生有效的法制。同樣，沒(méi)有有效的法制，民主便得不到保障?！?〔23 〕1986年，一份中央決議則用更加堅(jiān)定的語(yǔ)言明確兩者的關(guān)系：“不要社會(huì)主義民主的法制，決不是社會(huì)主義法制;不要社會(huì)主義法制的民主，決不是社會(huì)主義民主?！?〔24 〕

更重要的是，通過(guò)加強(qiáng)法制來(lái)保障民主始終是我國(guó)完善民主制度的基本方略。鄧小平同志富有遠(yuǎn)見(jiàn)地指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?〔25 〕這也成為推動(dòng)包括制定現(xiàn)行憲法在內(nèi)的制度建設(shè)的重要指導(dǎo)思想。在黨的十五大上，江澤民同志強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展社會(huì)主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性” 〔26 〕“發(fā)展民主必須同健全法制緊密結(jié)合，實(shí)行依法治國(guó)” 〔27 〕。黨的十七大報(bào)告進(jìn)而提出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?〔28 〕習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“要長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化?！?〔29 〕

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持通過(guò)加強(qiáng)法治為民主制度的建立與發(fā)展，為民主實(shí)踐的開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。作為當(dāng)代民主法制建設(shè)具有里程碑意義的五屆全國(guó)人大二次會(huì)議，其所通過(guò)的七部法律中至少有四部與建立民主制度直接相關(guān)，包括地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法?，F(xiàn)行憲法則進(jìn)一步夯實(shí)了各個(gè)方面的民主制度，包括賦予公民一系列的基本權(quán)利、堅(jiān)持并完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)、確立民族區(qū)域自治制度及基層群眾性自治制度等?！?0 〕確立這些法治保障的首要目的是“使全體人民能夠更好地行使國(guó)家權(quán)力” 〔31 〕。此后，全國(guó)人大兩次通過(guò)修改憲法將地方各級(jí)人大的任期統(tǒng)一為5年 〔32 〕，為人大制度的運(yùn)行、落實(shí)人民當(dāng)家作主的權(quán)利提供了更完善的制度保障。選舉法、代表法、監(jiān)督法、立法法等法律也均從不同的側(cè)重點(diǎn)提升了民主的法治保障。

與此同時(shí)，國(guó)家也通過(guò)貫徹實(shí)施法定化了的民主制度進(jìn)一步鞏固民主。自1982年現(xiàn)行憲法實(shí)施開(kāi)始，人民代表大會(huì)制度運(yùn)行平穩(wěn)，不僅實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政治生活的正?；?，而且切實(shí)保障了人民當(dāng)家作主的權(quán)利。已經(jīng)完成了多輪全國(guó)及地方各級(jí)人大代表選舉及人大換屆，確保了國(guó)家治理體系的規(guī)范有序。全國(guó)及地方各級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)執(zhí)法檢查、法律詢(xún)問(wèn)答復(fù)、法規(guī)備案審查等方式使民主制度相關(guān)的法律獲得正確的實(shí)施?！?3 〕此外，全國(guó)人大常委會(huì)等還通過(guò)處理遼寧拉票賄選案、衡陽(yáng)賄選案等案件來(lái)維護(hù)憲法權(quán)威，捍衛(wèi)人民代表大會(huì)制度的尊嚴(yán)和人民當(dāng)家作主的權(quán)利。

筆者認(rèn)為，在新時(shí)代加強(qiáng)對(duì)全過(guò)程人民民主的法治保障應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則。

（一）堅(jiān)持以人民為中心、保障人民民主

我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?〔34 〕鞏固和發(fā)展全過(guò)程人民民主的根本目的在于落實(shí)人民的主體地位。

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出：“法治建設(shè)要為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民……要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程……” 〔35 〕在黨的十九屆四中全會(huì)上，他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)人民共同意志，維護(hù)人民合法權(quán)益，是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的本質(zhì)屬性，也是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系有效運(yùn)行、充滿活力的根本所在?！?〔36 〕因此，以人民為中心理應(yīng)成為全過(guò)程人民民主法治保障應(yīng)堅(jiān)持的首要原則。

