摘要：信息技術(shù)與經(jīng)濟社會的交匯融合使得數(shù)據(jù)迅猛增長，當(dāng)前，數(shù)據(jù)已成為重要生產(chǎn)要素，日益在經(jīng)濟社會發(fā)展中凸顯價值。加強對數(shù)據(jù)要素本身的系統(tǒng)化治理與利用，構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)治理政策體系，是保障數(shù)據(jù)價值得到最大限度釋放、發(fā)揮數(shù)據(jù)資源推動經(jīng)濟社會發(fā)展動力、推動數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國已出臺許多政府?dāng)?shù)據(jù)治理的相關(guān)政策，圍繞數(shù)據(jù)政策的學(xué)術(shù)研究也在不斷拓展和深入。本文以2011-2024年中國知網(wǎng)收錄的政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策文本分析文獻為樣本，通過對政策文本所構(gòu)建的不同維度進行梳理與分析，發(fā)現(xiàn)我國對于政策內(nèi)容量化分析的研究還沒有形成統(tǒng)一的分析框架、有關(guān)國家層面的政策分析較少，同時，建立三維分析框架進行多維度政策文本分析的研究也亟待進行更深層次的拓展。在此基礎(chǔ)上，本文針對政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策的文本分析研究提出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策；文本分析；政策分析框架；政府體系

在我國，數(shù)據(jù)的地位與作用得到了黨和國家前所未有的重視。黨的十九屆四中全會，首次將數(shù)據(jù)與勞動、土地、知識、技術(shù)等并列為生產(chǎn)要素。針對數(shù)據(jù)要素的治理與應(yīng)用，我國已出臺 《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等政策，明確指出 “要加強數(shù)據(jù)治理，充分釋放數(shù)據(jù)要素價值”，與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的動態(tài)發(fā)展過程相匹配。政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策既涉及數(shù)據(jù)生命周期的不同階段以及數(shù)據(jù)治理的不同層次，又涉及政策內(nèi)部各種政策工具的設(shè)計、組織及建構(gòu)。針對這一復(fù)雜性，我國學(xué)者紛紛開展了數(shù)據(jù)治理政策研究。研究方法之一，便是政策文本分析，通過建立分析框架來驗證政策的合理性。在此背景下，分析政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策文本，總結(jié)不同學(xué)者的政策分析框架，不僅能夠梳理政策文本的發(fā)展現(xiàn)狀，指導(dǎo)數(shù)據(jù)治理政策體系的發(fā)展與完善，也能為開展數(shù)據(jù)治理的進一步研究提供借鑒和啟示。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策的研究路徑

對政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策的文本分析研究主要分為以下兩個研究路徑：一是內(nèi)容分析路徑。多數(shù)研究都是從政策工具的視角出發(fā)，通過分析政策工具的類型、變化和組合，發(fā)現(xiàn)政府使用政策工具的內(nèi)在規(guī)律；[1]二是政策體系路徑。研究主要以數(shù)據(jù)治理體系內(nèi)容為分析維度，進行政策分析，具體包括構(gòu)建我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架和應(yīng)用模型變量構(gòu)建數(shù)據(jù)指標(biāo)。

（一）內(nèi)容分析路徑

一維分析，即Roy Rothw Ell和Walter Zegveld分類法應(yīng)用。從政策工具維度看，以Roy Rothw Ell和Walter Zegveld的分類法為基礎(chǔ)維度分析視角。早在2001年，我國學(xué)者張雅嫻和蘇竣 （2001）運用政策工具理論，針對國務(wù)院頒布的 《鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策》，分析了其在供給型、需求型和環(huán)境型三個層面的政策工具種類和數(shù)量，并提出加強軟件技術(shù)創(chuàng)新的政策建議；[2]周京艷、張惠娜和黃裕榮等 （2016）從政策工具視角分析了我國的大數(shù)據(jù)政策，并在供給型、需求型和環(huán)境型三個層面，結(jié)合已有研究建立細分項目，分析總結(jié)現(xiàn)有政策的合理性，并進一步探討完善政策的新路徑。

多維度分析，即 “Roy Rothw Ell和Walter Zegveld分類法+”的模式。黃萃、蘇竣和施麗萍等 （2011）通過建立二維分析框架，其中，X軸為基本政策工具維度，采用Rothwel分類法，對中央政府頒布的風(fēng)能政策文本進行量化分析；[3]張曉娟等 （2024）建立了政策工具維度和政策執(zhí)行要素維度，研究我國31個省的公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策，對省級公共數(shù)據(jù)治理的政策工具展開研究。