（二）堅(jiān)持以人民代表大會(huì)制度為主渠道

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的最主要、最重要的制度平臺(tái)。早在20世紀(jì)50年代初，彭真同志便強(qiáng)調(diào)：“代行人民代表大會(huì)職能的人民代表會(huì)議，現(xiàn)在是全國(guó)人民的基本的組織形式。所謂基本的組織形式，就是說(shuō)只有通過(guò)它才能把四萬(wàn)萬(wàn)七千五百萬(wàn)人民組織起來(lái)，離開(kāi)它人民組織不起來(lái)”“我們國(guó)家的政權(quán)是屬于人民的……什么人來(lái)管這個(gè)政權(quán)呢？全國(guó)人民來(lái)管。怎么管？通過(guò)人民代表會(huì)議。” 〔37 〕

憲法明確規(guī)定，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)” 〔38 〕，兩者“都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督” 〔39 〕。因此，民主制度創(chuàng)新、民主實(shí)踐拓展，應(yīng)當(dāng)主要依托、根植于人民代表大會(huì)制度。近日，栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)在同全國(guó)人大代表座談時(shí)也強(qiáng)調(diào)，落實(shí)全過(guò)程人民民主的理念，“必須緊緊抓住人民代表大會(huì)這一主要民主渠道” 〔40 〕。這是完全符合憲法精神、憲法原則的制度導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)在為全過(guò)程人民民主提供法治保障時(shí)加以堅(jiān)持。

（三）堅(jiān)持凸顯全過(guò)程人民民主的價(jià)值定位

主體廣泛性、形式復(fù)合性、目的有效性、過(guò)程持續(xù)性共同構(gòu)成了全過(guò)程人民民主的價(jià)值定位。這不僅塑造了全過(guò)程人民民主的競(jìng)爭(zhēng)力和優(yōu)越性，也應(yīng)當(dāng)成為指導(dǎo)民主制度化、法治化的價(jià)值導(dǎo)向。

當(dāng)然，這并不是說(shuō)每一種民主形式、民主實(shí)踐都必須全部滿足四種價(jià)值導(dǎo)向，而是要結(jié)合民主形式、實(shí)踐本身的特性凸顯和追求其中的某種或某些價(jià)值。例如，在人大代表名額的分配上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)將主體廣泛性作為首先要堅(jiān)持的原則，使得社會(huì)各個(gè)階層都能有自己的代表、進(jìn)一步擴(kuò)大人民民主的社會(huì)基礎(chǔ)。立法基層聯(lián)系點(diǎn)巧妙地將直接民主與間接民主相結(jié)合，將人民民主與協(xié)商民主相結(jié)合，體現(xiàn)了民主形式復(fù)合性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在后續(xù)制度運(yùn)行中加以堅(jiān)持。人民建議征集是以治理績(jī)效為導(dǎo)向的匯集民智的制度，體現(xiàn)了民主目的有效性，也應(yīng)當(dāng)在法治化過(guò)程中始終堅(jiān)持這一導(dǎo)向。過(guò)程持續(xù)性應(yīng)當(dāng)成為加強(qiáng)代表與選民的聯(lián)系，夯實(shí)基層民主所遵循的首要原則。

（四）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與尊重人民首創(chuàng)相結(jié)合

完善社會(huì)主義民主政治、加強(qiáng)對(duì)民主創(chuàng)新和民主實(shí)踐的法治保障，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與政治體制改革的重大課題，理應(yīng)堅(jiān)持和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。與此同時(shí)，以人民為中心的制度創(chuàng)新和實(shí)踐，也離不開(kāi)人民的智慧與創(chuàng)造。

在頂層設(shè)計(jì)方面，黨的十九大、十九屆四中全會(huì)都對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治作了專(zhuān)門(mén)部署。黨的十九大提出了“保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”“加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，以及“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障”等一系列改革任務(wù)。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度”“堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”“健全充滿活力的基層群眾自治制度”等改革目標(biāo)。在現(xiàn)階段，完善全過(guò)程人民民主的法治保障首先應(yīng)當(dāng)在上述目標(biāo)框架內(nèi)展開(kāi)。

同時(shí)，“激發(fā)人民創(chuàng)造” 〔41 〕也應(yīng)成為民主制度化、法治化遵循的原則。在憲法和法律框架內(nèi)，廣大人民和各個(gè)地方通過(guò)發(fā)揮智慧，創(chuàng)造了一些行之有效的民主制度。例如，基層民主實(shí)踐中的“海選”（吉林省梨樹(shù)縣）、預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的民主懇談會(huì)（浙江省溫嶺市）、重大決策中的人大代表票決實(shí)事制度（浙江?。?、舊區(qū)改造中二次征詢(xún)制度（上海市）、監(jiān)督問(wèn)責(zé)領(lǐng)域的人大代表約見(jiàn)制度（廣東省）等，無(wú)一不是來(lái)源于基層的創(chuàng)新。全過(guò)程人民民主的法治保障也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮人民的首創(chuàng)精神。

四、全過(guò)程人民民主法治保障的方式和領(lǐng)域

在加強(qiáng)全過(guò)程人民民主法治保障的過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)兼顧已有法律的實(shí)施，創(chuàng)新相關(guān)法律制度。篇幅所限，下文主要就加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度下民主制度、民主實(shí)踐的法治保障的方式和具體領(lǐng)域提出建議。

（一）加強(qiáng)法定民主制度的貫徹實(shí)施

憲法、選舉法、代表法、全國(guó)人大組織法等系列組織法，以及立法法、監(jiān)督法等系列職權(quán)立法確立了包括選舉、國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)行使等一系列的民主制度。實(shí)施好這些法律，不僅是落實(shí)人民民主的具體要求，也是踐行依法治國(guó)的具體體現(xiàn)。隨著國(guó)家治理體系日益現(xiàn)代化以及全面依法治國(guó)方略的深入推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)此類(lèi)法律的實(shí)施，真正讓民主制度落地生根。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)開(kāi)展執(zhí)法檢查、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等方式監(jiān)督法律的實(shí)施情況。應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)范密度的不同情況，確定不同的實(shí)施原則。

首先，對(duì)于法律上明確的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。憲法及法律中包含大量明確的組織及行為規(guī)范。例如，根據(jù)憲法、地方組織法的規(guī)定，只有縣級(jí)以上人大才能設(shè)立常委會(huì)?！?2 〕因此，任何機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)級(jí)人大常委會(huì)?！?3 〕法律如對(duì)相關(guān)職位數(shù)量有明確規(guī)定的，也理應(yīng)要在法定職數(shù)范圍內(nèi)行使任命權(quán)。例如，地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人?！?〔44 〕那么，鄉(xiāng)級(jí)人大副主席的數(shù)量無(wú)論如何不能突破兩人。再如，憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)及地方各級(jí)人大常委會(huì)的組成人員“不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)” 〔45 〕。因此，如果人大常委會(huì)組成人員擬擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，必須辭去常委會(huì)的職務(wù)?！?6 〕又如，村民委員會(huì)組織法規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！?〔47 〕因此，上級(jí)黨委或政府不得以村委會(huì)成員工作不力為由停止其工作?！?8 〕

其次，對(duì)于法律上原則性規(guī)定或者規(guī)范空白，應(yīng)盡可能從加強(qiáng)民主的角度加以理解和實(shí)施。例如，憲法第22條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！钡牵珖?guó)人大常委會(huì)究竟應(yīng)當(dāng)如何報(bào)告工作？其所提交大會(huì)審議的工作報(bào)告究竟應(yīng)當(dāng)報(bào)告哪些內(nèi)容？報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種詳盡程度？憲法及全國(guó)人民代表大會(huì)組織法缺乏進(jìn)一步的明確規(guī)范。盡管如此，全國(guó)人大常委會(huì)還是盡可能詳盡地將其履職情況向大會(huì)報(bào)告。同時(shí)，隨著全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的日益多樣化，其向大會(huì)所報(bào)告的內(nèi)容也隨之調(diào)整。〔49 〕通常，人民政府通過(guò)人民代表大會(huì)一年一度的會(huì)議向后者全面報(bào)告工作。多年來(lái)，上海市人大常委會(huì)通過(guò)制度創(chuàng)新，于年中召開(kāi)由全體市人大代表參加的常委會(huì)擴(kuò)大會(huì)議（即“小人代會(huì)”），聽(tīng)取市長(zhǎng)代表市政府報(bào)告上半年全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和下半年工作總體考慮，為代表知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供更加全面的保障。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則僅規(guī)定：“必要的時(shí)候，可以邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)代表列席會(huì)議?！?〔50 〕但是，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將代表列席常委會(huì)會(huì)議作為一項(xiàng)常態(tài)化安排，進(jìn)一步保障了代表的主體地位。