（二）政策體系路徑

構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架。周文泓等 （2023）以澳大利亞檔案館政策體系建設(shè)為例，運用案例分析法，結(jié)合我國的實際情況，提出了澳大利亞檔案館數(shù)據(jù)治理政策體系對我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)的經(jīng)驗啟示；[4]代林序、文利君等 （2023）運用文本分析法，歸納匯總了我國地方政府在數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用場景中治理內(nèi)容的界定與規(guī)劃。[5]

應(yīng)用模型變量構(gòu)建數(shù)據(jù)指標(biāo)。張躍勝、金文俊等 （2024）研究地方政府?dāng)?shù)字治理能力，以31個省級政府的數(shù)字治理視作研究個體案例，基于調(diào)適拓展后的 “技術(shù)—組織—環(huán)境” （TOE）框架，構(gòu)建了理解政府?dāng)?shù)字治理能力的整合性分析框架；[6]劉園園、段堯清等 （2024）對地方政府開放數(shù)據(jù)治理效能進行評估分析，從管理體系與價值體系兩個維度入手，構(gòu)建了包括數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)安全的4個二級指標(biāo)在內(nèi)的評估指標(biāo)體系。

二、政策文本分析維度的應(yīng)用研究

政策文本分析作為一種政策量化形式，為數(shù)據(jù)治理政策提供了客觀分析依據(jù)。無論是多維分析還是內(nèi)容體系，現(xiàn)有研究都對這些維度進行了構(gòu)建與應(yīng)用。關(guān)于數(shù)據(jù)治理政策分析維度的應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，政策工具維度。政策工具是執(zhí)行政策的手段和機制，其有許多種分類方式，如前文所述的Roy Rothw Ell和Walter Zegveld分類法，在供給型、需求型、環(huán)境型這三個層面內(nèi)，又被細分為多種政策工具，其中，主要有兩種學(xué)者的分類方式：一是姚怡帆、[7]胡世文、[8]湯志偉[9]等在研究中應(yīng)用的Rothwell和Zegveld的分類方式，具體包括供給型政策工具 （分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息技術(shù)支持、資金投入、人才培養(yǎng)和平臺建設(shè)）、需求型政策工具 （分為政府采購、公私合作和產(chǎn)業(yè)扶持）、環(huán)境型政策工具 （分為目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、管理措施和法規(guī)監(jiān)管）；二是周京艷、[10]范麗莉、[11]吳楊[12]等采用的蘇竣和陳勁的分類方式，具體包括供給型政策工具 （主要體現(xiàn)人才、信息、技術(shù)和資金）、環(huán)境型政策工具 （主要體現(xiàn)為目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)保護和法規(guī)管制）、需求型政策工具 （分為公共技術(shù)采購、消費端補貼、服務(wù)外包、貿(mào)易管制和海外機構(gòu)管理）。

第二，數(shù)據(jù)生命周期維度。在大數(shù)據(jù)生命周期中的每一個階段，數(shù)據(jù)都發(fā)揮著不同的價值與作用，因此，需要從數(shù)據(jù)生命周期的不同階段，全方位地看待數(shù)據(jù)的整體流程運作?；跀?shù)據(jù)管理的數(shù)據(jù)生命周期模型，目前尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從當(dāng)前的研究來看，主要分為以下幾個方面：其一，黃如花從開放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期的視角對數(shù)據(jù)政策進行主題內(nèi)容分析，提出：“基于數(shù)據(jù)生命周期的數(shù)據(jù)管理由六個階段組成：包括數(shù)據(jù)創(chuàng)建與匯交、數(shù)據(jù)組織與描述、數(shù)據(jù)歸檔與保存、數(shù)據(jù)發(fā)布與傳播、數(shù)據(jù)獲取與利用以及數(shù)據(jù)監(jiān)管”；[13]其二，夏義堃研究政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理時提出：“政府?dāng)?shù)據(jù)管理形成了數(shù)據(jù)采集、加工、存儲、利用的管理體系”；[14]其三，鄭大慶等在研究大數(shù)據(jù)治理中提出：“大數(shù)據(jù)生命周期可以概括為7個階段：大數(shù)據(jù)應(yīng)用機遇掃描與價值發(fā)現(xiàn)、大數(shù)據(jù)采集和預(yù)處理、大數(shù)據(jù)存儲、大數(shù)據(jù)整合、大數(shù)據(jù)分析和挖掘、大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)與應(yīng)用、大數(shù)據(jù)歸檔與銷毀。”[15]