最后，對(duì)于“一府兩院”年度工作報(bào)告未能獲得人民代表大會(huì)通過(guò)應(yīng)當(dāng)如何處理，法律上并未給出明確的答案。2001年，沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院工作報(bào)告未獲通過(guò)。在全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，通過(guò)開(kāi)展整改、調(diào)整法院領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)、召開(kāi)特別代表大會(huì)聽(tīng)取審議中院的整改情況和2001年的工作安排加以妥善處理， 〔51 〕積極回應(yīng)該市人大廣大代表所表達(dá)的民意、尊重和維護(hù)了人民代表大會(huì)的權(quán)威。

（二）適時(shí)將成熟的全過(guò)程人民民主制度上升為法律

在加強(qiáng)法律實(shí)施的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)著眼于通過(guò)立法將行之有效的更加成熟、更加定型的全過(guò)程人民民主制度確定下來(lái)。新近修改的全國(guó)人民代表大會(huì)組織法已經(jīng)作出了初步嘗試。該法從兩個(gè)角度引入全過(guò)程人民民主理念。首先，是將全過(guò)程人民民主作為全國(guó)人大及其常委會(huì)履職應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則，使其“始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益” 〔52 〕。其次，是將踐行全過(guò)程人民民主作為全國(guó)人大代表履職，尤其是加強(qiáng)同原選舉單位及人民聯(lián)系的指導(dǎo)原則?！?3 〕

在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)全過(guò)程人民民主的立法保障至少可以從以下三個(gè)方面進(jìn)一步深化、拓展：

其一，加強(qiáng)全過(guò)程人民民主的組織保障立法。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“健全人大組織制度”，特別要“完善人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)” 〔54 〕。黨的十九屆四中全會(huì)重申了“健全人大組織制度”的改革目標(biāo)?！?5 〕全國(guó)人民代表大會(huì)組織法已完成修改，地方組織法也已列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。

在加強(qiáng)組織保障立法過(guò)程中，提高人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的代表性及其成員的代表能力應(yīng)當(dāng)成為重要的目標(biāo)。同時(shí)，也要切實(shí)維護(hù)人民代表大會(huì)的民主功能?！?6 〕為了進(jìn)一步提高人大常委會(huì)的代表性，可以考慮適度引入地域代表制并將其法定化，使得立法和決策能更多兼顧地方和基層的需求。〔57 〕為了增強(qiáng)地方人大常委會(huì)的代表能力、履職能力和組織穩(wěn)定性，建議可以在修改地方組織法時(shí)明確規(guī)定常委會(huì)組成人員的換屆率。除此之外，隨著城市化率的進(jìn)一步提高，街道辦事處的政府化不僅是事實(shí)，而且還在明顯加劇。因此，可以考慮通過(guò)修改憲法和地方組織法將街道確定為與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)平級(jí)的政府，同時(shí)普遍設(shè)立人民代表大會(huì)，進(jìn)一步夯實(shí)基層民主的組織保障。

其二，加強(qiáng)全過(guò)程人民民主的職權(quán)保障立法。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。” 〔58 〕黨的十九屆四中全會(huì)則著重強(qiáng)調(diào)，要“支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，健全人大對(duì)‘一府一委兩院監(jiān)督制度” 〔59 〕。全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、地方組織法、立法法、監(jiān)督法、預(yù)算法等分別為人大系列職權(quán)的行使提供了基礎(chǔ)性的法治保障。

今后，還需要進(jìn)一步通過(guò)完善人大職權(quán)立法，尤其是完善監(jiān)督權(quán)相關(guān)的立法以落實(shí)全過(guò)程人民民主。近年來(lái)，憲法監(jiān)督實(shí)踐不斷深入，法規(guī)備案審查制度不斷完善，合憲性審查與憲法解釋也在逐步制度化過(guò)程中。尤其值得注意的是，隨著備案審查實(shí)踐的積累，相關(guān)的制度已經(jīng)與立法法規(guī)定不完全一致?！?0 〕因此，可以通過(guò)修改立法法緩和實(shí)踐與規(guī)范之間的張力，完善立法監(jiān)督權(quán)。述職評(píng)議制度將人事任免與績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，有效地加強(qiáng)了處于任與免之間的過(guò)程性監(jiān)督及問(wèn)責(zé)，確?！耙桓晃瘍稍骸币婪?、高效履職。建議在總結(jié)地方人大監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)修改監(jiān)督法將述職評(píng)議制度加以確認(rèn)。此外，預(yù)算監(jiān)督也是立法完善的一個(gè)重要著力點(diǎn)。全國(guó)人大常委會(huì)近些年來(lái)明顯加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督，中央也于近期下發(fā)了有關(guān)地方人大加強(qiáng)地方債監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)文件。〔61 〕因此，預(yù)算監(jiān)督權(quán)的立法保障將會(huì)被提上議事日程。

其三，加強(qiáng)全過(guò)程人民民主的程序保障立法。黨的十九大提出要健全“人大工作制度” 〔62 〕。黨的十九屆四中全會(huì)則進(jìn)一步要健全“選舉制度和議事規(guī)則，完善論證、評(píng)估、評(píng)議、聽(tīng)證制度” 〔63 〕。目前，全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則的修改工作已經(jīng)完成，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則的修改也已列入立法規(guī)劃。

在完善程序立法、議事規(guī)則的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)平衡好民主與集中的關(guān)系、民主代議與有效決策的關(guān)系、代議民主與其他民主形式的關(guān)系，注重保障代表的主體地位、知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。系統(tǒng)總結(jié)代表列席常委會(huì)、代表票決實(shí)事、小人代會(huì)等行之有效的經(jīng)驗(yàn)，并適當(dāng)予以法定化。借鑒基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將組織創(chuàng)新與程序創(chuàng)新有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)一方面克服了兼職代表聯(lián)系原選舉單位所面臨的現(xiàn)實(shí)困難;另一方面則彌補(bǔ)了法律草案意見(jiàn)征求程序針對(duì)性不強(qiáng)的缺陷，通過(guò)組織創(chuàng)新為程序賦能。同時(shí)，通過(guò)可操作的程序創(chuàng)新，激活包括特定問(wèn)題調(diào)查在內(nèi)的職權(quán)。

結(jié)語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。” 〔64 〕全過(guò)程人民民主理念體現(xiàn)了這樣的價(jià)值追求，期待更加完善的法治保障激發(fā)出更好的民主績(jī)效、更高的民主兌現(xiàn)率和獲得感。

Abstract： The notion of the people's whole-process democracy not only reflects the existing democratic institution and practice but also provides guidance for future democratic development and innovation， and offers intellectual resources for democratic dialogue. The whole-process democracy advocates inclusive participation， diverse forms of democracy， effective aims， and continuous process. These values should be followed. The implementation of the whole-process democracy shall be people-centered， focus on the people's congress system， emphasize the valne of the people's whole-process democracy， and adhere to the combination of top-level design and respert for the people's initiative. Enhancing legal foundation for whole-process democracy demands not only better implementation of the existing law of democracy but also the codification of effective democratic practice and institution. As far as the specific areas of the rule of law are concerned， the future legislation should focus on the futher organizational， authority and procedure protertion， so as to inspire better democratic performance， higher democratic fulfillment rates and a sense of gain.

Key words： whole-process democracy; legal protection; modernization of state governance; democratic development capacity; people-centered; democratic mechanism