第三，數(shù)據(jù)治理體系維度。經(jīng)過前文的梳理，對于政策文本的分析維度，本文從數(shù)據(jù)治理的概念入手，分析政府?dāng)?shù)據(jù)治理的治理維度情況。我國學(xué)者安小米等 （2018）先從已有文獻成果中研究得出對大數(shù)據(jù)治理的基本認(rèn)識，可總體概括為宏觀、中觀、微觀三個層面，探索構(gòu)建大數(shù)據(jù)治理的 “概念—動議—路徑”體系框架；接著，安小米等 （2019）以政策工具維度和大數(shù)據(jù)治理的核心概念體系維度 （核心概念來源于大數(shù)據(jù)治理的 “概念—動議—路徑”體系框架）建立二維框架，分析我國大數(shù)據(jù)治理政策；黃璜 （2017）在提及數(shù)據(jù)治理時，認(rèn)為數(shù)據(jù)治理可以從狹義和廣義兩個角度理解，狹義的數(shù)據(jù)治理可看作對數(shù)據(jù)本身的治理，而談及廣義的數(shù)據(jù)治理時，又可將其分為宏觀、中觀和微觀三個層面；周文泓、賀譚濤 （2024）研究檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理，形成了包括宏觀引導(dǎo)層、中觀工具層和微觀執(zhí)行層在內(nèi)的三個層面的檔案部門參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理實踐框架。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策文本分析結(jié)論

通過前文的分析不難得出，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的政策文本分析是通過建立分析框架來進行多維度的文本分析，接下來，本文將對多維分析框架在學(xué)者研究中的應(yīng)用結(jié)果進行梳理，以總結(jié)當(dāng)前我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策工具的使用情況。

首先，政策工具使用不當(dāng)。姚怡帆等 （2023）通過建立三維分析框架 “目標(biāo)—工具—效力”，對我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策進行分析，提出在政策工具層面依然存在 “地方政府政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠均衡”的問題；張曉娟等 （2024）通過分析地方政府的公共數(shù)據(jù)政策，得出環(huán)境型政策工具 “重規(guī)范、輕審查”的特征；供給型政策工具在財政支持、人才培養(yǎng)方面的規(guī)制有待細化。

其次，政策存在薄弱環(huán)節(jié)。黃如花等 （2018）以我國政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理政策為研究對象，進行主題內(nèi)容分析和歸納，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理總體呈現(xiàn)為貫穿數(shù)據(jù)生命周期的框架體系，但存在開放數(shù)據(jù)的配套政策發(fā)展不平衡，政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理政策存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。

最后，宏觀層次政策較少。從宏觀、中觀和微觀的角度看，當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)治理政策集中在中觀層面，宏觀層面的政策相對較少。安小米等 （2018）通過研究大數(shù)據(jù)治理體系，發(fā)現(xiàn) “大數(shù)據(jù)治理體系的相關(guān)研究，多側(cè)重于中觀層和微觀層，宏觀層研究亟待加強”。與此同時，安小米等 （2019）又通過建立二維分析框架即從 “政策工具 （Roy Roth Eell和Walter Zegveld分類法）—大數(shù)據(jù)治理的核心概念體系”維度，對我國中央政府機構(gòu)公開發(fā)布的國家層面的大數(shù)據(jù)政策進行分析，得出 “我國有關(guān)大數(shù)據(jù)時代的政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策絕大部分集中于中觀層次，宏觀層次的政策內(nèi)容相對較少”，并提出應(yīng) “注重大數(shù)據(jù)治理的頂層設(shè)計”；[16]夏義堃在探討政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要內(nèi)容及結(jié)構(gòu)特征時，提出 “通常意義上所講的政府?dāng)?shù)據(jù)治理基本集中在中微觀層面”。[17]

四、結(jié)束語

過去十幾年來，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理領(lǐng)域的研究已經(jīng)取得了顯著進展，在分析我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)、政策研究等方面實現(xiàn)了巨大突破。研究發(fā)現(xiàn)，第一，政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策文本分析尚未構(gòu)建明確框架，對大數(shù)據(jù)治理核心概念體系的研究缺乏更多的實證支持，需要加強研究力度；第二，在分析框架的構(gòu)建上，現(xiàn)有成果仍然存在諸多不足，例如，缺乏系統(tǒng)性和全面性等，需要加強跨學(xué)科的合作和交流，進行政策工具維度與核心概念體系等的多維嘗試；第三，未來的研究者們需要在政府?dāng)?shù)據(jù)治理領(lǐng)域繼續(xù)開展深入研究，以提高研究質(zhì)量和水平。這不僅需要研究者們不斷努力，也需要整個學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和持續(xù)探索。

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